GENOMSKÅDA FAMILJEPOLITIKEN

GENOMSKÅDA FAMILJEPOLITIKEN
BERTIL LINDSTRÖM
Alla delar av den svenska familjepolitiken har inte enbart lett till avsedda effekter.
De politiker som fattade beslut om hur reglerna för föräldrapenningen skall utformas kan till
exempel knappast ha haft som mål att akademikerpar skall vara
utövas
F
am1ljepolitik
bland annat med ekonomiska styrmedel. För
att klargöra bilden kan
fåljande uppdelning
vara ändamålsenlig:
• Familjer kan tillfåras resurser
enligt generellt utformade regler.
Sådan resurstillfårsel kan ske in
natura eller i form av penningbistånd.
• Familjers beteende kan påverkas
genom ekonomiska drivkrafter. Vissa
beteenden kan belönas i fårhållande
till andra beteenden.
Givetvis måste familjerna själva
delta i finansieringen av familjepolitiken. Under vissa perioder måste
de till och med betala in mer än vad
de får tillbaka. Sett över hela
livscykeln blir orofårdelningen inte
lika stor som om man studerar
enstaka kalenderår.
BERTIL LINDSTRÖM är universitetslektor i nationalekonomi och
g ruppledare för moderatema
Västernorrlands landsting.
24
över 3 O år när de får sitt första barn.
Varfår fårs då familjepolitik med
hjälp av ovanstående styrmedel?
Bland annat fåljande motiv brukar
anges:
• Fördelningsmotiv. Man anser att
vissa barnfamiljer skulle få oacceptabelt dåliga villkor om inte ingreppen genomfårdes.
• Paternalistiska motiv. Man anser
att människor inte fårstår sitt eget
bästa, och att vissa fåräldrar inte i
tillräckligt hög utsträckning beaktar
sina barns intressen.
• Externa effekter. Även om man
inte knyter någon särskild värdering
till att livets goda fårdelas ojämt,
tycker man att de materiellt lyckligt
lottade har ett egoistiskt intresse av
att det inte fårekoromer misär i
samhället. Det kan då vara enklare att
bistå de sämst ställda via den offentliga sektorn än att göra det via
frivilliga insatser.
Ett sätt att fårstå vår egen tid är att
studera vår historia. Det finns en del
som talar får att makthavarna i 1800-
talets Sverige var mer angelägna än
SVE N SK TIO S KRIFT
många fåräldrar att barnen skulle få
lära sig läsa, skriva och räkna. Lagen
om skolplikt stiftades och genomdrevs med tvångsmedel. Det offentliga såg också till att de flesta
familjerna fick resursen ”undervisning” in natura. Här tillämpades
principen om områdesansvar. I vatje
fårsamling skulle finnas minst en
skola. Den minoritet som klarade sig
utan det offentligas stöd hade friheten
att ordna sina barns utbildning på
annat sätt, men fick vara med och
finansiera de mindre bemedlade
barnens utbildning.
Välmotiverad paternalism
Även dagens moderata anhängare av
skolpeng tycker antagligen att 1800-
talets lösningar passade bra i sitt
historiska skede. De starka paternalistiska inslagen i denna politik var
troligen väl motiverade får sin tid.
Samtidigt som man erkänner detta,
kan man hävda att dagens situation är
annorlunda och att andra lösningar
passar bättre i dag när vi har bättre
utbildade och resursstarka foräldrar.
På motsvarande sätt kan lösningar
som i dag ter sig helt främmande bli
fullt tänkbara i framtiden. I USA är
det till exempel en växande trend att
barn undervisas hemrna av sina föräldrar.
undervisning. Barnbidraget har kvalificerar får en ny period av forBidrag eller daghemsplats?
Det främsta exemplet på generellt
penningstöd till barnfamiljerna är
barnbidragen. Enda villkoret här är
att det verkligen finns barn som är
yngre än 16 år. I övrigt finns inga
styrande kriterier. Inkomstomfördelningsmotivet dominerar.
I modern tid har vi exempel på
stöd, där det råder politisk strid om
hur stark den offentliga styrningen
bör vara. Socialdemokrater och folkpartister vill ge småbarnsfamiljer stöd
får barnomvårdnad in natura, det vill
säga att barnen far subventionerad
vistelse i daghem, familjedaghem
eller någon liknande institution.
fungerat som en inkomstomfordelning med små styreffekter. Den
som får tillfållet stått som segrare
den politiska striden om medel i
barnomsorgen har också stått som
segrare vad gäller politikens utfall.
När ett vårdnadsbidrag infördes
under den borgerliga regimen ledde
detta till att efterfrågan på offentlig
barnomsorg minskade, och att fler
valde andra barnomsorgslösningar.
Föräldrapef!ningsplanering
En av politikens fundamentalsatser är
att kriterier fungerar som drivkrafter. I lyckade fall utformas
kriterier på ett sådant sätt att önskade
beteenden forstärks och oönskade
beteenden motverkas. I mindre lyckade fall blir det tvärtom. Nästan alla
skatter har antiproduktiva biverkningar. Motsvarande gäller behovsprövade eller inkomstrelaterade
bidrag.
(Vissa socialdemokrater vill dessutom När ett nytt barn kommer till
diskriminera mot barntillsyn i privata världen och en förälder tar ledigt från
företag.) Moderater, centerpartister arbetet for att ta hand om barnet,
och kristdemokrater vill istället ge utgår föräldrapenning. Dess storlek
stödet i form av ett vårdnadsbidrag, bestäms i huvudsak enligt inkomstvilket gör att föräldrarna sedan kan bortfallsprincipen. Förn1ånen har viss
välja att använda stödet antingen till utsträckning i tiden. Därefter forutatt köpa barnsomsorg eller till att sätts båda föräldrarna förvärvsarbeta,
”avlöna sig själva”, om de vill avstå medan barnen tas om hand på annat
från fårvärvsarbete och ta hand om sätt.
sina barn i hemmet. Om en av föräldrarna fortsätter att
I samtliga ovanstående exempel stanna hemma blir vederbörande
tycks motiven harmoniera med nedklassad vad gäller sjukpenning
åtgärdernas verkningar. Det pater- och framtida föräldrapenning. Detta
nalistiska syftet nåddes nog med gäller om föräldrarna inte har hunnit
socknarnas skyldighet att anordna att sätta ett nytt barn till världen, som
SVENSK TIDSKRIFT
äldrapenning.
Det här systemet stimulerar till två
beteenden, som båda kan kallas
”fåräldrapenningsplanering”. Det
fårsta gäller studenter, vilka snart
skall inträda i forvärvslivet. Föräldrapenningen blir avsevärt större om
båda föräldrarna lyckas fa betalt
fårvärvsarbete innan graviditeten på-
böljas. Resultatet blir fårstås att de
skjuter upp barnanskaffandet. Barnlösa unga akademiker frestas också att
fårsöka fa arbetsgivare att tro att det
kommer att dröja länge, innan de
skall skaffa det fårsta barnet. I många
fall blir säkert lojaliteten med
arbetsgivaren ett skäl får att senarelägga barnanskaffandet ännu mer.
För det andra sker föräldrapenningsplanering så tillvida att tidsintervallen mellan syskon anpassas så
att det går att ha en lång, oavbruten
period där föräldrarna avlöser varandra med att vara hemma. De politiker som fattade beslut om hur reglerna får foräldrapenningen skall
utformas kan knappast ha haft som
mål att akademiker skall vara över 30
år när de far sitt fårsta barn, eller att
åldersskillnaden mellan syskon skall
ligga inom ett visst trångt intervall.
100-procentig marginaleffekt
Inkomstfördelningsmotiv ligger bakom att daghemsavgifter stiger och
bostadstillägg sjunker med stigande
familjeinkomst. Däremot kan det
knappast ha varit politikernas mål att
åstadkomrna situationer där marginaleffekten blir nära 100 procent!
25
>
m
o
c
z
z
Cl
Inte bara i Sverige utan också i en
mängd andra länder har man i
perioder av klarsyn insett att höga
marginalskatter är fördärvligt. Samtidigt som marginalskattesatser justerats ned har emellertid fattigdomsfållor behållts. Mönstret från
Kennedys skattereform i USA på
1960-talet har därvidlag upprepats i
Sverige både i samband med 1981 års
”underbara natt” och i samband med
”århundradets skattereform” vid det
senaste decennieskiftet. USA
eliminerades det ”skattemässiga släpankaret” för medelklassen men
behölls för de fattigaste i fom1 av att
socialt bistånd föll bort, när arbetsinkomsterna började komma. Motsvarande inslag finns också i svensk
familjepolitik.
Muf:are under fel träd
Diskussionen om inkomstprövade
barnbidrag bör ses i det här ljuset.
Om denna ide genomfördes, skulle
problemet med fattigdomsfållor bli
ännu större. När unga moderater
pläderat för inkomstprövade barnbidrag, har jag frågat dem: Står ni
inte och skäller under fel träd? Varför
ger ni er inte på föräldrapenningen
istället? Här har var vi en ”omvänt
inkomstprövad” förmån, där det
knappast ens finns något samband
med inbetald ”försäkringspremie”
(som fallet är med sjukpenningsförsäkringen). Verkningarna kan te
sig stötande orättvisa, särskilt mellan
unga föräldrar som råkat hinna
respektive inte hinna att skaffa sig en
anställning innan första barnet var på
26
gång. Denna orättvisa brukar aldrig
beröras av alla dem som beskriver det
som ”fruktansvärt” att miljonärer rar
barnbidrag.
När den offentliga sektorn
motsvarar en stor del av nationalinkomsten blir det omöjligt att
undvika höga marginaleffekter: Dessutom blir det praktiskt taget omöjligt
att undvika progressivitet, det vill
säga att höginkomsttagare avstår en
större andel av sin inkomst till det
allmänna än låginkomsttagare.
Dänned blir det också omöjligt att
undvika styrningseffekter.
samtidigt hänsyn till att två vuxna
skulle leva på den sammanlagda
inkomsten genom att tillämpa en
mildare skatteskala för gifta pars
sammanlagda inkomst än för
ensamståendes. Denna skillnad i
beskattningen kunde till exempel ta
sig följande uttryck:
När en relativt nyutexaminerad
civilingenjör och en av företagets
unga sekreterare förälskade sig i
varandra, fann de att civilingenjörens
inkomst efter skatt året efter
sonunarbröllopet ökade så mycket att
det väl kompenserade inkomstm
o
rbortfallet om sekreteraren slutade sitt c
”När unga moderater
pläderat för inkomstprövade barnbidrag} har
jag frågat dem: Står ni
inte och skäller under fel
träd? Varför ger ni er
inte på föräldrapenningen i stället? Här var vi
en nomvänt inkomstprövad}} förmån} där det
knappast ens finns nå-
got samband med inbetald }försäkringspremien
”
arbete och blev hemmafru. Innebörden här var att civilingenjören,
utöver kärlek och ömhet, kunde
erbjuda sm blivande maka en
materiell standard, som var bättre än
den hon hade som ogift. Hans egen
standard kunde samtidigt öka. Förutom att han fick komforten med
henunafru, kunde han fortsätta leva
med samma konsumtionsstandard
som under ungkarlstiden. Detta
gällde åtminstone till dess första
barnet hade fötts.
Farlig frestelse
Det här innebar en farlig frestelse för
kvinnan. Hon fick det omedelbart
ganska bra materiellt, med en tillvaro
som var mindre ansträngande än när
Diskussionen huruvida äkta makar hon förvärvsarbetade. Detta gällde
skall sambeskattas eller särbeskattas är åtminstone tills första barnet var fött.
i detta avseende ett bra exempel. Samtidigt upphörde hennes kontakt
Fram till slutet av 1960-talet lades med yrkeslivet och genom detta blev
äkta makars inkomster samman och hon successivt allt mindre intressant
beskattades som en inkomst. Man tog som arbetskraft. Det här kunde inneS VEN SK TID S KRIFT
”C
”C
rz
z
bära samma sorts vandring som för
barnen den italienska sagan
Pinoccio. När hon nått 40-årsåldern,
hade mannen möjlighet att begagna
sig av ett rejält övertag. Hennes
alternativ till fortsatt liv mom
äktenskapet hade successivt försämrats och därmed hade också
hennes forhandlingsstyrka gentemot
mannen försvagats.
Sambeskattningen innebar inte
enbart förmåner – skenbara eller ej.
Den innebar samtidigt hård beskattning av familjens andra inkomst.
Formellt ökade mannens skatt när
hustrun fick förvärvsinkomst, men ur
familjens synvinkel fick det samma
effekt som en hård beskattning av
den extrainkomst som kvinnan
tillförde familjen.
Politisk motmedicin
Kvinnans inträde i förvärvslivet
forutsatte att familjen böljade köpa
en del av de ~änster, som kvinnan
tidigare hade utfört som hemmafru. I
den mån det fanns barn som inte
hade böljat skolan, måste dessa tas
om hand. Trots att det fanns ett
synnerligen svåravvisligt orsakssamband mellan kvinnans inträde i
forvärvslivet och hushållets kostnader
för till exempel barntillsyn, erkändes
dessa kostnader inte som kostnader
for inkomstens förvärvande. Det var
alltså inte avdragsgillt vid beskattningen. Det här verkade starkt
tillbakahållande på särskilt små-
barnsmödrars förvärvsarbete.
När politikerna böljade komma till
insikt om detta blev lösningen inte
att skattereglerna reformerades.
Istället påhöljades den utbyggnad av
subventionerad barnomsorg som nu
helt dominerar vad gäller tillsyn av
förskolebarn. En snedvridning i
systemet motverkades av en aktiv
styrimpuls åt motsatt håll. Qämför
hur läkemedel sekundärt sätts in för
att motverka biverkningarna av andra
läkemedel.)
Mot slutet av 1960-talet avlöstes
sambeskattningen av först frivillig
och sedan (från och med 1971)
obligatorisk särbeskattning. Det
handlade om ett ändrat synsätt, där
båda makarna ansågs vara självständiga individer, som kunde klara
sm egen försörjning. Samtidigt
innebar det att man övergav tanken
om en familj som en enhet, som
försöker finna en lämplig avvägning
mellan forvärvsarbete och välståndsskapande insatser i hemmet. I den
mån äkta makar valde att specalisera
sig, så att en förvärvsarbetade och
den andra skötte hemmet, blev de
betydligt hårdare beskattade. Samtidigt fullföljdes politiken att tillhandahålla skattesubventionerad tillsyn av småbarn utanför hemmet.
Politiskt stimulerades således ett nytt
beteendemönster fram. Båda makarna skulle förvärvsarbeta och barnen
tas om hand av andra än föräldrarna.
Bortglömd arbetslöshet
Ett fenomen som inte uppmärksammats särskilt mycket i debatten är
att de familjepolitiska regelverken
utgår från att det skall råda full
sysselsättning. I ett läge med hög
SVENSK TIDSKR.IFT
arbetslöshet – vilket för närvarande
råder i Sverige – far de helt annorlunda effekter. Att skaffa barn kan då
inte enbart ge en meningsfull uppgift
i livet, utan även ett kassatillskott. På
orter med små möjligheter till
sysselsättning är det vanligare med
unga mödrar än på orter med en
gynnsam arbetsmarknad.
Tanken med den obligatoriska
särbeskattningen var att styra familjernas beteende mot att båda föräldrarna skulle arbeta, men om den
ena föräldern inte kan fa något arbete
blir effekten inkomstomfördelande.
Många familjer där ena föräldern är
arbetslös skulle ha tjänat på sambeskattning. Motsvarande gäller det
förslag som nu diskuteras, att ge
högre bostadstillägg till familjer där
båda arbetar heltid än till familjer där
bara en arbetar. Syftet med förslaget
är att styra kvinnor som arbetar deltid
att gå upp till heltid. Bostadstillägget
skall inte fungera som en subvention
av hemarbete. Men i ett läge med
hög arbetslöshet kommer naturligtvis
en sådan förändring att innebära en
extra belastning på många som har
svårt att fa ett arbete.
Låt mig avslutningsvis formulera
ett par utgångspunkter, som det
borde råda politisk enighet om:
Familjer skall forfoga över
tillräckligt stora resurser för att
27
.,
r
o
r
c:
Vl
z
z
Cl
barnen skall kunna utvecklas till
friska och harmoniska människor.
Det far inte heller finnas hinder mot
att barn far utveckla sina begåvrungar.
• Alla barns utveckling är alla medborgares angelägenhet. Föräldrar har
inte oinskränkt rätt att vare sig aktivt
eller passivt beröva sina barn en god
utveckling.
Mindre styrningseffekter
Båda utgångspunkterna handlar om
barn. Jag tror att det är svårare att
med motsvarande politiska enighet
formulera ens utgångspunkter, vad
gäller vuxna familjemedlemmars utvecklings- och livsbetingelser.
Utifrån de här utgångspunkterna
kan politik utformas på olika sätt.
Den svenska modell, som jag har
beskrivit, förutsätter stora offentliga
utgifter och därmed höga skatter.
Familjerna själva betalar över skattesedeln en stor del av det stöd de far.
Det finns andra modeller som
innebär att familjerna far behålla mer
av sina egna förvärvsinkomster och
28
därmed klarar sig med betydligt
mindre stöd från det allmänna.
Fördelning mellan livets olika skeden
kan klaras med hjälp av sparande och
i viss mån krediter.
Ett sådant system medför inte bara
mindre styrningseffekter. Familjens
medlemmar far också tillfålle/blir
tvungna till att använda den del av sin
mentala kapacitet som behövs för att
sörja för det som är väsentligt för
familj och familjemedlemmar. Mental kapacitet behöver precis som
hjärta och andra muskler hållas igång
med arbete och arbetsuppgifter.
Lägre skatter
Med de två utgångspunkter som jag
valt kan vi emellertid inte helt och
hållet lämna familjerna i sticket. Det
allmänna har kvar uppgiften att
garantera att familjer inte blir utan
nödvändiga resurser och att barn inte
försummas. Dessa garantier förutsätter offentliga utgifter och därmed
beskattning, men skattetrycket kan
vara betydligt mindre än det blivit
med dagens svenska modell.
SVENSK TIDSKRIFT
Att stå med mössan i hand var en
gång den fattiges tott. Det var ett
tecken på underdånighet, men
också en attmän artighets-regel.
De flesta mantiga huvud-bonader
åkte av, av samma skäl.
Denna mössa hänger med
fortfarande. Men nu är den
indränkt i medömkan. Den dyker
upp så snart man över huvud
taget resonerar om några som
helst åtstramningar i transfereringsftödet, etter så fort någon
ställs utanför arbetsmarknaden.
Tvånget att foga sig finns
också kvar. Det har bara bytt
form. Det är inte längre patron
som tvingar till underkastelse.
Det är arbetsförmedtarna och
socialassistenterna. Tvånget att
tyda den arbetsförmedlare som
sätter den bidragsberoende i en
ams-kurs är exakt samma tvång
som drev ut folk i potatislandet
förr om höstarna. Det är precis
lika förnedrande att tvingas till
det ena som titt det andra. Det är
lydnaden det handtar om. Men att
tvingas tyda någon man inte
respekterar till någon syssetsättning man inte tror på måste
vara värre än att tvingas av rå
nödvändighet. Det är inte bara
otryggheten som har ökat inom de
s k trygghetssystemen. Det är
ofriheten också.
Helena Riviere
.,
>
r
o
r
c
r
z
z