Parlamentarisk beslutsordning och voteringsmetod

97
PARLAMENTARisK BESLUTSORDNING OCH VOTERINGSMETOD
Av direktör TOLLE RAMSTEDT
Vid en författningsrevision
aktualiseras även frågan om
våra parlamentariska beslutsoch voteringsformer – och
därmed också motsvarande
regler i de kommunala organen liksom i det fria och frivilliga föreningslivet. Kan de
bibehållas, eller bör de ändras? Med anknytning till hittillsvarande svensk praxis
och författningsdebatt diskuterar här direktör Tolle Ramstedt några sidor av detta för
demokratiens smidiga fungerande väsentliga ämne. Förf.
som f. n. är informationschef
i Sockerbolaget har förut varit bl. a. bitr. sekreterare i
riksdagens andra kammare
och har på uppdrag av den
tidigare författningsutredningen företagit en undersökning av parlamentarisk beslutsteknik i olika länder.
I vår demokrati ansluter vi oss
principiellt till majoritetsprincipen: Det yrkande som omfattas av
den större delen skall betraktas
som samtligas beslut.
Följes alltid denna princip i
praktiken? Kan den över huvud taget följas i alla lägen? Leder kanske rentav perfektionistens krav
på millimeterrättvisa till sådana
praktiska orimligheter att man
mer eller mindre tvingas att tumma på principen?
Eller kan man – utan att hamna i ett voteringstekniskt kineseri
– ~ finslipa de parlamentariska tekniska instrumenten och smidigt
anpassa beslutsreglerna i syfte att
alltid ”garantera” majoritetsbeslut?
Det kan finnas anledning att diskutera några sidor av detta problem inför den förestående författningsrevisionen, vilken uppenbarligen måste komma att beröra även
denna del av de parlamentariska
spelreglerna.
Majoritetsprincipen och voteringens
problematik
Då de röstande i ett beslutande
organ vid sitt ställningstagande i
ett ärende har att välja mellan två
möjligheter, ett antingen-eller, innebär det inga problem att så utforma beslutsanordningen att det
ur en omröstning framkommer en
absolut majoritet till förmån för
98
en av de två föreliggande möjligheterna (naturligtvis med reservation för att resultatet kan bli lika
rösttal, varvid särskilda regler
måste gälla).
Men om det finns fler än två
möjligheter att välja mellan, uppstår frågan hur man skall gå till
väga för att finna ut vilket alternativ som har flertalets stöd. Hur
skall alltså flera röstande välj a ett
bland flera alternativ?
Svensk beslutsteknik
I Sverige försöker vi lösa detta
problem genom en uteslutningsmetod, en variant av den s. k. eliminationsmetoden. Härvid förelägges
alternativen till omröstning så, att
de röstande får ta ställning till två
yrkanden i sänder – bifall till det
ena = avslag på det andra. Undan
för undan elimineras på så sätt ett
yrkande tills det återstår endast
ett yrkande, vilket blir församlingens beslut.
Men i vilken ordning skall yrkandena tagas upp till votering?
Och vem eller vilka skall bestämma detta? Detta är en fråga av
största betydelse — voteringsproblemet över huvud är till väsentlig
del ett problem om ordningsföljden vid omröstningar rörande varandra uteslutande yrkanden.
I vårt land bestämmes denna
ordningsföljd av talmannen/ ordfö-
randen. Det sker genom det s. k.
acklamationsförfarandet som inleder beslutsprocessen och som innebär att talmannen/ordföranden
ställer proposition på framställda
yrkanden, dvs. beträffande varje
yrkande för sig frågar de röstberättigade, om det bifalles. Hans
tolkning av deltagarnas svar på
acklamationspropositionerna är avgörande för voteringsordningen.
Det yrkande som han ”hör ja på”
blir sålunda s. le huvudförslag i
huvudvoteringen respektive i den
eller de förberedande voteringar/
kontrapropositionsvoteringar, som
föregår huvudvoteringen.
Antalet voteringar kan bli högst
en lägre än antalet föreliggande
yrkanden. Då fyra yrkanden föreligger, kan, om så begäres, tre voteringar erfordras, alltså två förberedande voteringar samt huvudvoteringen. Exempel: Av de fyra yrkandena A, B, C och D finner talmannen/ordföranden vid acklamationen A vara antaget. Votering begäres. Motförslag (kontraproposition) till A sl{all nu utses. Härvid
finner talmannen/ordföranden C
antaget. Återigen begäres votering.
En förberedande votering måste då
företagas mellan å ena sidan C och
å andra sidan B eller D för utseende av motförslag till A. Härvid
måste sålunda först B och D ställas mot varandra (genom acklamation eller votering). Det yrkande
som segrar ställes i förberedande
votering mot C; det yrkande som
vinner denna votering går upp i
huvudvoteringen mot A; huvudvoteringens resultat blir beslutet i
frågan.
. .l
Riksdagen normgivande
Riksdagens besluts- och voteringsordning, vars huvuddrag härovan
har tecknats, har satt sin prä-
gel inte endast på de kommunala
beslutande organen. Den stora
vördnad som vi känner för våra
offentliga institutioner har kommit oss att även i vårt fria och frivilliga föreningsliv i stort sett tilllämpa samma parlamentariska metoder och följa samma ceremoniel
som vi känner från riksdagen.
Riksdagens beslutsregler är naturligtvis inte juridiskt bindande för
enskilda organisationer och sammanträden. I princip är sammanträdet sin egen herre. Men den
nimbus, som omger de parlamentariska tekniska reglerna, har lett till
att man i vida kretsar i föreningslivet skulle betrakta avsteg från
riksdagens beslutsregler som
”olagliga”.
stelbent parlamentarisk vokabulär
Det betyder inte att vår beslutsordning skulle sakna kritiker. I
själva verket har det i den statsvetenskapliga och politiska debatten
liksom inom folkbildningsarbetet
och föreningsvärlden under årens
lopp förekommit många inlägg
med kritiska synpunkter på beslutsreglerna och deras praktiska
tillämpning och med mer eller
mindre konkret utformade reformförslag.
Man har t. ex. riktat anmärkningar mot vad som kanske kan
tyckas vara utanverk – nämligen
99
det svårbegripliga, högtidliga och
stela i terminologien:
”Den som vill att kammaren bifaller utskottets hemställan röstar
ja. Den det ej vill röstar nej. Vinner nej, har kammaren bifallit den
vid utskottets utlåtande fogade reservationen au herr N. N.”
Andra beslutsfraser går i samma
stil. De är ofta tungrodda, och de
tämligen ålderdomliga formuleringarna fyller knappast de krav
på enkelhet och klarhet som det
i andra sammanhang anses vara
angeläget att sträva efter. (Den här
citerade voteringspropositionen –
som alltså vunnit efterföljd i kommunala församlingar och i många
föreningar – kan för övrigt få
egendomliga verkningar: Den kan
leda till att man skall rösta nej för
att bifalla ett yrkande och ja för
att avslå det, nämligen i det fall
att talmannen/ordföranden funnit
ett avslagsyrkande vara antaget.)
En sådan ordning kan vålla besvär inte endast för nybörjaren.
Det kan visserligen sägas att erfarna riksdagsmän och kommunalmän inte behöver ha några problem med att förstå vad saken gäller. Men varför skall de begagna en
så stelbent vokabulär – för övrigt
inte endast i voteringssammanhang? Den behövs inte för att beslutssystemet skall fungera. Men
den sprider sig – ofta med parlamentarikernas egen benägna medverkan – till andra områden av
samhällslivet och lämnar där betydande bidrag till skapande av onö-
100
dig formalism i de sammanträdestekniska umgängesformerna.
”Ren” votering – slutomröstning
Kritik har vidare riktats mot själva det sätt, på vilket yrkanden
vid votering ställes mot varandra.
Man pekar sålunda på det egendomliga i att votering i Sverige kan
ske mellan två positiva yrkanden
med därav följande risker för
snedvridning av beslutsprocessen.
En sådan ordning är vi- och finnarna – ensamma om. I andra
länders parlament och i internationella organisationer har man en
s. k. ren voteringsmetod: Ett positivt yrkande ställes alltid mot avslag.
Den tidigare författningsutredningen har i sitt förslag till ny
riksdagsordning (SOU 1963: 16
och 18) såtillvida tagit ställning i
denna fråga att man föreslår infö-
randet av särskild slutomröstning
vid avgörande av lagärende.
För hittillsvarande svensk parlamentarisk beslutsordning är det
karakteristiskt att man i lagfrågor
fattar blott delbeslut men inte nå-
got beslut om lagen såsom sådan.
Man beslutar alltså om de enskilda
paragraferna var för sig men inte
om lagen i dess helhet.
Visserligen kan det sägas att ett
lagförslags öde i praktiken oftast
blir beroende av den paragraf, varom först uppstår överläggning. Eller rättare sagt: Beslutet rörande
denna paragraf blir vägledande för
kammarens ställningstagande till
de följande paragraferna. Men
riksdagens lmmrar – och, på motsvarande sätt, kommunala församlingar och föreningsmöten etc. –
är inte på något sätt bundna härvidlag. Det är fullt möjligt dels att
hesluten rörande dc olika paragraferna ”går åt olika håll” och att
”hoppande majoriteter” åstadkommer en lag, vars skilda paragrafer
så strider mot varandra att lagen
måste bli en nullitet, dels att det
föreligger majoritet för varje enskild paragraf men ej för lagförslaget i dess helhet.
Författningsutredningens förslag går ut på att riksdagen i fråga
om lagärendc, som uppdelats på
delheslut, skall besluta om antagande eller förkastande av lagförslaget i dess helhet sådant det föreligger efter delbesluten. Genom ett
sådant förfarande, som överensstämmer med internationell parlamentarisk beslutsordning, erhålles
– understryker utredningen –
garanti för att det finns majoritet
för lagförslaget.
Föreningsproblem
Motsvarande problem uppkommer
ofta i föreningslivet. Majoriteten
vid ett sammanträde är kanske
i princip positiv till t. ex. antagande av ett uttalande i en betydelsefull föreningsangelägenhet eller till
beviljande av ett större anslag för
upprustning av föreningslokalerna.
Men när man tagit ställning till de
olika delfrågorna, visar det sig att
ett antal medlemmar, som från
början varit inriktade på ett positivt beslut, inte vill vara med längre. Det behöver inte betyda att de
har ändrat uppfattning i sak. Men
deras eget förslag och det förslag,
som de omfattat i andra hand, har
kanske fallit bort under beslutsgången. De anser att det beslut
som mötet nu kommit fram till avviker så mycket från deras eget
yrkande att de föredrar avslagsyrkandet. De hade godtagit en resolution, om inte en viss passus ändrats, och de hade accepterat anslaget, om det hade disponerats på ett
annat sätt. Men nu vill de inte vara
med längre – hellre rent avslag
än bifall till vad mötet kommit
fram till.
Dessa mötesdeltagare måste rimligtvis ha rätt att påverka beslutet
– på samma sätt som riksdagsmän i motsvarande beslutssituation enligt författningsutredningens ovan refererade förslag. Det
kan ju tänkas att de tillsammans
med dem, som från början varit
inställda på avslag, utgör majoriteten av de beslutande. Och majoriteten skall fälla utslaget. Praktiskt kan man förfara så, att ordföranden efter genomgången av de
olika delfrågorna med därtill hö-
rande särskilda yrkanden (resolutionens olika avsnitt, anslagets fördelning på skilda delposter etc.)
tar upp frågan om definitivt ställningstagande i ärendet i dess helhet sådant det då föreligger. Han
ställer sålunda proposition på bifall till och avslag på resolutionen
101
etc. i den form den har efter delbesluten rörande föreliggande ändringsförslag.
Denna ordning – som under senare år torde ha vunnit insteg på
sina håll i föreningslivet – kan
vara nödvändig också i sådana frå-
gor om avgifter, anslag o. d., i vilka
de olika yrkandena skiljer sig från
varandra endast beträffande beloppens storlek. Det är inte alls säkert
att de, vilkas yrkanden faller bort
under beslutsgången, i andra hand
röstar med det närmast högre eller
det närmast lägre beloppet. Det
kan mycket väl hända att en förslagsställare vill ha antingen ett
ordentligt tilltaget anslag eller också inget anslag alls.
Andra voteringsmetoder?
Kritiken mot den nuvarande svenska beslutsordningen har även berört den voteringsmetod som följes – eliminationsmetoden. Det
har om denna sagts bl. a. att den
lockar till och framtvingar manövrer. Och det har ifrågasatts, om
man inte genom att begagna någon
annan voteringsmetod kunde komma ifrån dessa olägenheter.
Därvid har uppmärksamheten
kommit att riktas mot seriemetoden, som är den internationellt sett
mest förekommande (eliminationsmetoden begagnas, i olika varianter, endast i engelskspråkiga länder samt i Finland och Sverige).
Skillnaden mellan de båda metoderna kan i korthet uttryckas så-
102
lunda: Antagande av ett yrkande
innebär enligt seriemetoden att alla övriga yrkanden bortfaller, enligt eliminationsmetoden att ett av
de övriga bortfaller. Vid seriemetoden innebär sålunda en omröstning alltid ett absolut ställningstagande. Om det förslag, som först
ställes under omröstning, får fler
ja- än nej-röster, är det antaget;
övriga förslag har fallit. Har förslaget däremot stannat i minoritet,
är det förkastat. I så fall går man
vidare till nästa förslag, om vilket
votering sker på samma sätt. Man
fortsätter så tills ett av förslagen
fått majoritet. Har även det näst
sista förslaget erhållit fler nej- än
ja-röster, anses det sista förslaget
– vanligen status quo i ärendet
-antaget.
Är denna metod att föredraga
framför den metod vi nu använder?
Onekligen har seriemetoden vissa företräden. Den är således lättfattlig och tekniskt okomplicerad,
vilket man inte kan säga om eliminationsmetoden.
Men dessa förtjänster måste i
alla fall väga lätt när man ställer
dem mot seriemetodens avigsidor.
Det betecknande för seriemetoden
är att man omedelbart när det
första yrkandet kommer under votering måste bestämma sig för att
rösta absolut – för eller mot detta
yrkande. Antag att man har subsidiär preferens för detta yrkande.
Det finns då ingen möjlighet att ge
uttryck åt denna mening. Röstar
man för yrkandet, kan man gå
miste om chansen att föra det yrkande till seger som man helst
skulle se bifallet. Om man röstar
mot yrkandet, kan det hända att
något förslag, som man absolut
motsätter sig, vinner – kanske
med hjälp av röster, med vilka
man kunnat förena sig för att få
majoritet för sitt subsidiära yrkande.
Det ligger sålunda i seriemetodens natur att ett yrkande kan
falla utan att det har tagits upp
till votering. Vid eliminationsmetoden är det de röstande själva
som – genom en enkel anmälan
– bestämmer vilka yrkanden som
skall ställas under omröstning. Det
betyder att de subsidiära preferenserna har större möjligheter att på-
verka besluten vid eliminationsmetoden och att de röstandes bundenhet blir mindre. Man torde därför
kunna säga att eliminationsmetoden – även om den kan vara svårbegriplig och i praktiken komplicerad — är att föredraga framför
seriemetoden och att vi sålunda
även i framtiden bör hålla oss till
den.