Ett nordiskt unionsförfattningsproblem

ETT NORDISKT
UNIONSFÖRFATTNINGSPROBLEM
Av jur. och fil. kand. SVANTE BERGSTRÖM, Uppsala
UNDER detta och föregående år har frågan om en nordisk
politisk samorganisation blivit föremål för en allt livligare debatt.
Åtskilliga inlägg har gjorts, främst från danskt, finskt och svenskt
håll. På svensk sida har man kanske främst att uppmärksamma
en bok, som inte direkt handlar om den nordiska frågan, nämligen professor Herbert Tingstens instruktiva skrift »Samtidens
förbundsstater». Sambandet med den nordiska frågan framgår
dock klart av företalet: »En redogörelse för samtidens viktigaste
federationer har ansetts kunna tjäna till belysning av det nordiska
problemet.» Det följande är ett försök att främst med ledning av
Tingstens bok sammanfatta några av de väsentliga synpunkterna
i debatten om en nordisk unionsbildning. Problemet: union eller
eH kommer endast att behandlas i förbigående. I stället kommer
huvudvikten att läggas på ett annat problem: hur skall författningsbestämmelserna utformas, om en union av något slag kommer till ståndY Vilka författningsbestämmelser svarar mot vissa
givna politiska situationer, mot vissa givna politiska målY En
behandling av ämnet efter dessa linjer förutsätter inte, att unionsfrågan redan är löst i positiv riktning. Vid bedömande av frågan:
union eller ej~ är det nämligen av värde, att man har en något
så när konkret föreställning om hur alternativet union ser ut.
Inledningsvis skall dock med hänvisning till andra federationers
historia några synpunkter ges på frågan om huruvida en nordisk
federation under förhandenvarande omständigheter kan och bör
komma till stånd. Man har ibland fäst sig vid att en nordisk
unionsbildning i särskilt hög grad är beroende av utomstående
makters inställning till frågan. Av denna orsak skulle en positiv
lösning vara föga trolig. Utan att dra en direkt historisk parallell
kan man då ha skäl att påpeka, att Schweiz fick sin första verkligt federativa författning under fransk ledning år 1798. Hur
kriget än utfaller, kan Norden knappast isolera sig från efter- 127
..
….~~··.J .
Svante Bergström
krigstidens internationella samarbete. Vissa tecken tyder på att
även utomstående makter tänker sig, att Nordens medverkan i
detta samarbete lämpligast sker inom en regional organisation,
omfattande hela eller större delen av Norden. Det är därför inte
uteslutet, att exempelvis .. de meningsskiljaktigheter beträffande
Nordens framtida organisation, som otvivelaktigt råder mellan
norsk och svensk opinion, kommer att sakna praktisk betydelse.
Vad som nu sagts grundar sig naturligtvis på mycket osäkra
premisser. Däremot förefaller det ganska sannolikt, att en partiell
lösning av det nordiska samarbetsproblemet under alla förhållanden blir aktuell. Åven om ett större nordiskt unionsprojekt kommer att avföras från dagordningen, blir diskussionen av betydelse
för de mera begränsade samordningsplanerna. Intet hindrar, att
man utarbetar statuter, som tar sikte på hela Norden, fastän alla
stater inte inträder i förbundet. När de kanadensiska och australiska unionerna bildades, stannade vissa tilltänkta unionsstater
till en början utanför. Författningstexterna hade emellertid avfattats så, att dessa stater senare kunde ansluta sig, utan att
några större svårigheter av författningsteknisk art uppstod.
Ett argument mot nordisk unionsbildning, som ofta anföres, är,
att den nordiska gemenskapskänslan ännu inte vuxit sig tillräckligt stark. Man måste invänta den tidpunkt, då alla känslomässiga
hinder för ett samgående bortfallit. Av historiska erfarenheter
att döma är denna uppfattning inte helt realistisk. I lord Selbornes
berömda memorandum av år 1907, som har stor del i Sydafrikanska
unionens bildande, framhålles, att man måste undanröja föreställningen om att enandet »plötsligt skall komma som en regnskur
och kunna uppnås utan mödosamma ansträngningar». Resultatet
nås i stället främst genom reflekterade och systematiska aktioner
från personer, som är övertygade om nödvändigheten av ett
enande. I Australien kritiserades unionsbildningens förespråkare
för att de ville tvinga fram enheten genom en organisation, i
stället för att låta den växa fram. En federation, som inte byggde
på en redan vunnen känsla av nationell gemenskap, vore av ringa
eller intet värde. Framstående politiker hävdade, att det vore
otänkbart, att en koloni skulle vilja ställa sin försvarsmakt till
förfogande utanför koloniens gränser – ett argument, som inte
heller är okänt från den nordiska debatten. »Överallt framstår
som karakteristiskt för utvecklingen», säger Tingsten i en sammanfattning, »att förbunden kommit till stånd först efter långvariga slitningar och svåra uppgörelser, men att de efter sin till- 128
Ett nordiskt unionsförfattningsproblem
komst inom kort tett sig såsom nödvändiga resultat av vissa
objektiva faktorer och så gott som generellt godtagits utan tvekan
eller opposition.» Inte minst genom att partier, folkrörelser, organisationer och privata företag snabbt anpassat sin verksamhet
efter de nya förhållandena, »har en allmän nationalkänsla, som
till en början fanns blott som en svag tendens, efter hand blivit
en realitet för alla».
Om man oavsett graden av aktualitet ändock diskuterar en
nordisk unions författningsproblem, vilka problem är då värda
att tas upp till behandling~ Det är visserligen tacknämligt att
framlägga idealförfattningar, men därmed är inte mycket vunnet
för belysning av aktuella spörsmål. Viktigare är väl att söka upp
de problem, som går tillbaka på större principiella meningsbrytningar, och som måste lösas på ett eller annat sätt, för att federationstanken skall vinna allmännare anslutning.
Det första problem, som möter i en sådan realistisk diskussion,
är formen för en nordisk union: statsförbund eller förbundsstan
statsförbundet betecknar som bekant en sammanslutning av självständiga stater, som samverkar genom folkrättsliga avtal, medan
förbundsstaten är en sammanslutning av stater, som har avstått
från sin fulla självständighet till .förmån för en överstat och som
samverkar inom ramen för en gemensam, statsrättslig författning.
Det gäller att välja den form, som närmast motsvarar den art
av samverkan mellan de nordiska staterna, som man har tänkt
sig. Enighet råder väl om att det är den försvarspolitiska samverkan, som är raison d’etre för en nordisk union. Om inte ett
starkt utrikespolitiskt hot förefinnes, eller kan väntas, blir en
nordisk union knappast aktuell. Under sådana förhållanden måste
de försvarspolitiska synpunkterna väga tungt vid bestämmande av
unionens form. I princip motsvarar statsförbund och förbundsstat
olika slag av försvarspolitisk samverkan. statsförbundet medger
egentligen blott samverkan från fall till fall, medan en obligatorisk
samverkan kräver en förbundsstat. Unionsbildningen får väl fattas
som ett kontrakt, och om kontrahenterna förbinder sig, att, vad
som än må hända, lämna militär hjälp, måste det vara av fundamental betydelse för en kontraktsslutande part, att det finns starka
garantier för att kontraktets bestämmelser verkligen uppfylles.
Enligt mångas åsikt, bestyrkt av åtskilliga historiska erfarenheter,
ger ett statsförbund i allmänhet inte de erforderliga garantierna.
Det är så lösligt organiserat, att det lätt brister sönder i en kritisk
129
.j
_j_
•,
-~, .
Svante Bergström
situation. Då det dessutom har en mycket tungrodd organisation,
passar det inte särskilt väl som instrument för militär samverkan
i krig eller krigsfara.
Vill man endast binda sig för en relativt begränsad försvarspolitisk samverkan, är statsförbundet den rätta .formen. Önskar
man däremot en längre ·gående allians, är förbundsstaten den
naturliga formen. Emellertid fordrar den säkerhet, som förbundsstaten ger, stora offer från medlemmarnas sida, främst av självständigheten, som särskilt för stater med en lång och ärorik
historia, med hävdvunna statsformer, dynastier, o. s. v. måste te
sig föga tilltalande. Kan man. inte komma ifrån detta offer genom
att konstruera en mellanform, som bevarar självständigheten men
som samtidigt ger garantier för en vidsträckt försvarssamverkan ~
Man vågar knappast besvara den frågan jakande. Visserligen
har Brittiska imperiet ibland åberopats som ett statsförbund, som
uppfyller de ställda kraven. Imperiets försvarssamverkan har
visserligen .fungerat väl under pågående krig, men man får inte
glömma, att en av dominions, Irland, undandragit sig de gemensamma krigsansträngningarna. En sådan eventualitet måste man
ta med i beräkningen inom ett statsförbund, exempelvis vid en
avsevärd förändring av de politiska förutsättningar, som ligger
till grund för ett avtal om oreserverad försvarssamverkan. Må-
hända kan man dock ta risken, och lita till att den bristande säkerheten utfylles med en konstitutionell sedvänja av den innebörden,
att samverkan sker även under svåra tider, en sedvänja, som i
likhet med många andra konstitutionella institut skall genom att
en längre tid tillämpas få samma stadga som skriven lag.
De flesta broschyrförfattare har förordat förbundsstaten, men
man har en känsla av att den allmänna opinionen till sin majoritet
i varje fall inte vill sträcka sig längre än till ett statsförbund.
Det är möjligt, att man skall kunna samla de flesta unionsanhängare kring tanken på ett statsförbund av något slag. Man får
dock inte bortse från att det kan finnas en stark opinion, som
önskar antingen en förbundsstat, som ger maximum av försvarspolitisk säkerhet, eller också ingen union alls. I senare fallet skulle
säkerheten sökas på annat håll.
Det andra komplex av författningsproblem, som skall behandlas
här, är de stora linjerna till en författning för den förbundsstat,
med vilken man rör sig i diskussionen. Principen måste vara att
skapa en författning, som ger största möjliga utrymme åt staternas
130
Ett nordiskt unionsförfattningsproblem
självständighet utan att därigenom äventyra förbundsstatens
ändamål.
En första fråga blir då, huruvida bestämmelser om utträdesrätt
är förenliga med förbundsstatens ändamål. Sådana bestämmelser
– ehuru av tvivelaktigt praktiskt värde – är kända endast från
en federativ författning, nämligen Sovjetunionens. I övriga federationer är utträdesrätten ett intrikat tolkningsspörsmåL Secessionssträvanden har förekommit i flera förbundsstater, ehuru oftast
under tidigare perioder av federationens historia. Någon principiell invändning borde dock inte kunna riktas mot utträdesbestämmelser, om de konstrueras så, att utträde inte medges förrän efter
en viss längre tid, exempelvis 10 år, och att uppsägning måste
ske inom en rundligt tilltagen tid. Med tanke på tidigare nordiska
erfarenheter torde det nog vara klokare att medge en legal utträdesrätt än att riskera, att utträde sker med åsidosättande av
författningens bestämmelser.
Författningsdiskussionen domineras i övrigt av två avvägningsfrågor: förhållandet mellan delstaterna och unionen samt det
inbördes förhållandet mellan staterna. I viss mån sammanfaller
dessa problem. En centraliserad förbundsstat anses nämligen
gynna de större och starkare staterna på de mindre och svagares.
bekostnad.
De försvarspolitiska synpunkterna måste noga beaktas även vid
kompetensfördelningen mellan unionen och delstaterna. Så torde
en fullmaktslagstiftning vara oundviklig, som i kritiska situationer
koncentrerar makten till de unionella organen. En dylik anordning är känd från uttryckliga stadganden eller praxis i de flesta
förbundsstater. »Det är ingen överdrift att påstå», säger Tingsten.
»att under förra världskriget flertalet federationer, såsom Förenta
staterna, Schweiz och Kanada provisoriskt förvandlades till enhetsstater.» Detsamma gäller väl även under detta krig.
Den normala kompetensfördelningen föreslås i regel gå ut på
att unionen tilldelas försvars-, utrikes- och handelsfrågor, medan
övriga frågor lämnas till delstaternas avgörande. Till detta försvarspolitiskt betingade komplex hör väl även viktigare kommunikationsfrågor. Under unionella handelsfrågor får vissa finansfrågor anses ingå, såsom tullar och myntväsen, medan exempelvis
inomstatlig handel får räknas till delstaternas kompetens. Åtminstone på vissa områden, såsom civil-, straff- och processrätt
samt socialpolitik, borde den i många förbundsstater prövade
ordningen, kunna genomföras, att unionen erhåller fakultativ lag- 131
Svante Bergström
stiftningskompetens, d. v. s. möjlighet men inte skyldighet att
lagstifta.
Det är ogörligt att fastställa enkla och undantagslösa kompetensregler. Önskar man samla så många grupper som möjligt kring
unionstanken, gäller det att göra en noggrann inventering av de
särkrav, som kan tänkas göra anspråk på beaktande. Svårigheten
är att sovra. Förbundsstaten kan komma att gå mot sin upplösning, om de unionella organen blir alltför betydelselösa, såsom i
U. S. A. under tiden närmast efter frihetskriget. A andra sidan
kan man peka på långtgående decentraliseringstendenser t. o. m.
i starkt centraliserade förbundsstater som Schweiz, där kantonerna
har rätt att sluta vissa fördrag, i polis- och trafikfrågor, med
utländsk makt, låt vara att förbundsrådets godkännande skall inhämtas. Ett särkrav, som givetvis måste beaktas inom en nordisk
union, är att särskild hänsyn måste tagas till det finska språket.
– Tullgränserna torde inte helt kunna borttas. Man kommer att
fordra fortsatt tullskydd mot Danmarks jordbruk i de övriga
nordiska länderna, och ett motsvarande skydd kommer att krävas
mot den konkurrenskraftiga svenska industrien. Möjligen kan en
del undantag från kompetensfördelningens huvudregler konstrueras som övergångsbestämmelser.
Det inbördes förhållandet mellan delstaterna aktualiseras främst
vid sammansättningen av de unionella organen, särskilt parlament och regering. Den nordiska historiens vittnesbörd talar för
att ingen stat får ges möjlighet att dominera över de andra. Inte
minst i Sverige, där man har allt skäl att frita sig från misstanken
för dominanssträvanden, ser man med sympati på ett förslag, som
Aarhus universitets rektor, professor Rasting, framlagt, och som
går ut på att »förbundsdagen» skall bestå av lika antal medlemmar
från de fem nordiska länderna. Men ligger den största faran inom
en federation som den nordiska med – frånsett Island – så likstora medlemmar däri, att en stat kan komma att dominera över
de andrd Är det inte i stället så, att en varaktig motsättning kan
tänkas uppstå mellan vissa grupper inom federationen i fråga om
viktiga försvars- och utrikespolitiska frågor~ Även om man i så
måtto inskränker likställigheten, att man föreskriver en lika stor
representation för de fyra större staterna i unionsparlamentet och
en mindre för Island, är de tre väststaterna på förhand tillförsäkrade majoriteten vid alla avgöranden, en dominans, som Finland
med sitt starka betonande av den östra landgränsen knappast
skulle vilja acceptera utan vidare. En mera tillfredsställande av- 132
..-.~————……———————
Ett nordiskt unionsförfattningsproblem
vägning av dessa intressen skulle möjligen åstadkommas genom
en så enkel föreskrift som representation i proportion till folkmängden. Jämvikt skulle då råda i en situation, som inte är otänkbar, nämligen att en kvalificerad svensk majoritet understöder de
finska synpunkterna, medan den svenska minoriteten ansluter
sig till de västra staternas uppfattning. Men därigenom blir
Sverige — utan egen förskyllan – tungan på vågen, och man har
försyndat sig mot regeln, att ingen stat får ges möjlighet att dominera över de andra.
En närliggande lösning av detta ömtåliga problem är ett två-
kammarsystem – om också ett enkammarsystem skulle vara betydligt enklare att inpassa i författningen. Liksom fallet är i
flertalet federationer skulle staterna då vara representerade i den
ena kammaren med lika antal medlemmar och i den andra kammaren i proportion till sin folkmängd. De flesta broschyrförfattare
har förordat ett tvåkammarsystem, men sammansättning och valsätt har varit föremål för de mest skiftande förslag.
En garanti, som erfarenhetsmässigt får anses nödvändig för delstaterna, är en författningsenlig rätt för varje stat att bli representerad i unionsregeringen. Däremot torde det vara praktiskt
olämpligt att föreskriva ett bestämt kvottal för denna representation.
Det är ingalunda någon lätt uppgift att i en författning sam-.
manföra tre ärftliga monarkier, en republik samt Island med sitt
för närvarande säregna statsskick. Detta visar inte minst det
faktum, att så gott som varje författare, som hittills yttrat sig i
saken, har haft ett eget förslag till lösning av frågan om statschefen. Det skall väl dock inte vara omöjligt, att varje stat bibehåller sitt eget statsskick. Brittiska imperiet innehåller både monarkier och en republik. Hur sedan unionens statsskick skall utformas – utöver vad som tidigare sagts om regering och parlament- är väl knappast en fråga av den svårighetsgrad, att dess
lösande är direkt avgörande för unionens vara eller icke vara.
Några större mellanstatliga meningsskiljaktigheter kommer väl
knappast att uppkomma på denna punkt. I stället får man väl
räkna med motsättningar mellan partier eller grupper inom
staterna.
Erfarenheten visar, att de främsta garantierna för att den i
författningen fastslagna kompetensfördelningen respekteras, inte
erhålles genom en viss sammansättning av legislaturen utan genom
.en förbundsdomstol samt bestämmelser· om att författningsänd- 133
10-43158. Svensk Tidskrift 1943.
Svante Bergström
ringar skall underställas delstaterna för godkännande. En förbundsdomstol med främsta uppgift att tolka författningen synes
vara en ofrånkomlig nödvändighet. Frånvaron av judiciell lagprövningsrätt i Schweiz har sålunda medfört vissa ganska uppenbara nackdelar. En ingåenp.e behandling måste dock ägnas frågan
om domstolens tolkningsmetoder, med hänsyn till att erfarenheterna, särskilt från U. S. A., inte är gynnsamma. I vad gäller .författningsändringar, kan man lämpligen uppta en australisk bestämmelse av i stort sett den innebörden, att en författningsändring, som speciellt berör en viss stats ställning i unionen, skall
för att bli giltig godkännas av den berörda staten genom folkomröstning eller omröstning i· statens parlament. Om så befinnes
oundgängligen nödvändigt, kan detta statliga veto utvidgas till
att omfatta alla författningsändringar, även om man då enligt
hittills gjorda erfarenheter får räkna med att en anpassning av
författningen efter förändrade förhållanden kommer att betydligt
försvåras.
134