Lars Niklasson; Nytt från kampen mot byråkratin
1997
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
LARS NIKLASSON:
Nytt från kampen
mot byråkratin
E
n av 90-talets viktigaste böcker för det
politiska livet i USA
var David Osbornes
och Ted Gaeblers
Reinventing government. Den beskrev
förnyelsen av den amerikanska offentliga sektorn vid 90-talets böljan
och fick närmast kultstatus bland reformatorer och politiska kommentatorer. President Clinton gav vicepresidenten Al Gore i uppdrag att leda
en komrnitte för att förverkliga dess
visar att den offentliga sektorns effektivitet inte är något slutmål. Viktigare
än statens effektivitet är, om man så
vill, samhällets effektivitet. Välståndet
skapas utanför det offentliga, genom
att enskilda personer förverkligar sina
ideer. Sådant som skattetryckets negativa effekter på företagandet och
tillväxten – liksom alla enskilda ”välfårdsarrangemang” – måste vägas mot
den offentligt producerade verksamheten.
ideer på alla nivåer i den amerikanska Måste ha en ide
statsapparaten. En av utgångspunk- Med dessa reservationer i bakhuvutema var att inte ifrågasätta storleken det ger David Osbornes nya bok inpå den offentliga sektorn, utan bara tressant läsning. Tydligen har han inhur den arbetar och till vilka kostna- sett att det inte räcker med goda exder. empel på hur verksamheten kan driEn sådan handlingslinje utesluter vas annorlunda. En politisk reformainte att högern samtidigt driver en tor måste också ha en ide om hur
annan argumentationslinje där man man tar sig dit. En reformator måste
Banishing bureaucracy. Five strategies for reinventing government,
David Osborne & Peter Plastrik, Addison-Wesley, 1997.
SVENSK TIDSKRIFT
se vilka förändringar som är strategiska i meningen att de leder vidare mot
nästa steg, som när dominobrickorna
faller efter varandra.
För svenska läsare är det också intressant att utblicken blivit mer internationell. Vid sidan av de amerikanska vägarna till förändring beskrivs
hur reformerna växte fram stegvis i
Storbritannien och på Nya Zeeland.
Framgångarna för Margaret Thatcher
och Roger Douglas kontrasteras mot
misslyckandena för Brian Mulroney,
den kanadensiske premiärministern. I
grunden handlar det om att Mulroney aldrig var helhjärtat engagerad
och därför blev överspelad av händelseutvecklingen.
Även Margaret Thatcher kan naturligtvis ifrågasättas. Hon lyckades
knappast minska den offentliga sektorn och, vad värre är, hon centraliserade mycket av den politiska makten till den centrala statsförvaltningen. Ändå gjorde hon en insatts utan
motstycke för att tämja den offentliga
sektorn och intressegrupper som höll
41
olika delar av det brittiska samhället i
ett järngrepp.
Osborne och Plastrik framhåller att
historien tedde sig annorlunda när
Thatcher kom till makten 1979. Hon
hade knappast majoritet for sina åsikter i sin forsta regering och det var
inte förrän efter den tredje valsegem
1987 som hon vågade gå till angrepp
och genomfora förändringar. Dessforinnan var det mest radikala något
som mest liknar den målstyrning som
den svenska statsförvaltningen nyligen infört (det så kallade Financial
Management Initiative).
Korståg for effektivitet
Genomgående visade Thatcher beslutsamhet. På sitt forsta regeringssammanträde beslutade hon om anställningsstopp i statsförvaltningen
och nedskärning med tre procent.
Två dagar senare tillsatte hon en arbetsgrupp under ledning av en direktör från näringslivet att leda korståget
for effektivitet. Gruppen gjorde 223
undersökningar på tre år som ledde
till besparingar på närmare två miljarder kronor. Det andra steget var att
införa målstyrning. Bakgrunden lär
vara att Michael Heseltine, som kom
från näringslivet for att bli minister,
ville ha ett system for att styra resurser inom sitt departement. Detta ledde till att man bröt ner hela statsbudgeten i 1.800 operativa mål och skaffade moderna datasystem for att följa
utvecklingen.
42
Nästa steg for effektivitetsdelegationen var att ge sig på den inre
strukturen. I kort sammanfattning
kom man fram till att den brittiska
traditionella byråkratin saknade ledarskap. Att vara ”manager” var nå-
gonting fult som man inte sysslade
med på de högsta nivåerna, där den
verkliga makten var samlad. Dessutom ansåg man att förvaltningen täckte in så många olika saker att dess
sammanhållande regler inte passade
for någon. Det sista ledde till slutsatsen att dela upp förvaltningen i självständiga enheter.
Det som kom att kallas ”next
steps” var egentligen ett införande av
självständiga myndigheter av det slag
som vi uppfattar som självklart i
Sverige, men som av somliga britter
sågs som lömsk högerpolitik. Iden
var att dessa självständiga organisationer skulle utföra uppdrag från de små
kvarvarande departementen. Detta
var alltså födelsen av det vi kallar beställar-utforarmodellen. 75 procent
av statsförvaltningen överfordes till
dessa nya organisationer.
Fortfarande var förvaltningen ett
slutet system, utan någon form av
konkurrens. Under John Major togs
därfor ytterligare ett par steg mot forändring. Bland annat införde man
principen att alla agencies skulle omprövas vart femte år och läggas ner
om det inte fanns skäl att behålla dem
(hittills drygt ett dussin). Dessutom
blev det obligatoriskt att lägga ut
SVEN SK TID SKRIFT
verksamhet på anbud och pröva att
privatisera utförandet. Det sista steget
som John Major tog var att införa
”citizens’ charters”, rättighetskataloger for olika områden, där iden var
att klienterna skulle behandlas som
kunder.
Okonventionella vägar
Osborne och Plastrik framhåller att
den brittiska strategin var framgångsrik därfor att den angrep den offentliga sektorn i fem avseenden. Man
tydliggjorde syftena med den offentliga verksamheten och ändrade incitamenten så man skulle uppnå dessa
syften. Man gjorde den offentliga
sektorn ansvarig inför utnyttjarna av
tjänsterna. Dessutom flyttade man
makten nedåt i organisationerna.
Därutöver vidtogs ytterligare åtgärder for att forändra den inre kulturen.
Steg for steg kommer reformatorer
att tvingas överväga åtgärder i dessa
kategorier. Thatchers styrka var inte
att hon hade en fårdigtänkt plan, utan
att hon i varje steg sökte okonventionella vägar att gå vidare. Möjligen
kan vän av ordning tycka att
Osborne och Plastrik ger en osystematisk bild av vad som fungerar och
vad som inte fungerar, men i väntan
på en sådan mer akademisk teori kan
det ha sitt värde att ta del av goda exempel på framgång och ett och annat
att ta varning av.
Nytt från kampen
mot byråkratin
E
n av 90-talets viktigaste böcker för det
politiska livet i USA
var David Osbornes
och Ted Gaeblers
Reinventing government. Den beskrev
förnyelsen av den amerikanska offentliga sektorn vid 90-talets böljan
och fick närmast kultstatus bland reformatorer och politiska kommentatorer. President Clinton gav vicepresidenten Al Gore i uppdrag att leda
en komrnitte för att förverkliga dess
visar att den offentliga sektorns effektivitet inte är något slutmål. Viktigare
än statens effektivitet är, om man så
vill, samhällets effektivitet. Välståndet
skapas utanför det offentliga, genom
att enskilda personer förverkligar sina
ideer. Sådant som skattetryckets negativa effekter på företagandet och
tillväxten – liksom alla enskilda ”välfårdsarrangemang” – måste vägas mot
den offentligt producerade verksamheten.
ideer på alla nivåer i den amerikanska Måste ha en ide
statsapparaten. En av utgångspunk- Med dessa reservationer i bakhuvutema var att inte ifrågasätta storleken det ger David Osbornes nya bok inpå den offentliga sektorn, utan bara tressant läsning. Tydligen har han inhur den arbetar och till vilka kostna- sett att det inte räcker med goda exder. empel på hur verksamheten kan driEn sådan handlingslinje utesluter vas annorlunda. En politisk reformainte att högern samtidigt driver en tor måste också ha en ide om hur
annan argumentationslinje där man man tar sig dit. En reformator måste
Banishing bureaucracy. Five strategies for reinventing government,
David Osborne & Peter Plastrik, Addison-Wesley, 1997.
SVENSK TIDSKRIFT
se vilka förändringar som är strategiska i meningen att de leder vidare mot
nästa steg, som när dominobrickorna
faller efter varandra.
För svenska läsare är det också intressant att utblicken blivit mer internationell. Vid sidan av de amerikanska vägarna till förändring beskrivs
hur reformerna växte fram stegvis i
Storbritannien och på Nya Zeeland.
Framgångarna för Margaret Thatcher
och Roger Douglas kontrasteras mot
misslyckandena för Brian Mulroney,
den kanadensiske premiärministern. I
grunden handlar det om att Mulroney aldrig var helhjärtat engagerad
och därför blev överspelad av händelseutvecklingen.
Även Margaret Thatcher kan naturligtvis ifrågasättas. Hon lyckades
knappast minska den offentliga sektorn och, vad värre är, hon centraliserade mycket av den politiska makten till den centrala statsförvaltningen. Ändå gjorde hon en insatts utan
motstycke för att tämja den offentliga
sektorn och intressegrupper som höll
41
olika delar av det brittiska samhället i
ett järngrepp.
Osborne och Plastrik framhåller att
historien tedde sig annorlunda när
Thatcher kom till makten 1979. Hon
hade knappast majoritet for sina åsikter i sin forsta regering och det var
inte förrän efter den tredje valsegem
1987 som hon vågade gå till angrepp
och genomfora förändringar. Dessforinnan var det mest radikala något
som mest liknar den målstyrning som
den svenska statsförvaltningen nyligen infört (det så kallade Financial
Management Initiative).
Korståg for effektivitet
Genomgående visade Thatcher beslutsamhet. På sitt forsta regeringssammanträde beslutade hon om anställningsstopp i statsförvaltningen
och nedskärning med tre procent.
Två dagar senare tillsatte hon en arbetsgrupp under ledning av en direktör från näringslivet att leda korståget
for effektivitet. Gruppen gjorde 223
undersökningar på tre år som ledde
till besparingar på närmare två miljarder kronor. Det andra steget var att
införa målstyrning. Bakgrunden lär
vara att Michael Heseltine, som kom
från näringslivet for att bli minister,
ville ha ett system for att styra resurser inom sitt departement. Detta ledde till att man bröt ner hela statsbudgeten i 1.800 operativa mål och skaffade moderna datasystem for att följa
utvecklingen.
42
Nästa steg for effektivitetsdelegationen var att ge sig på den inre
strukturen. I kort sammanfattning
kom man fram till att den brittiska
traditionella byråkratin saknade ledarskap. Att vara ”manager” var nå-
gonting fult som man inte sysslade
med på de högsta nivåerna, där den
verkliga makten var samlad. Dessutom ansåg man att förvaltningen täckte in så många olika saker att dess
sammanhållande regler inte passade
for någon. Det sista ledde till slutsatsen att dela upp förvaltningen i självständiga enheter.
Det som kom att kallas ”next
steps” var egentligen ett införande av
självständiga myndigheter av det slag
som vi uppfattar som självklart i
Sverige, men som av somliga britter
sågs som lömsk högerpolitik. Iden
var att dessa självständiga organisationer skulle utföra uppdrag från de små
kvarvarande departementen. Detta
var alltså födelsen av det vi kallar beställar-utforarmodellen. 75 procent
av statsförvaltningen överfordes till
dessa nya organisationer.
Fortfarande var förvaltningen ett
slutet system, utan någon form av
konkurrens. Under John Major togs
därfor ytterligare ett par steg mot forändring. Bland annat införde man
principen att alla agencies skulle omprövas vart femte år och läggas ner
om det inte fanns skäl att behålla dem
(hittills drygt ett dussin). Dessutom
blev det obligatoriskt att lägga ut
SVEN SK TID SKRIFT
verksamhet på anbud och pröva att
privatisera utförandet. Det sista steget
som John Major tog var att införa
”citizens’ charters”, rättighetskataloger for olika områden, där iden var
att klienterna skulle behandlas som
kunder.
Okonventionella vägar
Osborne och Plastrik framhåller att
den brittiska strategin var framgångsrik därfor att den angrep den offentliga sektorn i fem avseenden. Man
tydliggjorde syftena med den offentliga verksamheten och ändrade incitamenten så man skulle uppnå dessa
syften. Man gjorde den offentliga
sektorn ansvarig inför utnyttjarna av
tjänsterna. Dessutom flyttade man
makten nedåt i organisationerna.
Därutöver vidtogs ytterligare åtgärder for att forändra den inre kulturen.
Steg for steg kommer reformatorer
att tvingas överväga åtgärder i dessa
kategorier. Thatchers styrka var inte
att hon hade en fårdigtänkt plan, utan
att hon i varje steg sökte okonventionella vägar att gå vidare. Möjligen
kan vän av ordning tycka att
Osborne och Plastrik ger en osystematisk bild av vad som fungerar och
vad som inte fungerar, men i väntan
på en sådan mer akademisk teori kan
det ha sitt värde att ta del av goda exempel på framgång och ett och annat
att ta varning av.