Är det bättre med indirekta skatter

ÄR DETBÄTTRE ~1ED INDIREKTASKATTER?
ÄNDA SEDAN vi fick en allmän inkomstskatt 1902 torde de direkta
skatternas andel av den totala
skattebördan ha befunnit sig i stadigt stigande. I tabell l ser vi hur
denna utveckling fortsatte fram till
1953-54 då de indirekta skatternas
andel nådde ett bottenläge. Därefter har de indirekta skatterna anmärkningsvärt nog börjat en viss
återhämtning. Det är först bilskatternas ökande betydelse från början av 50-talet, men under de senaste två åren har det också skett
betydande ökningar även av de övriga indirekta skatterna.
Bilden blir kanske än mer talande om man ser enbart på de statliga skatterna (diagram l). Bilskatterna, som är en sak för sig,
har där rensats bort. Man ser då i
diagrammet vilken explosionsartad
uppgång som skett för de direkta
skatterna under efterkrigstiden.
Diagrammet återger den reala utvecklingen (dvs. omräkning har
skett med hänsyn till penningvärdets fall) och visar att statens inkomster av direkt skatt ungefär
tredubblats sedan de första åren
efter kriget.
För de indirekta skatternas del
Au direktör SVEN-IVAR IVARSSON
har utvecklingen varit betydligt
lugnare. Avvecklingen av krigsårens omsättningsskatt från 1947
gör endast ett litet hack i kurvan.
Redan nästa år hade man i stället
infört nya punktskatter. De senaste
årens större förändringar består i
spritskattehöjningen hösten 1956.
energiskatt och höjd tobaksskatt
med sammanlagt 315 milj. kr. under 1957, samt i år en ytterligare
höjning av energiskatten och en
Tabell 1.
Indirekta Direkta
skatter1 skatter2
Budgetår (i milj. kr) (i milj. kr)
1935/36 513 666
1947/48 1842 3 384
1948/49 2150 3 740
1949/50 2 083 4 219
1950/51 2 287 4 826
1951/52 2 536 6 255
1952/53 2 737 6 582
1953/54 2 934 8153
1954/55 3 331 8 699
1955/56 3 864 8 857
1956/57 4 094 9 255
1957/583 4 536 10 397
1958/593 5132 10 299
1 Inklusive bilskatter.
Indirekt
skatt i%
av totala
skatter
43,5
35,2
36,5
33,1
32,2
28,8
29,4
26,5
27,7
30,4
30,7
30,4
33,3
2 Inklusive kommunalskatt och folkpensionsavgift.
• Prognos.
290
Miljoner kr
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000 —-Direkt skatt
——-Indirekt skatt
1.000 ……
—–
Budgetår
Diagram 1. Utvecklingen av de direkta och indirekta statsskatterna (exkl. bilskatter).
Kurvorna återger den reala utvecklingen i dagens penningvärde; omräkning har således
skett med hänsyn till penningvärdets fall.
rad andra indirekta skatter med
sammanlagt 400 milj. kr.
statens möjligheter att öka sina
inkomster genom att ytterligare
skärpa den direkta inkomstskatten
torde väl vid det här laget vara uttömda. De s. k. Wigforsska skattebesluten 1947 markerade toppen i
fråga om skatteskalans höjd. De
därefter inträffade ökningarna i
_–.<
statsinkomsterna är alltså resultatet av inflationens automatiska
skatteskärpning.
Den förskjutning av skattebördan i riktning mot ökade indirekta
skatter som faktiskt inträffat under
de allra senaste åren kan tas som
en bekräftelse på att den direkta
beskattningens möjligheter nu i
stort sett är uttömda. När man trots
detta fortsatt att öka statsutgifterna
i den våldsamma takt som skett, har
man tvingats att i ökad utsträckning anlita den indirekta beskattningen för att skaffa staten mer
pengar.
Tankar på oms
Den mycket höga och starkt progressiva inkomstskatt vi haft under
hela efterkrigstiden har gjort att
man på många håll sagt sig: )låt oss
införa en omsättningsskatt så att
vi därmed kan sänka den direkta
inkomstskatten; ett sådant utbyte
är till fördel eftersom det uppenbarligen är den progressiva inkomstskatten som har de största
skadeverkningarna ur ekonomisk
synpunkt».
Också från teoretiskt socialistiskt
håll har det sedan många år förts
fram önskemål om ökad indirekt
beskattning. Motiveringen är här
självfallet en helt annan. Den direkta beskattningen är nu utnyttjad till bristningsgränsen av folks
tålamod, resonerar man, och därför
behöver vi en omsättningsskatt för
att skaffa pengar till att fortsätta
en social reformpolitik. Det är
alltså här endast fråga om att skaffa
nya skattekällor åt staten för att
därmed ge möjlighet att ytterligare
öka utgifterna.
Med hänsyn till det senaste årets
försämring av det statsfinansiella
läget är det ju också möjligt att
man måste tillgripa en omsättningsskatt redan för att klara de nuvarande statsutgifterna med någotså-
291
när bibehållen budgetbalans. En finansminister som inte vill skära
ned statsutgifterna torde inte vara
främmande för den tanken.
Det är således från mycket vä-
sensskilda åsiktsriktningar som
man ställer förhoppningar om att
kunna lösa sina respektive problem
med hjälp av ökad indirekt beskattning. Jag skall här något motivera
varför jag anser det finnas skäl att
ställa sig skeptisk till tanken på
ökad användning av indirekt beskattning i varje fall om man ser
till utvecklingen på litet längre sikt.
Skatt skall synas och kännas
Beskattningens syfte är att skaffa
pengar till statens löpande utgifter.
(Det gäller även om man med den
moderna ekonomiska vetenskapens
lite mer raffinerade formuleringar
vill fästa huvudvikten vid beskattningens konjunkturpolitiska funktion, såsom ett instrument att skapa
Heatekonomiskt utrymme» för de
utgifter som stat och kommun bestämmer sig för att göra.)
Alla skatter kommer ytterst ur
de enskildas inkomstskapande arbete, ur produktionen. Det är naturligtvis en huvudprincip för beskattningen – eller borde åtminstone vara det – att skatterna insamlas på ett sådant sätt att deras
produktionsdämpande verkningar
inte blir större än nödvändigt. Ur
den synpunkten är den progressiva
inkomstskatten med sina växande
marginalskattesatser den olämpligast tänkbara skatteformen. I varje
·~·:.-· :~ . …
– – – ~ –~—————————–
292
fall medför den nuvarande branta
progressiviteten en obestridlig tendens till produktionsbegränsning
och förefaller utgöra en skäligen
meningslös form för samhälleligt
självplågeri.
Indirekta skatter »märks mindre»
eftersom de inte utgår direkt på
det inkomstskapande arbetet utan
först vid konsumtionen. Spararrdet
skonas. Dessa effekter brukar anföras som det starkaste stödet för
åsikten, att beskattningens tyngdpunkt bör förskjutas i riktning mot
indirekta skatter. Det går emellertid naturligtvis att ge skattefrihet
för sparande även i inkomstbeskattningen om man bara vill.
Är det då verkligen en fördel med
i varupriserna inbakade skatter
som »inte märks»?
Det viktigaste är inte skatterna
utan utgifterna som de bekostar.
Den offentliga konsumtionen är en
belastning på produktionen, kräver
sin andel av våra arbetsinsatser.
Även om vi betraktar större delen
av dessa utgifter som nödvändiga,
är de likväl en belastning som det
ligger i allas intresse att minimera.
Därmed är emellertid också sagt
att det måste vara i högsta grad
angeläget att kostnaderna för samhällsverksamheten blir öppet redovisade och att priset – skatterna –
uttas på ett fullt synligt sätt så att
envar vet vad han betalar. Motståndet mot utgifterna blir oförtjänt
svagt om allmänheten genom en
smygande beskattning berövas möjligheten att bedöma vad samhällsverksamheten verkligen kostar dem
själva.
Den som vill lägga större bördor
på skattebetalarna, dvs. låta staten
ta ut en större del av deras arbetsinsatser, har all anledning att förvilla deras kostnadsbegrepp och
laborera med indirekta skatter, som
försvårar en överblick. Den däremot som är intresserad av att begränsa den offentliga verksamheten
och dess kostnader gör nog klokt
i att hålla fast vid den enkla logiken, som säger att skatterna då bör
vara både öppet synliga för envar
och uppbördsmässigt så pass koncentrerade att skattebetalaren får en
klar bild av vad han totalt betalar.
(Avbetalningshandeln är ett exempel på hur man kan stimulera konsumtionsbenägenheten genom · att
dela upp kostnaderna i småposter.)
Konsumtionsdirigering
En av de ledande principerna för
de senaste årens politik har varit
strävandena att ersätta den fria
prisbildningen med en dirigering av
konsumtionen efter andra grunder
än konsumenternas preferenser.
Det har framförallt skett genom
subventioner av olika slag. Också
genom punktskatterna sker ett upphävande av prisbildningens mätning av olika varors angelägenhetsgrad och därmed sker en efter politiska grunder dirigerad påverkan
på konsumtionen. Så länge det rör
sig om spritskatter – vars syfte
bl. a. är att skydda medborgarna
mot skadlig konsumtion – är det
väl inte så svårt att acceptera detta,
men när man kommer ut på det
allmänna varuområdet går det inte
längre att urskilja någon vettig
princip. Försöken att med punktskatter träffa den mera umbärliga
lyxkonsumtionen 2r dömda att
misslyckas i ett modernt industrialiserat samhälle där välståndet till
stor del bygger på massproduktion
av s. k. lyxvaror. Denna beskattning är fullkomligt godtycklig. Vi
har skatt på kaffe men inte på rysk
kaviar, skatt på grammofonskivor
och bio men inte på TV, skatt på
mattor och tandcreme men inte på
elektriska leksakståg eller sportleksaker för vuxna etc. Punktskatternas godtyckliga ingrepp i konsumtionsvalet är inte bara stötande för
konsumenterna utan är naturligtvis också ytterst besvärande för
producenterna av de varor som då
och då utsätts för plötsliga skattehöjningar med åtföljande kastningar i efterfrågan. Om man på
vissa varor skjuter in höga varuskatter, får man en snedvridning av
prisstrukturen och en nedbrytning
av konkurrensen, vars skador inte
skall underskattas.
Ingen omfördelning
På ett viktigt område är det sär- ’Skilt påtagligt hur felaktiga föreställningar om skattesystemets
verkningar har bidragit till statsutgifternas ökning. Det gäller den
·s. k. generella socialpolitiken. Det
torde inte vara någon tvekan om
,att den yttersta drivkraften bakom
293
expansionen av dessa utgifter från
början var uppfattningen att det
var »någon annan» som betalade.
Meningen var att åstadkomma en
lyftning av den stora massan lägre
inkomsttagares standard genom
ökade statsutgifter, bekostade av en
skärpt progressiv beskattning. Förhoppningarna på denna inkomstomfördelning sträckte sig mycket
långt – den utgjorde ju på sin tid
socialismens grogrund. Det är egendomligt att nu se hur liten positiv
effekt man lyckades få ut av detta.
Trots att man förvisso inte sparade
några ansträngningar när det gällde
att skärpa skatteprogressiviteten i
toppen, visade det sig att de stora
inkomsterna var alltför fåtaliga för
att kunna lämna något märkbart
bidrag till en inkomstlyftning för
den stora massan. Enligt beräkningar som vid olika tillfällen utförts inom skattebetalarnas Förening skulle den inkomsttagargrupp som ligger under genomsnittet totaliter få sin andel av inkomstsumman i landet ökad med omkring 2 % genom den inkomstomfördelande beskattningen. (Samma
sak visas också av den statistik som
nyligen presenterades av kommitten för indirekta skatter i dess betänkande SOU 1957: 13.) Det är det
hela. De mindre inkomsttagarna
har inte staten och dess skattepolitik att tacka för sin levnadsstandard. De moraliska förtjänster man
ofta vill tillskriva denna politik är
tämligen oförtjänta. Inte mindre än
omkring Ya av de skattefinansie- ’ ”
.:,. -~~cfi,’-.::k~-cl..~.•.,.;;_~ ·,,,, .#-}/, :;.;.._:’*-… ,;..
– – — – – – – – – – –
294
rade offentliga utgifterna bekostas
av personer med under l O000 kr. i
årsinkomst. Mera demokratiskt kan
skattetrycket inte gärna vara fördelat.
Man kan väl säga att det numera
håller på att bli allmänt känt att
beskattningen inte utgör något ymnighetshorn för socialpolitiska åtgärder. Åtminstone har folk kommit i kontakt med tesen i den formen att beskattningen drabbar alla
hårt, även de grupper som har jämförelsevis låga inkomster. Och ändå
är det säkerligen inte många inkomsttagare i 10 000-kronorsklassen som verkligen vet att de betalar
så mycket som bortåt 3 000 kr. per
år för den offentliga verksamheten.
Hela vårt skattesystem – som vilar på huvudkomponenterna en
progressiv statlig inkomstskatt, en
proportionell kommunal inkomstskatt och regressiva indirekta skatter – fungerar sammanlagt på
i stort sett samma sätt som enbart en proportionell inkomstskatt
skulle göra. Om man bortser från
de extremt stora och de extremt
små inkomsterna, så verkar beskattningen över hela löntagarområdet med ungefär samma styrka,
dvs. som en proportionell inkomstskatt (ungefär % av inkomsten).
Dessa medborgares skattebörda
varierar lika mycket beroende på
sammansättningen av deras konsumtion som på storleken av deras
inkomst. Jag har tidigare1 pläderat
t Den samhällsskadliga progressiviteten,
Balans 2/1956.
för införandet av en proportionell
statlig inkomstskatt inom hela löntagarområdet som ersättning för
nuvarande progressiva inkomstskatt och de fiskalt motiverade konsumtionsskatterna och jag tror att
en sådan lösning kommer att
mogna fram inom överskådlig
framtid. Inga rättvisesynpunkter
behöver trädas för när av ett så-
dant utbyte. Å andra sidan är fördelarna uppenbara. En sådan proportionell skatt är neutral i förhållande till inkomstbildningen
inom hela det stora skikt där det är
ett starkt – och av ingen förnekat – allmänt intresse att människorna stimuleras till att öka sina
inkomster, antingen kvantitativt
genom ökade arbetsinsatser eller
kvalitativt genom utbildning. En
sådan skatt hämmar inte, såsom en
progressiv skatt, det ekonomiska
växandet. I jämförelse med indirekta skatter är den att föredra,
därför att den är fullt öppen och
synlig för skattebetalaren och därmed ger honom bättre underlag för
bedömningen om han anser statsverksamheten värd priset.
Inflation genom skatter
Den tanken framförs ibland att
det vore lämpligt att införa en allmän omsättningsskatt för att därmed förse staten med ytterligare
ett konjunkturpolitiskt instrument.
Den ovan nämnda kommitten för
indirekta skatter sög med ett visst
välbehag på den karamell som utgörs av »en kombination av indiInkomst
10000 kr
Skatt 2 800 kr
Indirekt skott
Kommunal
inkomstskatt
Inkomst
15 000 kr
Skott .t 600 kr
Indirekt skatt
Statlig
inkomstsicatt
Kommunal
inkomstskoH
Inkomst
20000 kr
Skott 6 600 kr
Indirekt skaH
Statlig
inkomstskaH
Kommunal
inkomstskaH
Folkpension och
sjukförsäkring
295
staplarna visar hur mycket en gift inkomsttagare betalar i sammanlagd skatt om han har
en inkomst av 10 000, 15 000 resp. 20 000 kr. Den indirekta skatten är en approximativ
genomsnittssiffra.
Totalt tar skatterna i dessa inkomstlägen bortåt en tredjedel av inkomsten.
rekta skatter och subventioner»
och som skulle ge samhället utmärkta möjligheter »att från samhällsekonomiska, näringspolitiska
och sociala synpunkter påverka
konsumtionen».
Ur konjunkturpolitisk synpunkt
är det emellertid fullständigt onö-
digt. statsmakterna har redan i sin
hand alla erforderliga medel för
att, om viljan därtill finns, framgångsrikt bekämpa inflationen.
skattehöjningar är för övrigt ett
otjänligt medel för detta syfte. Det
har flera gånger tillgripits, men resultatet har i regel endast blivit att
de nya skatteinkomsterna fått utgöra underlag för nya utgiftsökningar. Genom skattepolitiken har
alltså möjliggjorts den fortsatta expansion av de offentliga utgifterna,
som varit en av de drivande kraf- 296
terna i efterkrigstidens inflationsförlopp. Det finns ingen anledning
förmoda att en ny skattekälla, en
omsättningsskatt, skulle röna ett
bättre öde i statsmakternas händer.
Också den skulle sannolikt inom
kort användas till att täcka något
av de »behov» av nya statsutgifter
som alltid finns på lager.
Avgifter i stället
Den huvudtes som här drivits är
att statens inkomster skall tas in
öppet på ett sådant sätt att medborgaren vet vad han betalar. I linje
med detta ligger att staten bör ta
betalt för sina tjänster av dem som
begagnar sig därav, i den mån det
är praktiskt möjligt och förenligt
med statsverksamhetens syfte. När
det gäller de fundamentala statsuppgifterna av typen rätts- och ordningsväsende, försvar, socialvård
etc. är skatter i en eller annan form
den enda tänkbara finansieringsformen. Men ovanpå dessa centrala
uppgifter har vi hela komplexet av
övriga utgifter, där finansieringsfrågan inte är lika självklar.
Det ur denna synpunkt viktigaste
är de olika grenarna av socialförsäkring, dvs. de situationer där staten under försäkringsliknande former träder in för att svara för normala levnadskostnader på grund av
arbetslöshet, sjukdom och ålderdom. I stor utsträckning bekostas
dessa socialförsäkringar av skatter.
Beträffande folkpensionen tas %
av de totala kostnaderna ut i form
av statliga och kommunala skatter
samt Y3 såsom folkpensionsavgift.
Någon försäkringsmässigt beräknad avgift är detta dock inte, utan
snarare en sorts skatt som utgår i
procent av inkomsten (i varje fall
upp till den gräns där avgiften är
maximerad). Något försäkringsmässigt samband mellan avgift och
förmån existerar ju inte och pension erhålles sålunda även om inga
avgifter betalats.
I arbetslöshetsförsäkringen finns
dock ett sådant samband. Endast
den som betalat avgift får uppbära
arbetslöshetsersättning. En stor del
av kostnaderna tas emellertid ut
genom skatter.
När det gäller sjukförsäkringen
är skattefinansieringen visserligen
mindre men betydande nog (255
milj. kr. av en totalkostnad av 960
milj. kr.). Det finns dock ett klart
försäkringsmässigt samband mellan
avgift och förmån.
Som framgår av tabell 2 är det en
mycket kraftig skattefinansiering i
dessa socialförsäkringar. Syftet
med detta är naturligtvis bland annat att få ned kostnaden för de
minsta inkomsttagarna som inte betalar någon statlig inkomstskatt.
Tabell 2. Socialförsäkringarnas
skattefinansiering
Total- Därav skattekostnad fin ansierat
milj. kr milj. kr %
Folkpensioneringen
(1958/59) 2 300 1550 61
sjukförsäkringen
(1958/59) 960 255 21
Arbetslöshetsförsäkringen (1957) 102 66 6~
Det bör emellertid observeras att
det ingalunda är nödvändigt att ha
en generell skattefinansiering för
alla av detta skäl. Det skulle gå lika
bra att lägga finansieringen helt på
avgifter och låta staten träda in
som supplerande avgiftsbetalare enbart för de mindre inkomsttagare,
som man vill hjälpa.
skattefinansieringens nackdelar
är uppenbara. Det rör sig om miljardbelopp, som ligger som en stor
tyngande klump i statens budget
och som bidrar till att hålla marginalskatterna uppe på en orimligt
hög nivå. Till följd av skattefinansieringen blir också de verkliga
kostnaderna för socialförsäkringen
dolda. De bakas in i statens stora
budget och den enskilde har där
inga möjligheter att få ett begrepp
om vad kostnaden egentligen är för
honom själv. Kostnadsmedvetandet
blir dessutom ytterligare avtrubbat
genom att det faktiskt finns en viss
avgift, som många föreställer sig representera hela kostnaden. Den lilla
synliga avgiften bidrar rentav till
att ge allmänheten föreställningen
att de statliga förmånerna är särdeles billiga.
Det är ingen tvekan om att detta
döljande av de verkliga kostnaderna har underlättat möjligheterna att bedriva löftespolitik på
detta område. Man har kunnat locka
med förmånerna utan att klart redovisa kostnadsökningarna för de
enskilda. Den auktion, som bedrivits ifråga om folkpensionerna, är
ett utmärkt exempel på detta. Den
20- 583445 Svenlik Tidskrift H. 6 1958
297
nuvarande avgiften på 2,5 % svarar
för ungefär en tredjedel av folkpensionskostnaderna. För att :.bekosta:.
den planerade fördubblingen av
folkpensionerna fram till 1968 har
det föreslagits att man skulle höja
avgifterna till 5 %, eller rentav 6
om så blir erforderligt. Utan tvivel
har detta för allmänheten framstått
som en kännbar och otrevlig höjning och från många håll har uttalats stor tveksamhet om man
verkligen skulle ta på sig en så stor
kostnadsökning. Man kan tänka sig
vad reaktionen skulle ha blivit om
vi hade haft rent avgiftsfinansierade folkpensioner och politikerna
hade varit tvungna att gå ut till allmänheten och tala om att den höjning av folkpensionen, som det är
fråga om, skulle innebära att man
fick ta ut en folkpensionsavgift om
12 a 15 % av den taxerade inkomsten. Ty så hög är den verkliga kostnaden för de utlovade folkpensionerna, om man inte döljer en del
därav bland skatterna. Skulle det
inte ha varit hälsosamt med en så-
dan ärlighet?
Om man bortser från den ännu
kvardröjande illusionen om beskattningens inkomstomfördelande
verkningar, så finns det inte något
rationellt skäl till att med skatter
bekosta medborgarnas normala ålderdomsförsörjning eller deras utgifter för försäkring mot inkomstbortfall vid sjukdom och arbetslöshet. Dessa kostnader skall belasta
produktionen på de punkter där de
uppstår, på samma sätt som t. ex.
298
lönerna. Det bör ske genom uttag
av försäkringsmässiga avgifter på
dessa punkter. Beskattningen är en
synnerligen olämplig finansieringsmetod i detta sammanhang eftersom den för försäkringstagarna
döljer de verkliga kostnaderna och
upplöser sambandet mellan pris
och prestation. Oundvikligen uppkommer ständigt politiska krav på
ökade förmåner. För att skydda
statskassan mot anspråk utan
gräns kommer det att bli nödvändigt att sammankoppla förmånerna
med försäkringsmässiga avgifter.
Budgivningen i fråga om folkpensionerna är inte uppmuntrande.
Man kan fråga sig om ett demokratiskt samhälle i längden kan våga
vara utan en sådan regulator på
anspråken som ett avgiftssystem
skulle innebära.
En öppnare redovisning
Beskattningen är ett utmärkt instrument så länge det inte missbrukas. Under senare år har emellertid
skatterna använts till att bekosta
en ständigt växande del av medborgarnas normala levnadskostnader.
Det har till stor del varit möjligt
därför att folk inte har haft en klar
uppfattning om i hur stor utsträckning de själva blivit belastade med
kostnaderna. Beslut om nya utgifter har kryddats med det underförstådda argumentet att i den stora
skattepotten är det alltid »någon
annan» som betalar.
Resultatet av dessa strävanden
att bekosta en växande del av våra
utgifter över statens budget har blivit ett orimligt skattetryck. Även
om det ur många synpunkter vore
fördelaktigt att byta en produktionshämmande direktbeskattning
mot indirekta skatter så vore det
dock inte på litet sikt någon verklig
lösning. Indirekta skatter är bara
ett annat sätt att dölja kostnader.
Vad man bör sträva efter är i stället
en öppnare redovisning som visar
de rätta kostnaderna för de offentliga utgifter, som alla måste vara
med om att betala. Endast därigenom kan man så småningom få en
på ett rimligt sätt fungerande regulator på anspråken på statskassan.