Göran Thorstenson; Maktdelning eller majoritetsförtryck

Maktdelning eller
majoritetsförtryck?
1 av Göran Thorstenson
Vi saknar en djupare konstitutionell debatt i Sverige.
Utan den står vi handfallna inför principiella resonemang om hur såväl
vårt land som EU skall styras. Bristen på genomtänkt diskussion märks
tydligt både när vi diskuterar Nice-fördraget
och det kommunala självstyret.
J
AG STÅR INTE FÖR Arvid Lindmans politik, konstaterade moderatledaren Bo Lundgren i höstas.
Inte så förvånande eftersom det är rätt litet av den
gamle amiralens ideologiska arv från början av
förra seklet som lever kvar i dagens höger. Visserligen skäms man inte för Arvid Lindman inom moderaterna, tvärtom, en medalj till hans minne delas ut då
och då till avgångna partiledare. Men han är just bara
en ikon på en medalj, en del av den egna partihistorien
på gott och ont. Hans politiska insatser saknar i praktiken betydelse för dagens moderater.
Vad kommer det sig då att moderatledaren år 2000
känner ett så starkt behov av att ta avstånd från sin företrädares politiska gärning? Ja, det är förstås socialdemokraterna som trasslat till begreppen. Med en nyvunnen
kärlek till ”minoritetsskydd” har regeringen på senare
tid övervägt att på flera områden använda krav på kvalificerade majoriteter för att bromsa en politisk utveckling på kommunal nivå som man inte gillar. Det har till
exempel handlat om hyresgäster som vill bilda bostadsrätt, kommuner som vill sälja kommunala bostadsfastigheter, och landsting som tänker sälja akutsjukhus till
privata företag.
BROMS MOT FÖRÄNDRING
Krav på kvalificerad majoritet vid kommunala beslut i
ekonomiska frågor har funnits förut i Sverige. De infördes i kommunallagen av högerledda regeringar i början
av seklet i takt med att rösträtten utvidgades. Syftet var
att bromsa krav på nya utgifter och nya verksamheter i
kommunal regi.
Journalisten Anders Jonsson konstaterade i en krö-
nika i Dagens Industri i höstas (”Persson vår tids amiral
Lindman”, DI 001030) att här finns en tydlig parallell
mellan dåtidens konservativa krafter, ledda av Arvid
Lindman, och dagens stats- och kommunkramare, anförda av Göran Persson. I båda fallen handlar det om att
försöka skydda det bestående från radikala politiska krafter som vill omdana samhället. Då var det vänstern och
socialdemokratin, idag är det den liberala högern. Den
som har makt och intresse av att bevara de institutioner
man varit med om att bygga upp är beredd att tillgripa
de medel som står till buds. Också om man till och med
måste ändra spelreglerna för politiska beslut och införa
krav som gör det svårare för motståndaren att åstadkomma förändringar.
Bo Lundgrens avståndstagande från Lindman ska ses
i ljuset av detta. Han vill stå för en modernisering av
Sverige som kräver genomgripande förändringar. Och
det är en politik långt från Arvid Lindmans i dubbel
bemärkelse. Dels därför att han representerade en gammal samhällsordning som gick i graven med industrialiseringen och det moderna Sveriges framväxt. Dels därför att han också utnyttjade politikens regelverk för att
försöka bromsa moderniseringen.
Man kan ha stor förståelse för Bo Lundgrens hållning. Att krama Arvid Lindman är nog inte en framgångsrik politisk strategi på tröskeln till ett nytt millennium. Ingen bör heller hysa några illusioner om motiven
till socialdemokratins plötsliga omsorger om minoriteter. I det fallet har Anders Jonsson rätt. Det handlar om
simpel realpolitik. Socialdemokraterna slåss för välo
ro
3
o
A”
……
OJ
,……
lSvensk Tidskrift l2oo1, nr 1 lI!J
……
ro
”-
~
o
E
Q)
o
färdsstatens institutioner och är beredda att ta till de
medel som krävs.
Det lustiga i sammanhanget är att det är de mer ideologiskt medvetna vänsterpartistema (och enstaka likasinnade socialdemokrater) som drabbas av samvetskval
när krav på kvalificerade majoriteter förs fram från regeringen. De vet att denna typ av konstitutionella bromsar
tillhör ett mer konservativt färgat idegods, och det gör
förstås sådana tankar avsevärt mer svårsmälta för dem.
EN PERSON – EN RÖST
Just därför kanske dagens moderater ska besinna sig en
smula när man nu tar till brösttoner om att socialdemokraterna begår övergrepp på demokratin. I en moderat rapport från november förra året (”Socialdemokratiskt veto mot den kommunala självstyrelsen”) sägs till
exempel att det socialdemokratiska förslaget innebär att
”principen ’en person- en röst’ gäller därmed inte längmlSvensk Tidskrift l2oo1, nr 1 l
re”. Rapportförfattaren konstaterar också med tydligt
gillande att ”den svenska demokratins traditionella
arbetsform är att beslut fattas med enkel majoritet”. Och
apropå diskussionen om EU:s konstitution hävdade nyligen en moderat EV-parlamentariker att kraven på majoritetsbeslut i Nice-fördraget ”närmat sig enhällighetsprincipen, ett tydligt steg bakåt i den demokratiska
utvecklingen”.
Det vore väl synd att säga att det finns eller har funnits en levande och vägröjande konstitutionell debatt
inom moderaterna. I det avseendet skiljer sig inte partiet från den breda svenska politiska traditionen där konstitution och rättighetsfrågor inte haft någon särskilt stor
betydelse. Men till och från har det trots allt blossat upp
spännande diskussioner i partiet eller dess närhet om
demokratins väsen och innehåll- holmgången på 1980-
talet mellan Gunnar Heckscher och Gösta Bohman är
ett exempel. Visserligen har det mest varit debatter för en
Den pågående tyngdpunktsförskjutningen mellan staten
och kommunerna borde rimligen ha fått några politiker att mer
principiellt intressera sig för det kommunalt självstyret.
snävare intellektuell publik, men
de har ändå satt vissa avtryck i
existerande ide- och partiprogram.
I moderaternas ideprogram från
1978 sägs till exempel följande i
det inledande avsnittet om demokratin:
”Därmed blir demokratin också
någonting mycket större och mycket mera krävande än bara en princip om majoritetsbeslut. Det innebär en förpliktelse att säkra den
enskilde individens grundläggande
fri- och rättigheter och att slå vakt
om hennes integritet och privatliv:’
Litet senare konstateras i texten
att:
”Det svenska konstitutionella systemet har under lång tid präglats
av otillräcklig maktdelning.
Enskilda medborgares rättssäkerhet har ibland setts som ett andra
rangens värde, underordnat det
parlamentariska majoritetsbeslutets omedelbara genomslag.”
I ideprogrammet slår man också fast att ”den enskilda äganderätten och näringsfriheten skall vara grundlagsfästa”.
Det är klart att den politiska utvecklingen påverkat
tidpunkten när den här typen av frågor aktualiserats.
Hoten mot enskild äganderätt och den kraftigt expanderande offentliga sektorn (och därmed skatteuttaget)
på 1970-talet ledde till exempel fram till1980-talets programskrivningar.
Sedan dess har diskussionerna varit tämligen bleka
och få inom moderaterna förefaller ha något principiellt intresse av de konstitutionella frågorna. Talande nog
kan en besökare på moderaternas webbplats idag välja
mellan två frågor under ämnet Konstitution: dödshjälp(!)
och monarki… Jag noterar också att det nyss publicerade förslaget till nytt idepolitisk program för moderaterna inte har några tydliga motsvarigheter till de citerade
formuleringarna från 1978.
MAKTBALANSEN MÅSTE DISKUTERAS
Samtidigt har det inte saknats politiska frågor under
1990-talet som skulle kunnat väcka den konstitutionella debatten till liv. Först och främst naturligtvis EU. Visserligen försökte ett antal moderata ombud redan på
stämman 1990 i Linköping uttala det främmande begreppet ”subsidiaritet”, anförda av Hans Zetterberg. Men
man kan inte påstå att EV-medlemskapet, eller EU:s fördjupning och utvidgning, lett till någon djupare konstitutionell diskussion inom moderaterna. För detta bär
utan tvekan ledarskiktet i partiet under denna tid, inte
minst Carl Bildt, ett stort ansvar. Å andra sidan har det
inte varit så värst mycket bevänt med den saken i något
annat svenskt parti heller (folkpartiet möjligen undantaget). Trots att det ändå förts en intensiv debatt på kontinenten, och trots att den pågående reformeringen av
EU:s fördrag och institutioner kommer att få stora konsekvenser för oss.
Såstår vi också handfallna i Sverige inför principiella resonemang om federalism kontra konfederalism, om
maktbalans mellan institutioner, om närhetsprincipen,
och om minoritetsskydd och regler om enhällighet och
kvalificerade majoriteter. Nu senast manifesterat i samband med Nice-fördraget.
Men det är inte bara EU-frågan som kunde lett till
en spännande grundlagsdebatt i Sverige. Även den pågå-
ende tyngdpunktsförskjutningen mellan staten och kommunerna borde rimligen ha fått några politiker att mer
principiellt intressera sig för det kommunalt självstyret.
Inte minst nu när skillnaderna i politisk viljeinriktning
mellan majoriteten i riksdagen å ena sidan, och de styrande i några av våra större kommuner å andra sidan,
plötsligt blivit stora och tydliga. Var går gränsen mellan
kommunens och statens makt? Vem sätter ramarna, och
hur balanseras den politiska maktutövningen på olika
nivåer?
Vi kunde ha fått en egen intressant subsidiaritetsdebatt. Men icke. Istället får vi bevittna en deprimerande
pajkastning om vem som mest hotar det kommunala
självstyret.
Idag är det socialdemokraterna som får klä skott för
sådana anklagelser. På goda grunder. Men det är ju inte
så många år sedan, 1997 närmare bestämt, som moderata
partimotioner innehöll krav på förbud mot kommunao([)
3
o
”””……
Q)
.-r
lSvensk Tidskrift 12001, nr 1 l[D
…….
ro
l….
…::.:::
o
E
Q)
o la skattehöjningar (partiet var ju också med om att infö-
ra kommunalt skattestopp under den borgerliga regeringen 1991-94). Det finns dessutom en rad andra saker
som moderater inte vill tillåta kommuner att syssla med.
Jag menar inte att det nödvändigtvis är något fel på
dessa krav. Men det är svårt att se hur de omedelbart
låter sig förenas med de ramaskrin som nu utbrutit från
moderater i det kommunala självstyrets namn, med
anledning av socialdemokraternas krav på kvalificerade
majoriteter för vissa kommunala beslut.
MINORITETER BEHÖVER SKYDD
Låt oss gå tillbaka till det moderata partiprogrammet.
En grundsats är alltså att reglerna om en man, en röst,
samt enkel majoritet för politiska beslut, inte är tillräckliga som demokratiska principer för att tillförsäkra
individer och minoriteter det skydd som tillkommer dem
tera och pröva frågorna, med preciserade metoder för
att balansera olika beslut mot varandra. Flerkammarsystem, direktval av den exekutiva makten,
regionalt/lokalt självstyre, beslutande folkomröstningar, domstolsprövning av beslut etc är några av de metoder som prövats i moderna demokratier.
Styrkan ligger i tydligheten – det finns klara regler
för hur beslut fattas och vem som bestämmer i en viss
fråga. Svagheten ligger i otydligheten: det finns inga
garantier för att inte rättighetskränkande beslut fattas. I
varje fall inte om man gör avsteg från kravet på enhällighet. Och även om enhällighet kan vara berättigat i
många fall, är det som generell princip en opraktisk
metod för beslutsfattande.
Vad man väljer av innehåll och processer är en smaksak. Eller snarare: valet begränsas av den politiska kulturen och den bestäms i sin tur av det historiska och
i en demokratisk rättsstat. Bara denna utsaga stämmer sociala arvet.
rätt illa med de slarvigt hopkomna Då skulle man med viss rätt kunna
rapporterna och pressmeddelande
som producerats av moderaternas
partikanslier de senaste månaderna.
Det vore väl synd att säga
Menfråganärförståshurdetska att det finns eller har funnits
gå till att skapa ett sådant skydd.
säga att för många svenskar och inte
minst svenska politiker ÄR det
enkla majoritetsbeslutet liktydigt
med demokrati. Och därmed
punkt. Sverige är på sitt sätt unikt
när det gäller legitimiteten för
denna simpla princip.
Om det ger inte partiets program en levande OCh vägrÖjande
(varken ide- eller handlingsprogram) särskilt mycket vägledning. konstitutionell debatt Men man skulle också kunna hävda
att vi trots allt har ett konstitutionellt och kulturellt arv som gör det
möjligt att föra en diskussion om
I princip finns det två huvudalternativ: antingen skapas ett skydd
genom att i konstitutionen försöka
styra politikens innehåll, eller
inom moderaterna.
genom att försöka styra politikens processer. Eller en
kombination av båda.
Genom att precisera vilka frågor som politiken får
och inte får syssla med (dvs styra innehållet i politiken)
kan individers och minoriteters skydd säkras. Ett sätt är
att formulera rättighetskataloger av olika slag. Styrkan
ligger i tydligheten- man säger rakt ut i konstitutionen
vad det är som ska skyddas, till exempel den enskilda
äganderätten. Svagheten ligger i otydligheten. Varje formulering om en rättighet måste tolkas av någon, och
tolkningen visar sig ofta bli i hög grad beroende av tidsandan (på sätt som antagligen får grundlagsfäder att
rotera i sina gravar).
Man kan också lägga fast hur politiska frågor ska
avgöras i syfte att skydda enskilda individer och minoriteter (dvs styra politikens processer). För samhället
helt centrala frågor kanske till exempel måste avgöras
genom enhällighet (åtminstone bland de valda företrä-
darna). Andra viktiga frågor bör kanske avgöras genom
att många – betydligt fler än hälften – är överens om
besluten. Alternativt (eller som komplement) kan man
låta flera av varandra oberoende institutioner samexisdemokratin bortom rätten för 51
procent att förtrycka 49 procent. Vi har haft ett två-
kammarsystem i mer än 100 år. Vi har haft krav på kvalificerade majoriteter för kommunala beslut. Och vi har
det fortfarande idag när det gäller krav på folkomröstningar. Vi har ett visst mått av kommunalt självstyre.
Och vi har- inte minst- en konsensuskultur i detta land
som mer talar för enhällighet som beslutsprincip än för
det enkla majoritetsbeslutet.
Än viktigare är det dock att politiska förändringar
både här hemma och i vår omvärld nu tvingar oss att
förhålla oss till andra regler för beslutsfattande än vi
varit vana vid de senaste decennierna. Ska vi bli tagna
på allvar i de diskussionerna – både av våra politiska
motståndare, och av våra kollegor i andra europeiska
länder – så måste vi vara kapabla att föra resonemang
som är förankrade i vår egen idetradition, som är konsistenta och hållbara, och som inte bara reduceras till
att sossar har fel och moderater har rätt.
Göran Thorstenson (goran.thorstenson@springtime.nu)
är delägare i kommunikationsföretaget Springtime AB och har varit
redaktör för Svensk Tidskrift.
mJ lSvensk Tidskrill l2001, nr 1 l