Nigel Ashford; Jag – en federalistisk euroskeptiker

ro
o.
o.._
::J
Ll.J
Jag – en federalistisk
1 av Nigel Ashford
Två modeller för Europas framtid står mot varandra, mellanstatlighet och federalism.
Den som vill värna individens frihet bör kämpa för federalismen.
D
EBATTEN OM DEN Europeiska Unionen
handlar i grunden om två mycket olika
sätt att se på Europas framtid. Ofta sägs
den stä mellan pro- och antieuropeer –
men hur kan man vara emot en kontinent?
Det handlar snarare om två olika uppfattningar om vad
EU skall vara, en federation eller ett mellanstatligt samarbete. Den förra synen utvecklades tydligt av den tyske
förbundskanslern Gerhard Schröder i maj i är, då han
ville att ED-kommissionen skulle bilda en europeisk
regering. Den senare- mellanstadigheten-var utgångspunkten i Margaret Thatchers berömda Briiggetall988,
då hon förklarade att ”engagerat och aktivt samarbete
mellan oberoende och suveräna
ständigt utövar eller delar ansvar för särskilda uppgifter och där ingen nivå är underordnad den andra. Tyskland är ett bra exempel på ett land där ansvaret fördelats
mellan den federala regeringen i Berlin och de regionala förbundsstaterna.
Federalism i EU omfattar en ansvarsfördelning mellan en federal europeisk regering och de nationella regeringarna: ett Europas Förenta Stater, jämförbart med
den maktfördelning som finns i USA. Några ser framför
sig ett federalt Europa med fler än två regeringsnivåer,
som till exempel ett regionernas Europa, med svaga
nationella nivåer.
Hur skulle ett federalt Europa se ut? Först och främst
stater är det bästa sättet att bygga
en framgängsrik europeisk gemenskap”. Den senare åsikten, som
ofta brukar betecknas euroskepsis,
”Federalism kan utgöra
en kraft för frihet och när
tar sin utgångspunkt i två grund- den är det borde den stödjas
läggande hot: mot nationers självständighet och mot individens frihet.
får man tänka sig en europeisk
regering i Bryssel med reell makt
inom begränsade områden. Europaregeringen skulle vara beslutskompetent på områden som utrikespolitik, försvar, handel och
valutafrågor. Nationella regeringar skulle ä sin sida självständigt
besluta inom andra områden, som
utbildning och sjukvård.
och i den utsträckning
Jag själv tror att federalism kan
utgöra en kraft för frihet och när
den är det borde den stödjas och i
den utsträckning den inte är det
bör den motarbetas. Därför kallar
den inte är det bör den
motarbetas.”
För det andra skulle makten i det
federala Europa utövas av de överstatliga institutionerna. Kommisjag mig för världens enda federalistiska euroskeptiker.
I den här uppsatsen definierar jag både federalism
och mellanstatlighet och analyserar deras styrkor och
svagheter. skillnaderna visar jag genom att specialstudera den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Jag
kommer därefter att försöka identifiera några av de kriterier som kan användas för att bedöma EU. Till slut skall
jag också något försvara min federalistiska euroskepsis.
FEDERAL! SM
Federalism är ett politiskt system där makten är grundlagsmässigt delad mellan olika beslutsnivåer, som självsionen skulle vara den verkställande makten – regeringen – Europaparlamentet den lagstiftande församlingen och EG-domstolen en Högsta
Domstol. För det tredje skulle i ett sådant system ministerrådet bilda en senat, överhus eller andra kammare
som tillämpar någon form av majoritetsbeslut. De nationella regeringarnas roll skulle bli mycket begränsad i
beslut på Europanivä.
EU:s grundare, Jean Monnet, beskrivs ofta som federalist. Jag delar inte alls den uppfattningen, tvärtom. En
av de grundläggande beständsdelarna i ett federalt system
är att den centrala regeringen skall vara klart avgränsad
i sin makt och i sitt ansvar, att dess makt skall vara tydI!!J lSvensk Tidskrift j2oo1, nr 31
euroskeptiker
ligt definierad, kanske till och med detaljerat förtecknad
som i den amerikanska konstitutionen. Ett av de- farliga – inslagen i Monnets vision, som akademiker kallar
nyfunktionalism, är att han inte såg någon slutpunkt på
tillväxten av kompetens för den Europeiska Kommissionen. Overvältringen av ansvar från nationell till den
Europeiska nivån var oändlig. Hans förhållningssätt skulle kunna leda till att kommissionen blev ansvarig för allting. Denna brist på respekt för behovet av gränser för
dess ansvar präglar fortfarande sättet att tänka och arbeta inom kommissionen. Till exempel undrar man varför EU behöver besluta om tobaksreklam? Är det rimligt
att kommissionen förespråkar en europeisk undervisningsstandard? Nyfunktionalister ser framför sig nationalstaternas söndervittring, kanske deras försvinnande,
medan federalister föreställer sig en fortsatt och viktig
roll för dem.
Det finns många argument till stöd för federalismen.
Först och främst kan många problem inte lösas på nationsnivå,
Tyskland, inte ett tyskt Europa, tror kritikerna att det
mycket väl kan bli det senare. Slutligen saknas det en
europeisk identitet. Det är viktigt att regeringar och lagstiftning är accepterade och legitima. För att det skall
bli fallet på europeisk nivå behövs en europeisk identitet, som inte finns och aldrig kommer att finnas. Vilket
betyder att den centrala europeiska nivån alltid kommer
att sakna legitimitet.
MELLANSTATLIGHET
Ett mellanstatligt Europa skulle bygga på frivilligt samarbete mellan nationalstater, ett nationernas Europa eller
en konfederation.
I ett sådant Europa är nationalstaterna de viktigaste beslutsfattarna, som agerar tillsammans för
att tillgodose gemensamma intressen. Regeringscheferna som träffas på toppmötet är den
högsta nivån. De flesta besluten fattas av
ministrarna i rådet
genom enhällighet
*exempelvis de miljöproblem som
är gränsöverskridande. För det
andra är det europeiska intresset
ibland överordnat det nationella
intresset, på samma sätt som Sveriges är mer än summan av dess
läns. För det tredje kan Europa
utöva stort inflytande i världen
om vi talar med en röst. För det
fjärde kan federalism ge snabbt
och effektivt beslutsfattande. Ett
”Nationalstater har ofta och med ansvar
inför sina respektivarit de viktigaste hindren
för att skapa frihet, både
ve nationella parlament. Kommissionen blir då en
tjänstemannaorganisation som verkställer de nationel- *inom och utanför deras
gränser.” la regeringarnas
beslut. Europaparlamentets roll blir liten
eller ingen alls. Dom-federalt Europa kan leverera klar,
sammanhängande och uthållig politik, något som så ofta
saknas med de nuvarande tingens ordning.
Federalismens kritiker ser däremot mängder av hot.
För det första kommer den att leda till omfattande centralisering, med maktkoncentration till Bryssel. Beslut
kommer att fattas långt borta från de berörda medborgarna. För det andra är Europas intressen inget annat
än summan av medlemsstaternas nationella intressen.
Det finns inget särskilt europeiskt intresse. För det tredje kommer en federation att innebära ökad makt för
de dominerande staterna som Tyskland och Frankrike.
Medan tyskar förklarar att de vill bygga ett europeiskt
stolen bevakar att ministerrådets beslut blir
korrekt verkställda.
Ett mellanstatligt EU har starkt begränsade
kompetenser. Nationella regeringar kan ge makt till
*EU men också återta den. Makten kommer att ligga
hos de mellanstatliga institutionerna, som ministerrå-
det, regeringscheferna vid toppmötena och de nationella parlamenten.
För det tredje skulle det betyda att regeringarna arbetar med veton och kanske med möjlighet till opt out- att
avstå från att deltaga. Vanligen anklagas mellanstadigheten för att vara nationalistisk, men nationalism ignom
c
”””o
”t:J
OJ
lSvensk Tidskrift 12001, nr 31 m
ro
a.
ol….
::l
UJ
*
* rerar andra nationers intressen
medan ett nationernas Europa försöker förena dem.
Argumentationen för mellanstatlighet
börjar i ett försvar för nationell självständighet, krav på att staten skall ha exklusivitet i rätten till överhöghet över ett landområde och ett folk. Det andra argumentet handlar om
mångfalden och skillnaderna mellan nationella kulturer och intressen. Sverige är på så många sätt annorlunda än Grekland. Det tredje argumentet stödjer sig på
decentralisering. Makten utövas närmare människorna
och har därför större förutsättningar att återspegla deras
önskemål och förstå deras intressen. Det fjärde argumentet säger att när det verkligen finns gemensamma
intressen kommer gemensamt uppträdande att komma
till stånd.
Den mellanstatliga varianten förutsätter att utrikespolitiken är gemensam när det är möjligt, vilket i för sig
kan vara ofta. Det blir möjligt att tala med en röst men
det skulle inte vara någon skyldighet att göra det. Regeringscheferna och ministerrådet för utrikesministrarna
(allmänna rådet) beslutar. Det kommer att bli möjligt
med opt out där, låt oss säga, tolv medlemsstater deltar
och tre avstår. Det kommer också att bli möjligt med
ensidiga, unilaterala, aktioner där en enda medlemsstat
agerar på egen hand och utan att någon annan medlem
är skyldig att stödja den agerande eller att delta i aktionen.
KRITERIER FÖR VÄRDERING
Hur skall man välja mellan de här två modellerna? Jag
tycker mig finna minst sex kriterier. Dessas betydelse
varierar från person till person.
”EU: s befogenheter
Läsaren kan själv bestämma vilka
kriterier som är viktiga för henne.
Mellanstatlighetens kritiker
hävdar emellertid att den inte
kommer att fungera. För det första
kommer det minsta nationella
intresset att vara beslutsdrivande
på bekostnad av Europas intressen. För det andra kommer
beslutsfattandet att bli otroligt
långsamt, kanske helt omöjligt.
Det är svårt att ens föreställa sig
hur det kommer att bli redan med
30 medlemsstater.
Utsträcks till alltfler områden l) Demokratisk ”accountability”,
att beslutsfattare måste vara
och makten används i allt
redovisningsskyldiga inför sina
uppdragsgivare/människorna.
Federalister hävdar att det bäst
åstadkoms genom att ge mer
makt till det folkvalda Europaparlamentet. Mellanstatlighetens
advokater hävdar i sin tur att
Europaparlamentet är avskärmat från folket. Demokratins
funktioner skall uppfyllas via de
större utsträckning för att
genomdriva värderingar som
råder bland dem som verkar
För det tredje kommer globaliseringen av kultur, handel, kapital och arbetskraft att kräva interinom systemet.”
nationellt samarbete. Och slutligen är självständigheten
för nationer redan död. Länderna är redan kraftigt beroende av varandra, inget land är oberoende av hur andra
agerar.
GEMENSAM UTRIKES OCH SÄKERHETSPOLITIK
De här olika visionerna kan åskådliggöras genom en
beskrivning av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, GUSP. Alla EU:s medlemsstater föresprå-
kar GUSP, men de har helt olika uppfattningar av vad
den går ut på.
Med en federal GUSP är politiken en och bindande.
Uttalanden, prioriteringen av ekonomiska satsningar och
användningen av trupper beslutas av den europeiska regeringen och alla medlemsstater är bundna att följa dennas beslut. För det andra skulle en europeisk President
och utrikesminister fatta beslut om utrikespolitiken.
Ministerrådet skulle kanske konsulteras, men kan i så fall
fatta beslut med enkel majoritet. Inget veto kan förekomma, inte heller någon opt out, och medlemsstaterna är skyldiga att medverka vid beslutens genomförande.
nationella parlamenten.
2) Transparens är det andra kriteriet, att besluten skall
vara öppna och tydliga, liksom processen fram till det
att de fattas. Federalister skulle hävda att detta bara
kan uppfyllas om det finns en europeisk regering som
är fullt ut ansvarig för sina beslut- inom avgränsade
områden. Det mellanstatliga svaret är att öppenhet
och tydlighet uppnås bäst genom att makten entydigt
ligger hos nationella regeringar och inte delas med
kommissionen och Europaparlamentet.
3) Subsidiaritet, som jag definierar så att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå, är mitt tredje kriterium.
Federalister anser att Europa är den lämpligaste nivån
för många beslut, medan ”mellanstatare” anser att
den nivån är nationalstaten.
4) Effektiviteten, förmågan att uppnå mål, är det fjärde
kriteriet. Detta kriterium bortser både från kostnader och från – vilket ju ändå är avgörande – önskvärdheten av målen. Hitler var mycket effektiv.
5) Effektivitet som mäter kostnader mot nytta. Är de
fördelar som uppnås värda tiden, pengarna och
ansträngningarna som satsas?
I!J lSvensk Tidskrift l2oo1,nr 31
6) Det avgörande kriteriet för mig är emellertid: Vad är
regerandets egentliga uppgift? Hur begränsad respektive hur interventionistisk skall statsmakten vara? Så
snart man tagit ställning till den centrala frågan kan
man studera vilken nivå av maktutövande som bäst
kan åstadkomma vad man definierat som önskvärt.
Min uppfattning är att maktutövningen skall vara
stark, men begränsad till att försvara och understödja människornas liv, frihet och egendom. Mitt kriterium för att bedöma EU: s beslutsstruktur blir alltså
vilken typ av maktutövning som bäst respekterar individernas frihet att leva sitt eget liv som de själva vill så
länge de inte skadar andra.
ROM ELLER BRYSSEL?
Kommer EU: s framtid att bygga på Romfördraget eller
på Brysselmakt? Ett federalt Europa skulle vara önskvärt
om dess funktion var begränsat till att åstadkomma de
fyra friheterna som definieras i Romtraktaten: fri
rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Fortfarande, mer än fyrtio år senare, har dessa friheter inte
uppnåtts. Nationalstater har ofta varit de viktigaste
hindren för att skapa frihet, både inom och utanför deras
gränser.
Det EU som nu växer fram är däremot mer ett EU
sprunget ur Brysselsbyråkratin. EU: s befogenheter
utsträcks till alltfler områden och makten används i allt
större utsträckning för att genomdriva värderingar som
råder bland dem som verkar inom systemet. Inte för att
släppa loss frihet, skaparkraft och företagsamhet för alla
individer inom unionens gränser.
Både centralisering och nationalism hotar individens
frihet. Centralisering betyder att individerna förlorar i
stort sett alla möjligheter till överblick och kontroll.
Farorna med nationalismen är att den är beredd att offra
individens intressen för nationens. Det system som bäst
skulle skydda individens frihet är en federal konstitution med strikt begränsad och definierad makt. En sådan
konstitution kan mycket väl bli följden av nästa regeringskonferens.
Men den naturliga driften för varje politisk institution är att utsträcka sin makt, att försöka öka sitt inflytande. EU försöker ofta skaffa sig makt som inte behövs
för att försvara, utan tvärtom snarare begränsar och minskar friheten. Därför står jag ofta på samma sida som de
euroskeptiker som motsätter sig ny makt till EU. Min
federalistiska euroskepsis leder till slutsatsen att EU:s
ansvarsområden och maktbefogenheter borde definieras entydigt i en ny konstitution. Jag kan dock komma att
Europaparlamentet i Strasbourg.
motsätta mig en sådan konstitution om dess maktbefogenheter inte är tillräckligt begränsade och om maktdelningen och kontrollen inte är tillräckligt stark.
Både federalister och mellanstatare bör erkänna att
motståndarna har rimliga krav och argument. De borde
inte tillåtas ignorera sina kritiker. De talar förbi varandra
och anklagar den andre antingen för makthunger eller
för nationalism. Vardera sidan borde granska sina egna
svagheter och försöka reparera dem. Det första steget
tror jag är att försöka definiera vad man anser att makten skall användas till. Vad skall statsmakten göra? På
vilken nivå kan det bäst ske?
Vi måste alla inse att debatten ytterst är en kamp om
makten och inflytandet mellan dem som strävar efter
överstatlighet och nationalstaterna. Vi bör vara skeptiska till alla som önskar utöva makt över oss. Vi bör vara
kraftfulla motståndare till båda.
Fil dr Nigel Ashford (n.ashford@staffs.ac.uk) har varit
Jean Monnetstipendiat och är lektor i statsvetenskap vid North
Staffordshire University, England.
m
c
-r
o
”C
Q.)
f Svensk Tidskrift l2oo1, nr 3/I!J