Ulf Bernitz; Hur förändrar EU den svenska rättsordningen

HuR FÖRÄNDRAR EU DEN
..
SVENSKA RATTSORDNINGEN?
ULFBERNITZ
Sedan medlemskapiförhandlingarna avklarats anar man omsider en viss fördjupning av den
svenska EV-debatten, bortfrån ”snus.frågorna”. Åtskilliga av de frågor som nu börjar komma
fram har en rättslig dimension. Hit hör suveränitetifrågan, för- och nackdelar med en aktiv
domstolskontroll och EV-lagstiftningens omfattning.
E
tt litet märkligt drag i debatten om EU är att frågorna ofta
diskuteras som om de var helt
nya. EES-avtalet verkar ganska okänt. Över huvud har jag m:lnga
gånger haft anledning att fcirv:lnas över
hur personer, som borde veta :ltskilligt,
argumenterar som om EES-avtalet inte
existerade. Det rör sig dock om Sveriges
hittills mest genomgripande internationella avtal.
Redan ägt rum
När det gäller den i rubriken ställda frå-
gan: Hur forändrar EU den svenska rättsordningen?, harjag en grundläggande tes
som kanske kan forv:lna. Min tes är att
denna forändring till största delen redan
har ägt rum och allts:l inte är beroende av
utgången av folkomröstningen. Det stora
steget var ikraftträdandet av EES-avtalet
Jur. dr. ULF BERNITZ är pr’!fessor i europeisk
itrttgrationsrätt vid Stockholms universitet.
och i samband därmed genomforcia
svenska lagändringar.
Nu fOrhiller det sig dock samtidigt s:l
att de mera omedelbara forändringarna i
den svenska lagstiftningen genom tillkomsten av EES har varit ganska begränsade. Det har till stor del rört sig om tekniska anpassningar av mindra allmänt intresse. Till n:lgra undantag fr:ln detta skall
jag :lterkomma. Varken fciretag eller enskilda torde har märkt n:lgon större forändring per 1 januari 1994 – d:1 EES-avtalet trädde i kraft – i forhillande till vad
som tidigare gällt. Skälet till detta är
framfor allt att det svenska rättssystemet
p:l det hela taget varit lätt att anpassa till
EES. De problem och sv:lrigheter som
dragits fram i debatten har varit betydligt
överdrivna.
Rättsordningens europeiska inriktning
Den bakomliggande forklaringen torde
framfor allt vara att den svenska lagstiftningen redan tidigare varit modern och
SvENsK TmsKRIFT 163
anpassad till en öppen ekonomi. Mitt intryck är att det gått betydligt lättare för
Sverige att genomföra EV-anpassningen
av lagstiftningen än fallet har varit i åtskilliga av de nuvarande medlemsstatema i
EV. Främst gäller detta vid en jämförelse
med de sydliga EV-länderna. Vi har haft
stor nytta av vår gamla tradition att utforma den svenska lagstiftningen mot
bakgrund av närmare studier av vad som
gäller på andra håll.
Överdrivenforeställning
Här kan det vara på sin plats att påpeka
att det är en myt att den svenska rättsordningen skulle var särskilt speciell. Visserligen har vi en obruten inhemsk rättsutveckling alltifrån landskapslagama och
Magnus Erikssons landslag och stadslag
över 1734 års lag och fram till sentida lagverk. Vi har t ex aldrig tagit över ett samlat utländskt lagverk på det sätt som
skedde i början av 1800-talet över stora
delar av Europa med Napoleons franska
lagverk. Men föreställningen om det
svenska rättsarvet (Titeln på en 1940-
talsbok av rättshistorikern Henrik Munktell) är ändå ganska överdriven. Den
svenska rättsutvecklingen har alltid skett i
nära kontakt med de stora strömningarna
på området ute i Europa.
Avvikande drag
Tysk rätt har alltsedan medeltiden varit
mest betydelsefull för den svenska rättens
utveckling men också fransk rätt har under långa perioder spelat en mycket viktig roll. Däremot har inflytandet från
engelsk och amerikansk rätt aldrig varit
särskilt stort, bortsett från vissa specialområden. Härför har den angloamerikanska common law alltför många avvikande drag, delvis redan i begreppsbildningen. Här kan påpekas att EG-rätten framför allt utvecklats under inflytande av fransk och i viss mån tysk rätt,
medan inflytandet från common law-ländema Storbritannien och Irland varit på-
tagligt begränsat.
Ensidig amerikainriktning
Här kan man för övrigt notera en viktig
skillnad mellan juridiken och samhällsvetenskapema. Det finns ingen motsvarighet i svensk juridik och rättsvetenskap till den ensidiga amerikainriktning
under de senaste årtiondena som varit så
påtaglig inom t ex nationalekonomin och
statsvetenskapen. I svensk rättsvetenskap
och lagstiftningsarbete har man i allmänhet varit europainriktad långt innan EES
blev aktuellt. Ett medlemskap i EV innebär därför ingen dramatisk förändring.
Sedan saken nu reducerats till sina
rätta proportioner är det skäl att se litet
närmare på de förändringar som dock
skett. Jag skall här stanna vid vissa centrala nyheter och väljer att ta upp fyra
områden. Det första rör tillkomsten av en
ny lagstiftningsnivå ovanför den vanliga
svenska, det andra Europakonventionens
nya ställning, det tredje den nya lagstiftningen om etableringsfrihet och konkurrensfrihet och det fjärde den förändrade synen på de i Sverige sedan länge så
betydelsefulla lagförarbetena.
164 SVEN SK TIDSKRIFT
Ny lagstiftningsnivå
Ijuridiskt sarrunanhang är det fortfarande
adekvat att tala om EG-rätten, det vill
säga det rättssystem som gäller inom EU:s
första, på Romfordraget grundade pelare,
Europeiska Gemenskapen. En alternativ
term är europarätt. Ett fOr EG-rätten
karaktärisktiskt drag är att den till stor del
är self-executing, det vill säga den gäller
direkt i alla medlemsländer utan att dessa
skall vidta några särskilda lagstiftningsåtgärder for att infora reglerna. De har
med en annan term direkt effekt. På
denna punkt finns det ett visst federalt
drag inom EG. De EG-rättsliga reglerna
skall också ges foreträde vid eventuell
konflikt med nationella regler med annat
innehåll i medlemsländerna. Domstolar
och myndigheter i dessa har alltså i sådana
fall att tillämpa de EG-rättsliga reglerna
med bortseende från de nationella. Vid
osäkerhet om rättsläget kan nationella
domstolar vända sig till EG-domstolen i
Luxemburg for tolkningsbesked.
Ingen egentlig skillnad
Detta system med olika lagstiftningsnivåer är delvis främmande for en gammal centralstat som Sverige men välkänt i
länder med en mera federativ struktur till
exempel Tyskland. Nu är emellertid systemet i huvudsak redan genomfort i
Sverige. EES-rätten bygger nämligen på
ungefår sarruna principer som EG-rätten
i fråga om direkt effekt och foreträdesrätt. Ett medlemskap medfor därfor
ingen egentlig skillnad. I båda fallen har
svenska domstolar att tillämpa de europarättsliga reglerna med utgångspunkt i den
praxis som EG-domstolen utbildat i och i
forekommande fall pröva om interna
svenska rättsregler verkligen överensstämmer med de europarättsliga. I tveksarruna fall far man begära tolkningsbesked, inom EES-systemet dock från
EFTA-domstolen och inte från EGdomstolen.
Försiktig hållning
En viktig forändring är att denna ordning
ger domstolarna en mera självständig
ställning än vad vi traditionellt ofta velat
ge dem i Sverige. En parallell kan dras
med den inhemska debatten om domstolarnas lagprövningsrätt, det vill säga
deras möjligheter att sätta åt sidan lagstiftning som strider mot grundlag. Här är ju
den vedertagna svenska hållningen
mycket fOrsiktig. I det europarättsliga
systemet ankommer det däremot på
domstolarna att aktivt söka säkerställa
regelsystemets genomslag. På sikt kommer detta rimligen att leda till att det
kommer att uppfattas som konstigt att
domstolskontrollen av att den egna
grundlagen efterlevs skulle vara sämre än
den kontroll som utövas av den inhemska
lagstiftningens forhållande till den europeiska.
Europakonventionens nya ställning
Riksdagen har nu i vår beslutat att
Europakonventionen om de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna skall inforlivas med svensk rätt och
gälla som lag i Sverige från 1 januari
SVENSK TIOSKRIFT
165
1995. Därmed har ett långvarigt faljetongsärende i riksdagen och politisk debatt äntligen lett till resultat. Frågan är
dock vad det egentligen är som har gjort
att det långvariga motståndet mot ett
inforlivande av Europakonventionen har
kunnat brytas.
Svaret är uppenbarligen att söka i
EES- och EV-anpassningen. EG-domstolen har slagit fast att Europakonventionen skall gälla inom EG-rätten så-
som allmänna rättsprinciper. I Maastrichtfordraget har det uttryckligen slagits
fast (art. F) att EV skall respektera Europakonventionen såsom allmänna principer for gemenskapsrätten. Eftersom EESrätten skall vara homogen med EG-rätten kan man utgå irån att Europakonventionen också skall tillämpas inom EES
såsom allmänna rättsprinciper. Därigenom har den ”bakvägen” kommit in i
svensk rätt.
Motstridigt om lagstiftningen
Det skulle mot denna bakgrund inte ha
varit forsvarligt att inte fullt ut göra
Europakonventionen till en del av svensk
rätt, särskilt som vi är ett av de sista länderna i Europa att ta detta steg. Man noterar emellertid med forvåning att
Europakonventionen inte tillerkänts den
fåreträdesrätt i forhållande till motstridande svensk lagstiftning som hade varit
naturlig. I Konstitutionsutskottets betänkande fors konstiga resonemang om att
de svenska domstolama även fortsättningsvis delvis skall sätta Europakonventionen åt sidan vid konflikt med
svensk lagstiftning. Hur detta är tänkt att
gå ihop med våra fårpliktelser i EES och
som eventuell Eu-medlem berörs forsiktigtvis inte i betänkandet.
Här är säkert sista ordet inte sagt. Det
stora steget när det gäller Europakonventionen har Sverige dock nu tagit. Det
står klart att detta drivits fram av utvecklingen inom EV/EES.
Konkurrens och etableringsfrihet
Den svenska synen på etablerings- och
konkurrensfrihet har tidigare varit litet
vacklande. Konkurrenslagstiftningen har
varit svag, näringsfriheten har inte varit
lagfäst och det har funnits gott om
etableringsrättsliga och liknande bestämmelser med en utlänningsdiskriminerande karaktär. Här har en verklig forändring skett under intryck av rättsläget i
EV/EES.
EG:s konkurrensrätt bygger på principen om forbud mot konkurrensbegränsande avtal och utgör ett välutvecklat och
omfattande regelsystem. Genom 1993 års
konkurrenslag har vi i Sverige i ett steg
tagit över hela EG:s konkurrensrätt och
gjort den tillämplig också inom landet.
Den nya svenska konkurrenslagen är
nämligen närmast en avskrift av EG-reglerna. Det har inte funnits någon skyldighet for Sverige att utforma den inhemska
konkurrenslagstiftningen på detta sätt.
Läget i de olika EV-länderna är ganska
växlande på denna punkt. Det har alltså
varit fråga om en frivillig harmonisering.
166 SVEN SK TIDSKRIFT
Förbjuden diskriminering
Ett steg som nog har större principiell än
praktisk betydelse är att näringsfriheten
och yrkesfriheten nu faktiskt ges ett
grundlagsskydd i regeringsformens frioch rättighetskapiteL Skyddet är forsiktigt utformat men utgår dock från själva
huvudprincipen om näringsfrihet. En vilande grundlagsändring med denna innebörd har antagits nu i vår. I sig är det
också här närmast fråga om en europaanpassning.
EES-avtalet forbjuder i likhet med
Romfordraget all diskriminering på
grund av nationalitet i forhållande till
medborgare och foretag i andra EU/
EES-länder. Detta har lett till ett avskaffande av hela kontroilagstiftningen riktad
mot utlänningars köp av foretag i Sverige
och köp av fast egendom (bortsett från
en, sannolikt endast tills vidare kvarlevande kontroll av köp av fritidshus i attraktiva områden).
Konkurrenifrämjande
Särskilt stora blir forändringarna på bankoch fOrsäkringsområdet. Från 1 januari
1995 skall banker och forsäkringsbolag
med säte i annat EU/EES-land kunna
bedriva bank- eller forsäkringsverksamhet i Sverige utan att något krav på
svensk koncession längre kan ställas. Det
skall räcka med en enkel anmälan till
Finansinspektionen. Kontrollen av hur
verksamheten bedrivs skall främst omhänderhas av inspektionsmyndigheten i
hemlandet inom ramen fOr EG-direktiven på området. Detta kan på sikt innebära en mycket stor forändring i konkurrensfrämjande riktning av marknader
som hittills varit ganska statiska och nationellt präglade.
Sammanfattningsvis har europaanpassningen givit den svenska marknadsrätten
en betydligt klarare inriktning på nä-
ringsfrihet och konkurrens än fallet varit
tidigare.
LAgforarbetena
slutligen skall nämnas en mycket viktig
forändring, som kanske än:nu inte är så
observerad utanfor fackkretsar, nämligen
i själva rättskällorna. Traditionellt har i
Sverige lagforarbetena, de så kallade motiven, spelat en mycket stor roll i lagtolkning. I propositioner med lagforslag forekommer i regel omfattande så kallade
specialmotiveringar, där ingående uttalanden om de foreslagna bestämmelsemas
närmare innebörd läggs i departementschefens mun. Domstolama är aldrig
bundna av forarbetsuttalanden men det är
välkänt att de vanligen foljs, framfor allt
när det rör sig om tämligen ny lagstiftrung.
De nya rättskälloma från EU/EES i
form av grundläggande fordragstexter,
forordningar och direktiv saknar emellertid sådana motivuttalanden. Det är inte så
konstigt. Dels är lagstiftningsprocessen
annorlunda uppbyggd, dels är traditionen
med forarbetsuttalanden närmast okänd
utanfor Norden. Vad som har betydelse
for tolkningen är däremot de allmänna
uttalanden som görs i preamblar (ingresser) till rättsakterna om dessas syften.
SvENsK T!DSKII.IFT 167
Viss frigörelse
Enligt min mening har beroendet av
forarbetsuttalanden gått alltför Hl.ngt i de
svenska domstolarna. Den svenske
lagstiftaren har också i allmänhet avsditt
från ingående forarbetsuttalanden av traditionell typ i samband med införandet i
Sverige av lagstiftning hämtad från EU/
EES. Domstolama får härigenom större
självständighet i tillämpningen, något
som också stämmer väl med den allmänna synen i Västeuropa på domstolamas ställning. Det skulle förvåna om
vi inte i Sverige också mera generellt
kommer att gå mot en viss frigörelse från
förarbetsberoendet i lagstiftning och
rättstillämpning.
Europeiseringen av svensk rätt har
alltså kommit långt. Den har skett påtagligt smärtfritt i vårt land. Några grundläggande drag som man särskilt noterar är
• starkare markering av skyddet för de
mänskliga rättigheterna
• starkare markering av näringsfrihet
och konkurrensfrihet såsom grundvalar för den ekonomiska lagstiftningen och
• starkare markering av domstolamas
betydelse och frisclende ställning.
168 SvENsK TIDSKRIFT