Nils Andrén; Inför det sista steget mot Europa

Nll..S ANDREN:
Inför det sista steget
mot Europa
Även om EG inte är en försvarsallians, får man inte bortse från
att EG- kommissionens nyligen
framlagda förslag till federal EGstruktur tar upp också utrikes-,
säkerhets- och försvarspolitik.
Det vore därför rimligt att inte
enbart bemästra neutralitetsproblemet genom att blunda för
konsekvenserna av detta framtidsperspektiv.
Nils Andren är professor emeritus i statskunskap.
H
ar vi äntligen stigit över Europapolitikens neutralitetströskel?
För alla frustrerade svenska
”europeer” var det en positiv nyhet då regeringen i sitt besparingspaket gjorde en
försynt markering till förmån för medlemskap av den Gemensamma marknaden. Helt obeslöjad var dock inte innebörden av att ”tydligare och i mera positiva ordalag” klargöra ”Sveriges ambitioner
att bli medlem av den Europeiska gemenskapen”.
Det är därför positivt att denna markering redan följts upp i riksdagen med en
förklaring om en snar svensk medlemsansökan – dock med tydlig markering av det
traditionella neutralitetsförbehållet Eftersom både socialdemokraterna och de
tre borgerliga partierna står bakom den
nya formeln för svensk EG-politik, är det
villkorslösa europamotståndet nu begränsat till vänsterpartiet och miljöpartiet
de gröna. Fortfarande ger dock neutralitetsförbehållet möjlighet till olika tolkningar och taktiska reträtter. Frågan är
också hur många av de nyomvända som
går omkring med en mental brasklapp
som kan tas fram vid behov: ”Härtill är jag
nödd och tvungen”.
Den nyvunna breda insikten om vikten
av en mer positiv EG-politik är verkligen
en både djupgående och överraskande
förändring. Under decennier tycktes ju
ingenting i det nya Europa inge socialdemokraterna större oro än att Sverige skulle bindas vid ett ekonomiskt Europa som
också kunde bli politiskt och att det politiska Europa till slut även kunde bli säkerhetspolitiskt. Denna fruktan kunde vara
befogad så länge som Sverige befann sig i
gränszonen mellan två misstänksamma
maktblock. Men den har fått dröja kvar
alltför länge. Egentligen gäller detta om
alla partier. I europapolitiken visade socialdemokraterna inte samma känslighet
inför internationella förändringar som i
försvarspolitiken. Den nya önskan att
framstå som positiv i EG-politiken borde
rimligen innebära att fruktan för de säkerhetspolitiska farorna dämpats, även om
den inte helt försvunnit. Antingen tror
man inte längre på vargen eller också har
man insett att vargen inte är så farlig som
man trott.
Den nya EG-politiken kan tolkas så att
Sverige antingen redan tidigare underskattat sin europeiska handlingsfrihet eller att denna vuxit på grund av förändringarna i Europa. Sammantaget måste
detta betyda att EGs säkerhetspolitiska
potential anses liten eller avlägsen och
därför föga hotande. En sådan tolkning
vinner stöd i ett uttalande 14 november av
Ingvar Carlsson, som (enligt SvD) sagt
dels ”om EG bestämmer sig för en försvarsallians vore det [ett svenskt medlemskap] självklart oförenligt med vår neutralitetspolitik”, dels också ”sannolikheten
att EG utvecklas i den riktningen är inget
annat än teoretisk. Jag tror inte man flyttar in NATO i EG”.
Mot en europeisk försvarsgemenskap
Det är uppenbart att regeringen anstränger sig att avdramatisera de gamla farhå-
gorna. Sverige behöver EG. Vargen kommer inte. Ändå har i grunden ingenting
förändrats utöver den svenska regeringens säkerhetspolitiska riskbedömning i
förhållande till EG. Frågan är då hur välgrundad den nya bedömningen är. Är det
alldeles säkert att EG inte blir den säkerhetspolitiska vargen?
467
Även om EG inte är en försvarsallians,
får man inte bortse från att EG-kommissionens nyligen framlagda förslag till en
federal EG-struktur tar upp också utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Det
sker än så länge med betydande försiktighet, i vetskap om motsättningarna inom
EG.
På sikt tänker man sig uppenbarligen
att frågorna kan tillhöra olika ”klasser”,
antingen (a) sådana som är föremål för
samråd inom den separata EPC, den politiska gemenskapen, vars politiska betydelse än så länge verkar vara mera symbolisk än reell, eller (b) frågor som avgörs
med majoritetsbeslut, varvid i det nuvarande EG åtta röster av tolv skulle krävas,
eller (c) frågor som kräver total enighet.
EGs betydelse som självständig säkerhetspolitisk aktör skulle i hög grad påverkas av hur de skulle hanteras i beslutsprocessen.
Det vore rimligt om ministerrådet, vars
medlemmar är förankrade i de egna nationella systemen, inte kommer att visa sig
lika ”federalistiskt” som kommissionen.
Politikerna kan förväntas bli mer återhållsamma. Detta skulle kunna innebära att
frågan om EG som försvarsallians saknar
omedelbar praktisk aktualitet. Men man
kan utgå från att den på det verbala och
programmatiska planet kommer att hållas
aktuell. På längre sikt ligger en sådan utveckling i den logiska förlängningen av
den europeiska integrationsprocessen.
Den är en naturlig konsekvens av den
även i ministerrådet i princip stödda tanken på ett Europas Förenta Stater. I en så-
dan federal statsbildning skulle gemensamt försvar vara både självklart och nödvändigt. Den ligger än så länge på ett näst
intill utopiskt avstånd. Men den följer lo- 468
giskt av europautvecklingens hittillsvarande färdriktning.
Det finns således många tecken som tyder på att vi till slut ändå kommer att ställas inför de frågor som nu avvisas som
”teoretiska”.
Det vore därför rimligt att inte enbart
bemästra neutralitetsproblemet genom
att blunda för konsekvenserna av detta
framtidsperspektiv, när Sverige äntligen,
som det vill synas i växande enighet, bereder sig för att ta slutsteget in i Europa. De
frågor som på sikt alltjämt kan komma att
gälla är väl kända efter en mer än trettiårig
svensk EG-debatt. De kan sammanfattas i
fyra punkter:
l. Hur troligt är det att en effektiv europeisk försvarsgemenskap uppstår inom
eller i direkt anknytning iii EG?
2. Hur snart skulle den kunna förverkligas?
3. Vad skulle den i så fall innebära?
4. Vilka skulle konsekvenserna av ett helt
integrerat, gemensamt europaförsvar
bli för det europeiska systemet i stortoch därmed även för det lilla, än så
länge alliansfria Sverige?
Det kan vara skäl att närmare syna dessa olika punkter. Ty även om svensk EGpolitik just nu inte tycks avskräckas av de
långsiktiga riskerna kommer de med all
säkerhet att hållas aktuella av de alltjämt
mer principfasta EG-motståndarna.
Den första frågan har redan besvarats:
en effektiv europeisk försvarsgemenskap
kan i det längre perspektivet inte uteslutas.
Vad är en europaarme?
En första förutsättning för en analys av
konsekvenserna för Sverige av en europeisk försvarsgemenskap måste vara något
slags hypoteser om vad en europaarme i
själva verket skulle innebära. Tre huvudalternativ förefaller vara tänkbara. De
står i samband med graden av politisk och
ekonomisk integration. De utesluter inte
varandra utan skulle kunna förverkligas
successivt, allt efter som den europeiska
gemenskapen utvecklas mot en fungerande federation:
l. I en primärt ekonomisk organisation,
som det nuvarande EG, är det naturligt
att betrakta försvarsfunktionen främst
som ett objekt för en fri inre marknad.
statliga (nationella) försvarsorganisationer kan i princip lämnas orörda och
europaarmen enbart bli en diplomatiskt sammanfogad allians. Däremot
skulle olika slag av ”totalförsvarsfilosofier” med krav på egna lösningar, kunna
klassificeras som tekniska handelshinder. Också inhemskt produktionsmonopol på försvarsmateriel skulle
kunna strida mot marknadens grundprinciper.
2. I ett EG, som börjar ta på sig också sä-
kerhetspolitiska uppgifter, skulle ett
första steg mot en europaarme kunna
bygga på samordning enligt NATOmodellen. I så fall blir den nationella
rörelsefriheten mindre, men de nationella försvarssystemen bevarar sin separata identitet.
3. I ett helt utbildat Europas Förenta Stater skull europaarmen bli en helt integrerad försvarsorganisation. Alla dess
funktioner skulle utformas och ledas
med utgångspunkt enbart från överordnade, gemensamma intressen inom ramen för den europeiska federationen.
För Sverige är problemet hittills, och
enligt alltjämt gällande värderingar tydligen också framgent, att utvecklingar i den
andra och framför allt den tredje fasen anses strida mot självvalda krav på en neutral säkerhetspolitik. Kanske finns det
också en fruktan att en sådan europaarme
skulle komma att användas i syften som
Sverige ogillar.
Vem hotas av ett gemensamt
försvarat Europa?
För en tid sedan gycklade författaren
Christer Kihlman i DN – på kulturens
spalt, inte politikens – med tanken på ett
”europeiskt försvarsförbund”, dvs på det
säkerhetspolitiska Europa. Han förskräcktes av föreställningen att någon
kunde tro att Europa skulle ha något att
försvara sig emot. Vilka skulle kunna hota? Sovjet? Troligen inte, det var alltför
beroende av Europa. Den tredje världen
var svag och arabvärlden splittrad. Återstod USA.
Rädslan betingades också av föreställningen att nymornade imperialister i de
gamla europeiska stormakterna skulle
kunna utnyt~a det samlade Europas styrka för sina egna högmodiga planer. Tydligen har Kihlman tänkt sig en europaarme
av det som här betecknats som den tredje
typen. Mot bakgrunden av det föregående
ter sig därför hans farhågor som mycket
långsiktiga.
Den som fruktar att en europeisk försvarsgemenskap skall missbrukas, kan
pladera för alla utopiers ideallösning: i
dagens version heter den att avskaffa de
nationella armeerna och överföra de militära uppgifterna till en ”legoarme” under
FN. För den som har frihet att drömma,
och det har väl den som är kolumnist på
en stor tidnings kultursida, är steget från
verkligheten till utopin inte långt.
469
För den som anser det viktigt att vara
vaken är steget mycket längre, Många
vägar har prövats för att förverkliga
mänsklighetens krigströtta utopier. Ingen
har lett ända fram. Mest framgångsrikt
har uppgiften fyllts av båda paktsystemen,
främst av NATO men även av Warszawapakten. Även om organisationerna inte
utplånade de ingående, nationella försvarsmakternas egen identitet, minskade
de deras självständiga användbarhet.
Hur långt räcker en FN-arme?
Om man ogillar ett slags utveckling ligger
det nära till hands att propagera för en alternativ lösning. Om denna är rimlig eller
ej spelar inte så stor roll så länge som den
fyller syftet att blockera det som man vill
undvika. Det är normal politisk taktik.
Ogillar man både en europaarme och nationella försvarsstyrkor, kan man antingen avvisa den som orealistisk eller också
sätta upp en FN-arme som alternativ.
De uppblossande förhoppningarna
kring FNs växande handlingsförmåga fick
åtminstone tillfällig näring i den breda
uppslutningen mellan öst och väst mot
Iraks invasion av Kuwait. Än så länge är
det en unik händelse i en unik internationell situation; när detta skrivs (nov 1990)
kan ingen säga hur länge enigheten håller
och om den kan leda till politiskt effektiva
åtgärder. Med all respekt för den humanitära ärligheten har den naggats i kanten
alltsedan Kurt Waldheim inledde strömmen av västpromillenser som med växlande framgång utverkat befrielse av sina
landsmän. Den relativa framgången i försöken att skapa enig uppslutning har ännu
inte följts av framgång för det avsedda syftet: att om möjligt utan krig tvinga inkräktaren att lämna sitt byte. ·
470
Även om den FN-stödda operationen,
med fredliga eller krigiska medel, skulle
lyckas är dess betydelse som precedensfall begränsad. Enighet kan erfarenhetsmässigt åstadkommas i FNs säkerhetsråd
om beslut som inte strider mot vitala intressen för en stormakt med vetorätt. Detta förhållande begränsar FNs användbarhet som en väpnad garant för Europas
och världens säkerhet. FN saknar därför
den apparat som krävs för att effektivt
hantera en ”globallegoarme” i fredens intresse. En sådan struktur saknas. Den förblir svår, kanske omöjlig att förverkliga, så
länge som FNs egen stadga kräver enhällighet bland de ständiga medlemmarna av
säkerhetsrådet för att ett sanktionsbeslut
skall bli förpliktande.
Ett annat problem ligger i det ibland
förbisedda förhållandet att FN inte är en
överstatlig organisation, inte något ”världens förenta stater”. FN-stadgan erkänner både medlemsstaternas suveränitet
och folkrättsdoktrinen om rätt till självförsvar. Därav följer att i varje fall den nuvarande ordningen inte medger att en
”legoarme” i FNs regi ersätter nationella
försvarsmedel eller regionala säkerhetsorganisationer, t ex en Europaarme. Detta understryker betydelsen av regionala
lösningar, vilket också förutsätts i FNstadgan.
Ett EG-försvars roll
Europa befinner sig alltjämt mitt uppe i
en revolutionär process. Framtiden låter
sig inte fångas i en stillbild av nuläget, än
mindre av gårdagen. säkerhetspolitikens
villkor kommer att gälla för ett förenat
Europa i lika hög grad som för andra statliga aktörer i det internationella systemet.
I en ny situation med andra maktkonstellationer skulle en alleuropeisk, politisk
statsbildning utan försvar vara absurd;
den skulle kunna bli en frestelse för sina
grannar, och därmed ytterst en krigsrisk i
oroliga internationella situationer.
Om EG-processen leder till att också
försvarsfunktionen läggs under de gemensamma organens domvärjo, aktualiseras frågan om vilka roller som kommer
att åläggas det gemensamma europeiska
försvaret. Den primära funktionen blir
givetvis att träda in i de nationella
försvarsmakternas uppgift att hävda revir
utåt, om medlemsstaterna, dvs det europeiska territoriet, skulle hotas eller kränkas.
Det kan vara svårt att utpeka en fiende
som skulle vilja eller kunna angripa en så
mäktig statsbildning som ett enat Europa.
Lika svårt är det att tänka sig en situation i
vilken ett försvarspolitiskt enat Europa
självt skulle rikta aggression utåt. Generellt borde spänningar och intressekonflikter mellan ett förenat Europas ledande
stater göra det svårt för det samlade europeiska kollektivet att enas om en utåtriktad aggressiv politik. Ett historiskt mikroexempel på en liknande effekt av att olika
intressen i en union leder till utrikespolitisk återhållsamhet är den svensk-norska
unionen 1814-1905. Sveriges och Norges
skiljaktiga strategiska huvudinriktning,
Östersjön respektive Atlanten, bidrog till
att den gemensamma utrikespolitikens
pris blev en i stort sett passiv utrikespolitik.
Ett gemensamt europaförsvar, som
utesluter nationellt kontrollerade
försvarskrafter i de olika medlemsstaterna, är sålunda inte möjligt utan en mycket
djupgående europeisk politisk integration
inom en federal struktur. Samordningen
av så många skiftande språk och kulturer i
en och samma civila och militära organisation skulle bli en både svår och nyttig
övning i internationell integration. Om
den lyckades, skulle detta innebära en
stor framgång för hela integrationsprocessen i Europa. Om de nationella armeerna bleve både överflödiga och olagliga, skulle också medlemsstaternas möjligheter att spränga en heterogen federation
som Europa bli mindre.
Under lugna yttre förhållanden kunde
ett sådant europaförsvars viktigaste,
praktiska funktion bli att både utåt och
inåt markera sammanhållningen- identiteten och legitimiteten – i den nya förbundsstaten. Ifredstid skulle den viktigaste uppgiften för en europaarme således
bli att tjäna som en stabilisator – inom
Europa självt. Ett enat Europas helintegrerade militära resurser skulle bli både
en förstärkning av Gemenskapernas inre
sammanhållning och en ersättare i stabilisatorrollen för de länge otillräckligt uppskattade, bortvittrande allianserna.
Medlemskap – chans och risk?
Men från dagens verklighet är det en mö-
dosam väg till Europas Förenta Stater.
”EG är ingen försvarsallians”. Och även
om en sådan kom till stånd, skulle den
inte på långt när innebära en helt integrerad europaarme.
Ändå är det rimligt att redan nu tänka
igenom konsekvenserna för svenk säkerhetspolitik av en sådan utveckling. Vad
skulle det innebära att stå utanför EG och
vad skulle konsekvenserna bli av medlemskap? För en medlem av en EG-försvarsgemenskap kan det knappast finnas
471
någon plats för en självpåtagen neutralitetspolitik av svensk modell. Några kommer kanske att inför detta perspektiv instinktivt rygga tillbaka och söka skydd i
våra gamla och förstelnade europadoktriner. Om en europeisk försvarsgemenskap
till slut förverkligas, innebär detta också
att Europa har förändrats. Integrationsprocessen har fördjupats och mognat: I ett
sådant läge borde ett gemensamt försvar
och en federal europaarme ses som en
självklar föjld av en ny situation, till vilken
alla har medverkat och för vilken alla har
ansvar. Ett förenat Europa bör betraktas
som ett stort, regionalt solidaritetssystem,
inte som en ”egoistisk”, ”partikularistisk”,
”kapitalistisk” eller ”imperialistisk” särorganisation.
Medlemskap i ett EG som även utvecklats till en gemensam försvarsorganisation
kommer uppenbarligen inte att möjliggö-
ra neutralitet, om EG som helhet skulle
dras in i väpnade konflikter med yttre
fiender. För Sverige bör frågan vara om
detta faktiskt ökar riskerna att dras in i
krig. I princip blir svaret naturligtvis ja,
men i praktiken måste man dock just nu
bli svaret skyldig på frågan vilka motståndarna skulle vara. Krigsrisken skulle
sannolikt inte b1ir större än den som följer
av FN-medlemskapet.
Nackdelen att förlora möjligheterna att
föra en neutralitetspolitik borde uppvä-
gas av att det europeiska systemet som
helhet genom en sådan konstruktion kunde bli mera hållfast och fredsbenägenheten stabliare. De gamla trovärdighetskraven kommer i en ny europeisk miljö inte
längre att behöva påverka· den yttre
handlingsfriheten.
En uppenbart neutralitetspolitiskt
relevant situation kan dock tänkas också i
472
ett allt mera pan-europeiskt EG, nämligen konflikter inom själva den gemensamma marknaden.Om dessa finge en för
svensk säkerhet hotfull omfattning, skulle
det innebära att EG i realiteten hade fallit
samman, i varje fall som säkerhetspolitisk
organisation. Då, men först då, återinträ-
der den typiska situationen för Sverige att
falla tillbaka på sin klassiska, neutralitetspolitiska reservposition, precis som på
1930-talet och 1940-talet.
Rädslan för total försvarsgemenskap
med utplånad nationell suveränitet borde
inte få utgöra ett hinder för den för varje
europeiskt land – och således också för
Sverige – ekonomiskt nödvändiga och
ideologiskt, socialt och kulturellt naturliga anslutningen till EG. Det kan inte vara
ointressant att Österrike, som 1961 verksamt bidrog till att hejda Sveriges spirande Europapolitik, har ställt sig på första
platsen i den nya, neutrala EG-kön.
När Sverige nu står inför avgörandet i
sina framtida relationer till EG, kan ett
positivt beslut bygga på två ”neutralitetspolitska” antaganden. Det ena är att utvecklingen inom EG gör att frågan aldrig
blir aktuell. Världen blir fredligare och
EG blir ingen försvarsallians. På kort sikt
kan detta vara en rimlig diagnos. Vägen
till en europeisk försvarsallians och än
mer till en europaarme är högst osäker
och kan bli mycket lång. Det är inte heller
säkert att den leder till målet. statsminister Carlssons citerade skepsis är befogad i
det kortare tidsperspektivet.
Den andra är att ett försvarsintegrerat
Europa skulle utgöra ett nytt solidaritetssystem som Sverige kan ansluta sig till, på
samma sätt som tidigare till NF och FN
och med samma möjligheter att gå tillbaka till en isolerad neutralitetspolitik om
solidaritetssystemet skulle falla sönder.
Vår nuvarandeEG-politik bygger helt
på det förstnämnda, kortsiktiga antagandet. Det andra avvisas i princip alltjämt
kategoriskt, men nedvärderas samtidigt
som ”teoretiskt”. Just nu finns det skäl att
tro att denna inställning kan räcka ända
fram till målet, medlemskap i EG. Men
det skulle vara tryggare om vi i vår europapolitik accepterade det nya Europa
som ett överordnat solidaritetssystem.
När detta sätter de yttre ramarna för vår
neutralitetspolitik, får denna en ny och
mer verklighetsnära innebörd.