Anton Lindblad: Den regelbaserade världsordningen och Ryssland

Någonstans i ett monstruöst digitalt valv i Belgien ligger långt över hundra miljarder euro, tillhörande den ryska centralbanken. Alla tekniska förutsättningar finns för att helt enkelt lyfta dessa pengar och skicka över dem till Ukraina. Så varför gör vi inte det?

Dilemmat med de ryska centralbanksreserverna har två dimensioner: en politisk och en juridisk. För det första är det politiskt känsligt: det kan trigga en fördjupad eller breddad konflikt. En antagonistisk stat skulle kunna se storskalig, internationellt koordinerad konfiskering av statlig egendom som någon form av krigshandling. Men detta måste givetvis ställas i relation till den destruktiva verksamhet som en antagonistisk stat faktiskt bedriver: exempelvis aggressionskrig mot en självständig stat, liksom allvarliga krigsbrott under detta. Det kan, rent politiskt (och moraliskt), finnas förutsättningar för att anse att en konfiskering är rimlig eller rentav nödvändig både för att lamslå förövaren och för att hjälpa den utsatta nationen.

Den politiska diskussionen kantas dock ideligen av juridiska ramar och “hinder” för stundtals önskvärd politisk handling.

Politiken styr juridikens innehåll, men juridiken lägger också band på politikens åtgärder. Ett tydligt exempel på sambandet mellan de bägge världarna är konstitutionalismen: politiskt beslutad grundlag (såsom den svenska regeringsformen) förhindrar politiken från att avskaffa exempelvis mänskliga rättigheter (med mindre att det politiska underlaget är kvalificerat – såsom att avskaffande röstas igenom med särskild majoritet, mellanliggande val och så vidare). Givetvis krävs också en fungerande domstol för att upprätthålla dessa juridiska regler, men det faller utanför denna text (och är mer av en instrumentell fråga än en principiell sådan). Grundlag och annan författning är en sak. Internationell rätt är en helt annan best.

Den internationella rätten, folkrätten, befinner sig i hjärtat av det politisk-juridiska tvärsnittet. Juridiken på detta område består av den konsensus som nås av deltagande stater, i form av traktater, konventioner och andra typer av avtal. Det finns ingen generell domstol för genomdrivande av folkrättsliga förpliktelser, men som bekant existerar specifika domstolar för vissa delar av folkrätten – exempelvis internationella brottmålsdomstolen i Haag. Det innebär att folkrätten till det yttersta är avhängigt kontinuerligt, frivilligt deltagande. En poäng skulle förvisso kunna göras att samma sak gäller för nationalstaten, i det att den politiska makten skulle kunna strunta i grundlagen. Maktdelningen mellan lagstiftande, dömande och verkställande makt gör det dock oerhört svårt att avvika från grundlag eller annan författning utan konkreta konsekvenser. Inte minst med tillgång till överprövning i högre domstolar eller prövning av lagen som sådan i så kallade författningsdomstolar (något som Sverige valt att inte ha). Men vad har det här med de ryska reserverna att göra?

Jo, problemet är att stater och deras egendom generellt betraktas som immuna mot andra staters ingripande, såsom ett utflöde av staters principiella suveränitet. Detta gäller både som en icke fastslagen princip, men också rent faktiskt överenskommen rättslig regel. Exempelvis i Förenta Nationernas konvention om immunitet för stater och deras egendom av den 2 december 2004 fastslås i artikel 5 att:

“En stat åtnjuter immunitet för sig själv och sin egendom mot en annan stats domstolars domsrätt enligt vad som anges i denna konvention”

Nu vet jag vad du tänker: “Aha! Det gäller bara domstolar! Då kan ju, säg, Kronofogden utmäta statlig, rysk egendom. Det är ju ingen domstol!”. Du är visserligen något på spåren, men dessvärre menas med domstol i åtminstone FN:s konvention:

“(a): varje statligt organ, oavsett benämning, som är behörigt att utöva rättsliga funktioner”

Det är sannolikt så att oavsett om det är domstol eller verkställande makt som de facto utför själva åtgärden, så faller det inom tillämpningsområdet för artikel 5. Enligt konventionen gäller även specifikt för centralbanksreserver att tvångsåtgärder efter dom (såsom konfiskering) inte får vidtas med avseende på denna egendom (artikel 19(c) och 21(c)).

Vart leder det här oss? Ja, folkrätten är rätt tydlig på området i det att de ryska reserverna med all sannolikhet inte kan konfiskeras utan att bryta mot konventionen. Då finns det två vägar framåt: återigen, en juridisk och en politisk.

Antingen kan man komma överens om en ny tolkningsprincip som gör att exempelvis en stats agerande kan vägas mot deras legitima anspråk på immunitet. Det vill säga, en antagonistisk stat som utsätter människor för, låt säga tortyr, inte kan ha samma anspråk på immunitet för sig själv och sin egendom som andra stater (i juridisk mening skulle man sannolikt tala om en proportionalitetsprincip – det ska råda proportionalitet mellan anspråk på immunitet och agerande). Det kan man tycka är rimligt moraliskt, men juridiskt är det inte helt lätt att formulera en sådan regel. Vad som är ett sådant “oacceptabelt agerande” av en annan stat ligger i betraktarens öga, och utan en överstatlig domstol som upprätthåller reglerna kan det få allvarliga konsekvenser för starka, antagonistiska illiberala stater i förhållande till små, liberala demokratier.

Det går även, förstås, att upphäva en konvention. Men att dra sig ur traktater som statsimmunitets-konventionen är något som endast sker med ett sådant specifikt ändamål – att underkänna immuniteten i ett visst fall – att det (politiskt) är ekvivalent med att helt enkelt inte tillämpa den, särskilt med tanke på att det rörande statsimmunitet också folkrättsligt finns en generell princip även utanför själva konventionen, om att stater åtnjuter immunitet.

Här verkar vi nå någon slags slutstation i vårt resonemang. Det är politiskt möjligt, men svårt, att dra sig ur folkrättsliga traktater såsom i det nuvarande fallet med Ryssland och dess reserver. Även om så sker kvarstår en generell folkrättslig princip om statsimmunitet. Västvärlden skulle kunna enas om att rucka på den principen, men det kan naturligtvis få mycket omfattande konsekvenser eftersom det är ekvivalent med att med enad röst säga att etiketten “stat” inte betyder samma sak för alla sådana “organisationer” – en lucka som, när väl öppnad, kan göra det svårt för små stater som Taiwan att använda folkrätten som stöd för sitt anspråk på suveränitet.

Men det här känns fel. Varför finns det ingen uppenbar väg ut i resonemanget, så att vi som en enad grupp länder kan bestraffa ett annat land som agerar på ett oacceptabelt sätt? Problemet är förstås att folkrätten ofta lider av universell tillämplighet, men haltande tillämpning. Västvärlden präglas av den regelbaserade världsordningen: samhället styrs av regler (juridik) som nås med hjälp av politiska processer. Legalitetsprincipen, rule of law, ska alltid prägla all statlig makt. Rätt maktutövning, med stöd av regler som kommit till på rätt sätt. Detta är västvärldens styrka och demokratins enda sätt att betrakta världen, men det är också en svaghet när den regelbaserade världsordningen utmanas av, exempelvis, kleptokratiska imperialister i öst. När Ryssland ignorerar den Ukrainska statsimmuniteten så står västvärlden (för det mesta) kvar och håller i de regler (läs: politiska överenskommelser) som en gång präglat zeitgeisten, såsom i Förenta Nationerna, med postsovjetiska Ryssland 2004.

Det är i detta det mycket svåra, nästan existentiella problemet ligger: västvärlden står och faller med den regelbaserade världsordningen, men ibland kan något så moraliskt förkastligt som anfallskriget mot Ukraina göra det mycket svårt, och mycket viktigt, att skilja rätt från rätt.

Anton Lindblad är projektledare inom EU-frågor hos Timbro