Anders Åslund; En moralisk syn på den offentliga sektorn

jl
ANDERS ÅSLUND:
En moralisk syn på den
offentliga sektorn
Den offentliga sektorn intar en
dominerande roll i svensk
debatt. Dess effekter i form av
höga skatter och bristande
valfrihet ställs mot önskade
effekter i form av trygghet,
välfärd och solidaritet.
Mera sällan diskuteras
emellertid de djupgående
principerna för hur vi inom olika
samhällsområden motiverar
den offentliga sektorns
verksamhet, om det är bra för
den offentliga sektorn, dess
anställda och oss alla att den är
så stor som den är.
Den debatten är viktig att
föra. Det är Svensk Tidskrifts
strävan att skapa utrymme för
en diskussion om den offentliga
sektorn, som inte bara baserar
sig på om den skall begränsas
eller ej, utan berör frågor om hur
den skall organiseras och
fungera samt den viktiga och
grundläggande frågan hur den
ideologiskt kan motiveras inom
olika områden och med olika
uppgifter.
Danne Nordling behandlar i
detta nummer de olika
filosofiska principer som brukar
läggas till grund för
statsmaktens rätt att utöva makt
qver medborgarna. Anders
As/und diskuterar de krav som
bör ställas på den offentliga
sektorn utifrån en moralisk
synvinkel. Jan Wallenberg
aktualiserar frågeställningar om
vem som egentligen har makten
över den offentliga sektorn när
han diskuterar frågan om vem
och vad som styr den när
beslutsfattandet
decentraliseras.
Svensk Tidskrift inbjuder med
dessa artiklar som start till en
debatt om den offentliga
sektorn. Den frågeställning som
vi vill belysa kan enklast
sammanfattas med frågan; med
vilken rätt och hur?
T
rots växande kritik mot Sveriges
offentliga sektor hävdar ännu
många socialister att denna sektor
är liktydig med godhet: Goda människor
kämpar för den offentliga sektorns expansion, medan de som är kritiska mot
denna utveckling är egoister.
För någon som vistats en längre tid i
exempelvis Storbritannien är det svårt
att förstå att den offentliga sektorn kan
höjas så till skyarna. I Storbritannien är
det så uppenbart, att den offentliga sektorn ger dålig service, samtidigt som den
försöker ägna sig åt mer än den klarar
av. De offentliganställdas fackföreningar
är illa omtyckta i vida kretsar, eftersom
de ofta strejkar av tvivelaktiga skäl och
då verkar göra sitt yttersta för att skada
allmänheten. Likaså väcker de högre byråkraternas uppenbara maktbegär vitt
spridd motvilja. Allmänhetens motstånd
Anders Ås/und är D Phil från
Oxford.
–
mot offentliga nedskärningar är förhållandevis begränsat, då det är tydligt, att
byråkrater skamlöst söker skära ned servicen till befolkningen snarare än byrå-
kratin. Många britter anser att man behöver skära djupare i den offentliga sektorn för att komma åt byråkratin.
Sverige är inte helt väsensskilt från
Storbritannien, även om skillnaderna är
stora. Flertalet symptom på den brittiska
sjukan kan upptäckas i den svenska offentliga sektorn. Vår borgerlighet tenderar att koncentrera sin kritik på den
offentliga sektorns kostnader – skattebördan. Visst är skatterna i Sverige
orimligt höga, och de torde ha närmat sig
ett tak, men detta är bara en del av kritiken mot den offentliga sektorn. I denna
artikel skall jag lämna finansieringsaspekter därhän och i stället koncentrera
mig på moraliska invändningar mot vad
den offentliga sektorn gör.
Det är idag svårt att föreställa sig
att Tage Erlander en gång använde slagordet ”Valfrihetens
samhälle”.
VaJje svensk som man talar med verkar ha ett flertal personliga erfarenheter
av myndighetsövergrepp eller fogdevälde. Särskilt i samband med skattetaxering utsätts vi för en småaktig kontroll, vilken kan resultera i arrest och
beslagtagande utan fullgoda rättsliga
skäl. Land skall med lag byggas. Hur
kan dessa myndigheternas trakasserier
av vaJje skattebetalare accepteras i en
demokrati?
Medan den offentliga sektorns till- 347
skyndare yvs över sitt sociala patos,
upprörs de alls icke över att i Sverige
beskattas människor som bara tjänar
drygt 7500 kr om året. En moralisk
grundtes borde vara att inkomster under
existensminimum ej får beskattas. I ett
förhållandevis fattigt samhälle som det
brittiska beskattas ej inkomster under
22000 kr.
Minskad likhet inför lagen
I samband med den offentliga sektorns
expansion har antalet myndigheter som
utfärdar förordningar, och därmed antalet förordningar, ökat kraftigt. Ju fler och
oklarare lagar, desto fler möjligheter
öppnas för fixare. På så vis minskar likheten inför lagen med den offentliga sektorns tillväxt.
Ju fler lagarna är, desto fler beteenden
är juridiskt sett kriminella. Ju oklarare
gränsen för det legala, desto lättare blir
det att medvetet eller omedvetet överträda denna gräns. Om lagarna är många,
oklara och ofta okända, strider de oundvikligen mot det allmänna rättsmedvetandet i många fall, varvid menighetens
respekt för dem minimeras. Av bl a dessa skäl bör man förvänta sig att kriminaliteten ökar med den offentliga sektorn.
Därför bör den offentliga sektorns expansion ses som en viktig orsak till den
kraftiga ökningen av kriminaliteten som
är typisk för det västliga efterkrigssamhället En självklar följd är att polisen
måste förstärkas för att hålla efter alla
nya brott. Å ena sidan innebär detta att
den rättsövervakande apparaten blir
obehagligt stor. Då denna alltid är svår
att övervaka, ökar risken för att den
skall degenerera. Å andra sidan förmår
den stärkta polismakten ändå inte elimij
348
nera en ökning av fundamentala brott
mot individer som vålds- och egendomsbrott.
Vilken valfrihet?
Det är idag svårt att föreställa sig, att
Tage Erlander en gång använde slagordet ”Valfrihetens samhälle”. Socialdemokratin har gjort det till en prestigefråga att motsätta sig valfrihet inom utbildning, sjukvård och boende. Hur kan
man göra detta och samtidigt tala sig
varm för socialt ansvar? Idag sätter myndigheterna ett mobbat barn i specialklass
i dess gamla skola snarare än låter det
eller dess föräldrar välja en annan skola,
där det kanske kan finna sig till rätta. Att
vårt skolväsende ursprungligen blev i
huvudsak offentligt torde ha motiverats
av helt odemokratiska skäl: barnen skulle lära sig att akta Gud, konung och fosterland. Därtill torde det ha varit ont om
alternativa skolorganisatörer. Eftersträ-
var vi ett pluralistiskt samhälle, vilket vi
rimligen gör om vi äger en demokratisk
övertygelse, bör vi stimulera mångfald i
utbildningsutbudet. Då krävs olika privata och kanske även kooperativa initiativ.
Socialister har tidigare kunnat motivera sin avoghet mot valfrihet med stora
inkomstskillnader i samhället. Dessa är
emellertid unikt små i dagens Sverige.
En fördelning av nyttigheter med penningens hjälp uppfyller därför osedvanligt många rättvisekrav hos oss. Det
gamla socialistiska argumentet har förlorat all mening.
Att förhindra valfrihet är liktydigt med
att stoppa konkurrens, och finns det ingen konkurrens brukar såväl kvalitet som
produktivitet sjunka. I Storbritannien är
förfallet inom den offentliga sektorn
frapperande, men det är tillräckligt
märkbart hos oss. Det är numera en vitt
spridd uppfattning, att den svenska utbildningen varit stadd i förfall, alltsedan
grundskolan böljade introduceras 1962.
Då skolmyndigheterna inte ansett, att
skolans främsta syfte är att sprida kunskap, är det naturligt att elevernas kunskapsinhämtande reducerats. Eftersom
SAP samtidigt söker förhindra privata alternativ, berövar den offentliga sektorn
Sveriges barn och ungdom möjligheten
att få en fullgod utbildning. En sorglig
konsekvens av skolans förfall är att lä-
rarnas status sjunkit (för att inte tala om
att deras psykiska hälsa försämrats).
Hur kan man försvara den ostentativt
dåliga behandlingen av denna viktiga yrkesgrupp under ett par decennier?
Politikerna vågar inte längre säga
vad staten bör ägna sig åt.
Forskningen ödelägges
En omfattande debatt har på senare år
belyst de absurda förhållanden som
svensk forskning tvingas leva under. I
Sverige torde forskare under 40 år vara
en av de sämst betalda samhällsgrupperna med minst anställningstrygghet.
Självklara följder är en negativ selektion
av forskare, att forskare får allt mindre
tid till forskning, då de måste försölja sig
på annat vis, och att forskningen blir allt
sämre.
Om staten helt föröder universiteten
och grundforskningen, hjälper det föga
om företagen satsar mer än sin del på
tillämpad forskning. Bygger man på lö-
san sand faller överbyggnaden samman.
Den offentliga sektorn är på god väg att
ödelägga vår forskning – framtidens
grund.
Kvaliteten sjunker
Exemplen på försämrad offentlig service
kan mångfaldigas. Vi ser alla hur det gått
med väghållning, renhållning, snöskottning och postgång. Vissa kvalitetssänkningar – särskilt inom utbildningen –
brukar försvaras från socialistiskt håll
med den offentliga sektorns stora expansion (se t ex Christer Wretborns artikel i
SvD 1986-07-28). Jag har svårt att förstå
detta resonemang. Om den offentliga
sektorn inte är i stånd att genomföra en
expansion utan kvalitetssänkning, bör
den överlåta utbyggnaden åt andra sektorer. Det är viktigt att komma ihåg att
samma sektor inte behöver stå för både
finansiering och utförande av en tjänst.
Om den offentliga sektorn inte är
i stånd att genomföra en expansion utan kvalitetssänkning, bör
den överlåta utbyggnaden åt andra sektorer.
Effektiviteten minskar
Inte nog med att kvaliteten försämrats ,
även effektiviteten har minskat. Finansdepartementets expertgrupp för studier i
offentlig ekonomi har nyligen offentliggjort ett lovvärt försök att mäta produk- 349
tiviteten hos ungefår 70 procent av den
offentliga tjänsteproduktionen. Den fann
att produktiviteten sjunkit med ca l ,5
procent/år under 1970-talet. Det innebär
bl a att BNP inte ökade med ca 2 procent/år under detta decennium, vilket
nationalräkenskaperna säger, utan bara
med 1,5 procent/år (se DsFi 1986: 13).
Personligen tror jag att dessa beräkningar är väl optimistiska, ty de förutsätter inte någon kvalitetssänkning, trots att
utbildnings- och vägväsendet inkluderas.
statskontorets KRON-projekt, somjämförde enhetskostnaden för olika offentliga tjänster i de nordiska länderna, påvisade att den offentliga sektorn i Sverige
var mest ineffektiv (se statskontoret
1983: 48).
Den offentliga sektorn drar således
ned den samhällsekonomiska effektiviteten. Detta syns inte i nationalräkenskaperna, eftersom den offentliga produktionen noteras som dess resursförbrukning. Vår egentliga BNP är därför betydligt mindre än den registrerade p ga den
långvariga produktivitetsminskningen i
den offentliga sektorn. Är det inte omoraliskt att den offentliga sektorn mot hög
tvångsbetalning monopoliserar en stor
del av vår tjänstesektor för att producera
tjänster av otillfredsställande kvalitet på
ett allt mer kostsamt och ineffektivt sätt?
Generellt sett bör den som inte klarar av
ett uppdrag berövas detta. Givetvis bör
denna regel tillämpas med varsamhet,
när de sociala återverkningarna är stora.
Det demokratiska värdet reduceras
En avgörande kvalitet som socialister
ser hos den offentliga sektorn är att be- 350
slut om resursfördelning sker i demokratisk ordning. Riksdagsmännens beslut är
emellertid väsentliga endast för ett fåtal
rambeslut – exempelvis om försvarets
totalkostnader. Kravet på en årlig nedskärning av kostnaderna hos vaije myndighet om två procent illustrerar hur politikerna gett upp sina försök att medvetet styra resursfördelningen. Detta generella beslut är ett tecken på värdenihilism.
Politikerna vågar inte längre säga vad
staten bör ägna sig åt. Visst slösas det på
många håll, men kommer man åt slöseriet genom små generella nedskärningar?
Jag tvivlar. Det verkar som om det byrå-
kratiska förhandlingsspelet antagit en ny
dimension med en ökad roll för administratörer och ”rationaliserare” inom ett
flertal myndigheter.
I praktiken verkar den rena byråkratin
ha fått större spelrum å samhällsservicens bekostnad – precis som i Storbritannien. Å andra sidan förmår man inte
spara inom många myndigheter, utan att
tjänsternas kvalitet blir lidande. P ga
MBL:s stora betydelse inom den offentliga sektorn har fackföreningarna numera så mycket att säga till om, att politikernas inflytande ytterligare begränsas.
Därtill kommer inverkan från allehanda
föga representativa intressegrupper. Det
demokratiska värdet hos den offentliga
sektorn har reducerats till en intighet.
Resursfördelningen inom den offentliga sektorn är ofta godtycklig eller manipulerad. Se bara hur mycket kollektiv
lyxkonsumtion den betalar vid de många
luxuösa kursgårdarna. Värst förefaller
det vara på Iandstingsnivå, där såväl revision som demokratisk kontroll är minimal. Än värre är det att den stora statsapparaten inkräktar på och inskränker
demokratins roll. I dagens Sverige kan
det knappast råda någon tvekan om att
demokratin stärks om den offentliga sektorn reduceras.
En låglönefälla
Ett ytterligare problem särskilt inom den
statliga sektorn är att den inte längre förmår attrahera de bästa krafterna pga extremt låga löner även efter svenska mått
för högt kvalificerade poster. Åtskilliga
akademiker, som kan söka privat anställning, nödgas konstatera att den statliga
bruttolönen är ungefär hälften så hög
som motsvarande privata lön. Det privata näringslivet tillämpar ju ofta individuell lönesättning, medan ämbetsmännen har löneplanslön och därför fått vidkännas kraftiga reallönesänkningar under de senaste decennierna. Hela den
offentliga sektorn håller på att förvandJas till en låglönefälla. Detta är ytterligare skäl att förvänta sig att den kommer
att fungera allt sämre.
Fackföreningarna har numera så
mycket att säga till om att politikernas inflytande ytterligare begränsas.
Principer för restauration
Detta resonemang leder till tesen att den
offentliga sektorn är moraliskt försvarbar endast om den är så liten att effektiv
kontroll över den är möjlig. Därmed
sätts inget absolut tak för den offentliga
sektorns storlek, utan detta beror på sektorns funktionssätt. Av diskussionen
ovan framgår klart nog, att den offentliga
sektorn förvuxit sig och är en bransch i
kris. Det återstår att se hur mycket den
behöver reduceras och reformeras för att
den skall komma på fötter igen. Det bör
understrykas att ändamålet inte är att
förinta utan avsevärt förbättra den offentliga sektorn. Alla utom ideologiskt
förblindade socialister och inkompetenta
byråkrater bör kunna acceptera detta
syfte. Vi offentliganställda vill ju inte arbeta i en efterbliven krisbransch. Den
offentliga sektorns kunder och finansiärer, dvs allmänheten, vill ha bättre och
effektivare tjänster. I ett demokratiskt
samhälle skall den offentliga sektorn
dessutom otvetydigt tjäna och inte förtrycka medborgarna. Här skall endast
vissa grundläggande principer för restaurationen av den offentliga sektorn
skisserats.
l. En första tes är att alla rättssamhällets principer måste återupprättas. Lagarna skall vara få, enkla och lättbegripliga. (Det advokatstyrda USA är härvidlag ett dåligt exempel.) Lagarna skall tillkännages i god tid. Antalet Jagstiftande
myndigheter skall minimeras. Undvik
dock snabba förändringar i lagstiftningen
som ökar juridiska risker. Den ansenliga
ökning av laglydnaden som inträdde i
Väst- och Nordeuropa under den viktorianska tiden hängde samman med skrå-
väsendets avskaffande och liberalismens
ekonomiska genombrott på 1840-talet.
Grundvalen för den tidigare allomfattande korruptionen förintades. Sverige behöver ett nytt 1846.
2. Som synes är vår offentliga sektor i
vaije avseende överansträngd. I en så-
351
dan situation bör man tillämpa regeln
”back to basics”. Vi bör inte oberörda
se hur kvaliteten hos offentliga tjänster
sjunker utan verka för att långsökta offentliga åtaganden minimeras. Vilka dessa är bör snarast utredas. Sådana verksamheter kan överlåtas till den privata
sektorn, medan den offentliga bör koncentrera sina resurser på huvudaktiviteter. När en svensk besöker lågskattelandet Schweiz, slås han inte bara av hur
mycket högre välståndet är där än i Sverige, utan kanske särskilt av hur mycket
bättre den offentliga tjänstesektorn fungerar.
3. De två Oxford-ekonomerna Walter
Eltis och Roger Bacon försökte i böljan
av 1970-talet lokalisera de största effektivitetsförlusterna i det brittiska samhället. De upptäckte dessa hos offentliga
tjänster som ej salufördes på en marknad. Så många offentliga tjänster som
möjligt bör åsättas marknadsorienterade
priser. Fördelarna är många. Dels blir
den producerande institutionen medveten om värdet hos dess produktion i förhållande till dess kostnader, dels får den
konsumerande institutionen reda på
kostnaden för dess konsumtion. Allt
prismedvetande höjer effektiviteten.
Vem som betalar för tjänsterna är en helt
annan sak.
4. För att den ekonomiska resultaträkningen skall bli så verkningsfull som
möjligt, bör största möjliga antal offentliga institutioner förvandlas till självständiga stiftelser. Detta är en huvudtanke i
dagens östeuropeiska reformisters idevärld. Ledande tänkare är den ungerske
ekonomen Tibor Liska och den polska
sociologen Jadwiga Staniszkis. Avsikten
är att återskapa så mycket som möjligt
l
lr
352
av ”property rights” utan att introducera privat ägande. Sådana offentliga stiftelser kan vara av många slag.
De svenska verkens traditionellt självständiga ställning är en god grund. Det
allt större antalet utnämningar av politiker utan sakmeriter till generaldirektörer
antyder emellertid, att verkens självständighet inte är tillräckligt långtgående, för
att de skall kunna försvara sin sakliga
integritet och kompetens. Dessutom saknar de vanligen effektivitetsmått. Den
föreslagna nyordningen skulle ge de offentliga institutionerna en sådan skepnad, att de utan svårighet kan samsas
och konkurrera med olika typer av privata och kooperativa organisationer.
Ekonomisk pluralism befordrar inte bara
ekonomisk effektivitet utan även valfrihet och politisk pluralism.
5. Om offentliga institutioner som
skolor, universitet, kliniker och sjukhus
omvandlas till någon form av stiftelser
eller åtminstone ”profit centers” skapas
helt nya förutsättningar för individuell
lönesättning. Därmed skulle den offentliga sektorn årligen kunna attrahera konkurrenskraftig arbetskraft och dess status skulle höjas.
Det allt större antalet utnämningar av politiker utan sakmeriter till
generaldirektörer antyder att verkens självständighet inte är tillräckligt Långtgående.
Om vi följer de linjer som här utstakats
får vi en mindre och bättre offentlig sektor med större respekt för medborgarnas
integritet. Den skulle ge bättre service
till medborgarna. Mindre byråkrati och
högre ekonomisk effektivitet skulle komma hela samhället till godo. Privata och
kooperativa företag skulle sporra de offentliga institutionerna till stordåd. Tillsammans skulle de kunna göra sig gällande på utlandsmarknader för tjänster, där
den svenska offentliga sektorn lyser med
sin frånvaro. Det räcker inte med charmkurser, om stimuli och kontroll saknas.
Vad väntar vi på?