Mats Nilsson: Fossilfritt Sverige – Sveriges största experiment i indikativ planering

År 2015 lanserade regeringen initiativet Fossilfritt Sverige. Året därpå fick en nationell samordnare i uppdrag att driva arbetet vidare. Uppdraget var ovanligt. I stället för att utforma nya lagar, skatter eller regler skulle näringslivet tillsammans med en statlig samordnare självt beskriva hur omställningen till ett fossilfritt samhälle borde genomföras. Resultatet blev initiativet Fossilfritt Sverige och de 23 branschvisa färdplaner som tillsammans omfattar allt från stål, cement och transporter till dagligvaruhandel, återvinning och kemiindustri.

Färdplanerna innehåller inte bara företagens egna åtaganden. De innehåller också förslag om elproduktion, infrastruktur, tillståndsprocesser, styrmedel och andra politiska åtgärder som enligt branscherna krävs för att omställningen ska lyckas. I en ny rapport för Skandinaviska Policyinstitutet har jag analyserat samtliga 23 färdplaner för att förstå vilken roll de spelar i svensk klimatpolitik och vilken styrningsmodell de egentligen representerar.

Resultatet pekar mot en fråga som fått förvånansvärt lite uppmärksamhet. Diskussionen handlar oftast om de enskilda förslagen, mer el, snabbare tillstånd eller olika industrisatsningar, snarare än om den mer grundläggande frågan hur relationen mellan stat och näringsliv förändras när framtidens ekonomi planeras gemensamt. Det kan låta tekniskt. Men frågan är i själva verket principiell. När staten bjuder in näringslivet att formulera vilka politiska beslut som krävs för framtida investeringar uppstår en ny relation mellan politik och marknad. Det är den relationen som gör färdplanerna intressanta.

Fossilfritt Sveriges färdplaner påminner om den indikativa planering som Frankrike utvecklade efter andra världskriget. Staten försökte då samordna ekonomins utveckling genom gemensamma mål och framtidsbilder utan att ersätta marknadsekonomin. Färdplanerna är naturligtvis inte en kopia av den modellen, men de bygger på samma grundidé: att staten och näringslivet tillsammans kan formulera en riktning för ekonomins utveckling. De fungerar inte som lagstiftning och innehåller inga bindande produktionsmål. Däremot fungerar de som samordningsinstrument där branscherna beskriver vilka investeringar som behöver göras, vilka tekniker som bedöms viktiga och vilka beslut som förväntas av staten för att omställningen ska kunna genomföras.

Analysen visar ett tydligt mönster. Många färdplaner kombinerar ett högt beroende av framtida politiska beslut med relativt begränsad egen beredskap om dessa beslut skulle utebli. Färdplanernas logik bygger i stor utsträckning på att staten levererar vissa förutsättningar och att företagen därefter genomför investeringarna. Färdplanerna framstår mindre som planer för hur branscherna ska anpassa sig till givna spelregler och mer som beskrivningar av vilka beslut staten behöver fatta för att branscherna ska vilja genomföra sina planer.

Skillnaderna mellan branscherna är samtidigt stora. Cementindustrins färdplan bygger på att koldioxidinfångning i Slite kombineras med statligt möjliggjord transport och lagring av koldioxid. Stålindustrin utgår från att staten säkerställer långsiktig tillgång till fossilfri el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Gasbranschen efterfrågar produktionspremier, kreditgarantier och en statligt utsedd nätoperatör för framtida vätgasnät. I andra änden av skalan återfinns återvinningsindustrin, som i större utsträckning fokuserar på egna åtaganden, årlig uppföljning och förändrade spelregler snarare än statlig medfinansiering av specifika investeringar. Variationen är stor, men mönstret är tydligt: statens agerande ses som en central förutsättning i många fall.

Modellen har fördelar. Stora investeringar i elproduktion, elnät, vätgas, CCS och industri kräver samordning. Gemensamma färdplaner kan minska osäkerheten och skapa större förutsägbarhet för investerare. Problemet uppstår när samordning gradvis övergår i beroende. Företagens investeringar förutsätter statliga beslut, samtidigt som statens politik förutsätter att företagen investerar. När utvecklingen inte följer planen blir det därför ofta svårt att avgöra vem som egentligen bär ansvaret.

Just ansvarsfördelningen är kanske den mest underskattade frågan i hela färdplansarbetet. När organiserade branschintressen får i uppgift att formulera vilka politiska beslut som krävs för deras egen framtida utveckling uppstår en situation som borde intressera även personer som i övrigt är positiva till klimatomställningen. Var går gränsen mellan legitim samordning och en modell där näringslivets önskelistor gradvis blir statens handlingsprogram? Frågan är särskilt relevant eftersom flera färdplaner innehåller konkreta önskemål om riktade stöd, kreditgarantier eller statligt utsedda nätoperatörer, alltså åtgärder som direkt påverkar de egna branschernas framtida lönsamhet.

Det mest intressanta med Fossilfritt Sverige är därför inte om färdplanerna är bra eller dåliga. Den verkligt intressanta frågan är i stället vad färdplanerna säger om den svenska styrmodellen. Under flera decennier har svensk ekonomisk politik i huvudsak byggt på generella styrmedel där staten satt upp regler och mål medan marknaden fått avgöra hur anpassningen ska ske. Färdplanerna pekar mot något annat: en modell där staten och näringslivet tillsammans formulerar framtidsbilder, prioriteringar och investeringsbehov.

Fossilfritt Sverige kan bli ihågkommet som ett framgångsrikt exempel på hur staten och näringslivet tillsammans löste ett stort samordningsproblem. Men det kan också bli ihågkommet som ett olyckligt exempel på hur svensk politik började ersätta generella spelregler med förhandlingar mellan staten och organiserade branschintressen.

Mats Nilsson är docent i miljöekonomi vid Södertörns högskola