Per Dahlberg; Skattesystemet och skatteförvaltningen
1981
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
PER DAHLBERG:
Skattesystem et och skattefårvaltningen
Kostnaderna for skatteadministrationen har
stigit brant det senaste årtiondet och uppgår i
dag till l ,9 miljarder kronor. Härtill
kommer myndigheters och faretags kostnader
for skatteredovisning samt domstolarnas
utgifterfor skattemål. F kanslichefen hos
riksdagens revisorer, Per Dalzlberg, lägger
fram ett forslag till skattereform som bl a
innebär alt progressiviteten i den statliga
inkomstskatten avvecklas helt, att
möjligheterna till avdrag upphör i princip
och att kommunalskatten avskaffas som
självständig skatteform. En sådan reform
skulle medfora en radikal förenkling av
skattesystemet och därmed en väsentlig
sänkning av dess administrationskostnad.
Artikeln är skrivenfore regeringskrisen.
Administrativt sett är skattesystemet i vån
land en nästan ogenomtränglig djungel ar
bestämmelser som berör och påverkar
snart sagt varje sida av samhällslivet. Man
kan också likna det vid en gammal slitrn
kostym som hotar att spricka i sömmarna
och vars mest uppenbara skavanker man
försöker dölja genom att sy på allehanda
klutar av växlande utseende och beskaf·
. fenhet. skattesystemet har därmed alltmer
fått karaktären av ett osammanhängande
lappverk, ideligen påbyggt med nya regler
och nya prejudikat. Ett utmärkande drag
är den ökande vikt som tillmäts kontrol·
.len, i vars yttersta förlängning polisstaten
skymtar som en fullt tänkbar risk. Det se·
naste steget på vägen dit är den nyligrn
stiftade lagen mot skatteflykt med dess
mångomskrivna generalklausul.
Det nuvarande gyttret av både svårtol·
kade och detaljreglerande bestämmelser, i
förening med mångfalden skatteformer ar
de mest skiftande slag, har lett till en stark
tillväxt av administrationen på hithörande
område. Några belysande uppgifter om
den branta utgiftsstegringen, hämtade
från riksrevisionsverkets årliga budgetre·
dovisning, kan här vara på sin plats.
Medan utgifterna för de myndigheter
som sedermera fördes samman till riksskatteverket budgetåret 1969/70 uppgick
till ett sammanlagt belopp av 22,9 milj
kronor, hade motsvarande utgifter för det
senast avslutade budgetåret, alltså bud·
getåret 1979/80, stigit till 20 l ,5 miUkronor. De anslagsbelopp som har tagits i
anspråk för verksamheten vid länsstyreJ.
.sernas skatteavdelningar, dvs de regionala
skattemyndigheterna, fördelar sig med respektive 175,5 och 708,8 milj kronor på
vart och ett av de båda nämnda budgetarm. För de lokala skattemyndigheterna
redovisas samma år utgifter på respektive
108,6 och 483,2 milj kronor. De angivna
beloppen är uttryckta i löpande priser och
alltså inte i fast penningvärde men torde
likväl ge en god belysning av utgiftsfårändringarnas omfattning. Om man gör en
överslagsberäkning av skatteadministrationens totala kostnader i dag, sådana de
framträder i gällande statsbudget, kommer man fram till ett belopp av l,9 miljarder kronor. Då är likväl inte de allmänna domstolarnas utgifter får skattemål
medräknade. Därtill kommer alla myndigheters och alla fåretags kostnader får
bestyret med skatteredovisningen.
Reform av skattesystemet
Frågan om en reformering av skattesystemet har livligt debatterats under senare
år. Med hänsyn till de skadliga effekter,
samhällsekonomiskt och samhällsmoraliskt, som den i statsskatten inbyggda
progressiviteten gett upphov till har där- \·id marginalskatternas höjd stått i fOrgrunden för intresset på många håll. Trots
alla fårslag till reformer har emellertid
foga uträttats på detta område, vartill
kommer att hittills vidtagna åtgärder mestadels haft karaktären av påbyggnader och
lappningar, som snarast har ökat krånglet
och svåröverskådligheten i systemet. Först
i vår har regeringen ställt en sänkning av
marginalskatterna i utsikt. Med tanke på
263
det sätt på vilket skattefrågan hittills har
hanterats av politikerna kan man dock befara, att det även denna gång stannar vid
halvmesyrer. Under alla fårhållanden saknas alltjämt det resoluta och radikala
grepp om problemen som situationen krä-
ver.
Såvittjag fårstår är det nödvändigt med
mycket långtgående åtgärder, infogade i
ett väl genomtänkt och logiskt sammanhållet reformprogram, om man skall komma till rätta med alla de olägenheter som
är en följd av nuvarande skattesystem.
Huvudpunkterna i ett sådant program
skulle vara följande.
l Den progressivitet som är inbyggd i den
statliga inkomstskatten avvecklas – inte
styckevis och delt utan helt. Avdrag vid
beskattningen tillåts enbart då fråga är om
rörelse. Förhandlingar om anpassning av
löner och liknande förmåner till de nya
skatteskalorna tas upp med de offentliganställdas organisationer.
2 Kommunalskatten avskaffas som
självständig skatteform och ersätts med en
enhetlig statskommunal skatt, som alltså
utgår med en viss procentandel av inkomsterna, lika får alla skattebetalare. Vid en
stram budgetpolitik behöver denna andel
inte bli högre än den skattepliktiga delen
av vinsten på en premieobligation. En klar
uppdelning i ansvarsområden görs mellan
staten och kommunerna. De senare tilldelas årligen ett efter folkmängd och arbetsuppgifter avpassat belopp, som de inom
ramen får gällande bestämmelser om den
kommunala verksamheten får disponera
efter gottfinnande.
264
Vinster med reformen
Om en reform enligt ovan angivna principer genomfördes, skulle följande fördelar
vinnas.
l Hela skattesystemet skulle radikalt förenklas, och vi skulle äntligen få den lätthanterliga deklarationsblankett som så
många har talat om så länge. För stora
grupper inkomsttagare skulle rent av den
preliminära skatten bli identisk med den
slutliga. Taxeringsarbetet kunde därmed
koncentreras på mera invecklade inkomstförhållanden.
2 skatteadministrationen i vid mening
kunde krympas högst väsentligt och dess
arbete rationaliseras. För staten skulle detta leda till stora utgiftsbesparingar.
3 För den enskilde skulle det bli mera lö-
nande att arbeta, inte minst att göra en
extra insats, vilket skulle stimulera hela
det ekonomiska livet och bredda skatteunderlaget. Det skulle åter bli möjligt att
genom egna kraftansträngningar och utan
finurligt utnyttjade avdrag eller rena spekulationsaffärer få medel till önskade
ege~domsförvärv. Den tid som nu anslås
till s k skatteplanering skulle kunna användas för produktiv verksamhet.
4 Samhället skulle utan ökade kontrollåtgärder få bukt med det allmänt förekommande skattefusket och med den ekonomiska brottslighet som har sin grund i det
höga skattetrycket. Den s k svarta ekonomin skulle trängas tillbaka och samhällsmoralen samtidigt stärkas. Den infekterade debatten om avdrag, marginalskatter,
indexreglering och ekonomisk orättvisa
kommunerna emellan skulle självdö, eftersom dessa begrepp inte längre skulle ha
någon reell innebörd.
5. Staten skulle äntligen få ett fast grepp
om den kommunala utgiftspolitiken, vilken i väsentlig mån har bidragit till tillväxten i den offentliga ekonomin, särskilt
under senare år. Likväl skulle utrymme for
en självständig kommunal verksamhet
alltjämt finnas kvar. Kommunernas möjligheter till egna initiativ skulle snarare
förbättras genom att arbetsfördelningen
mellan staten och kommunerna bleve
mera preciserad.
Skatten som fördelningspolitiskt
instrument
Någon kanske invänder att allt detta nog
är riktigt och bra men att den tänkta omläggningen av skattesystemet även rymmer olägenheter av fOrdelningspolitisk och
statsfinansiell natur.
Vad den fördelningspolitiska effekten
först beträffar bör inledningsvis erinras om
att det samlade skatteuttaget i vårt land i
dag motsvarar drygt halva bruttonationalprodukten (52,9 procent). Den progressiva
statsskattens andel av bruttonationalprodukten är dock betydligt lägre eller endast
ca 6,5 procent. I förhållande till det totala
skatteuttaget är andelen ca 12 procent.
Man bör vidare beakta att fyra femtedelar
eller 80 procent av all taxerad inkomst i
landet – före allmänna avdrag – finns i
inkomstskikten upp till en sammanräknad
inkomst av 50 000 kronor. Skikten över
90000 kronor, vilka skulle kunna sägas
representera vad som brukar kallas högin-1′
komsttagarna, svarar for mindre än 5 procent av den totala sammanräknade mkomsten.
Det är alltså endast i begränsad utsträckning som statsutgifterna finansieras
genom progressivt bestämda skatteinkomster. Av dessa härrör i sin tur blott en
ringa del från skattebetalare med höga inkomster. Den statliga inkomstskattens karaktär av socialt fordelningsinstrument är
med andra ord starkt överskattad. I dagens samhälle finns andra, till sina verkningar mindre skadliga sätt att värna om
ekonomiskt eftersatta grupper. Man bör
också hålla i minnet, att ett rationellt skattesystem inte kan utformas enbart med
hänsyn till sina fordelningspolitiska effekter. Även en sådan omständighet som
skatternas inverkan på ekonomisk tillväxt,
arbetsvilja, personlig tillfredsställelse och
samhällsmoral måste ägnas tillbörlig uppmärksamhet.
Allt detta, sett mot bakgrunden av dc
uppenbara olägenheter som det nuvarande skattesystemet mcdfcir, ger otvetydigt
\’id handen att dc fordelningspolitiska synpunkterna inte utgör något hållbart motiv
för ett bibehållande av nuvarande ordnin~. Det bör också hållas i minnet att
man genom en jämkning av bruttolönerna
kan mildra dc effekter på inkomststrukturen som en avveckling av skatteprogressionen mcdfcir. Värt att beakta är vidare
att dc s k inkomstsvaga grupperna mer än
några andra är betjänta av en ekonomi i
balans och utveckling.
Störrc avseende bör då fåstas vid det
265
inkomstbortfall for staten som skulle bli
fciljden av en skattereform enligt den modell som har skisserats ovan. Genom den
sporre till ökade arbetsinsatser av skilda
slag som bleve ett resultat av reformen
skulle den dock i betydande utsträckning
bli självfinansierande, särskilt på längre
sikt. Den tänkta omläggningen av skattcsystemet bör vidare ses som ett led i en
allmän sanering av statsfinanserna, innefattande även väsentliga utgiftsbcsparingar. Därutöver har staten alltid möjlighet
att skafTa sig erforderlig inkomstforstärkning genom att höja de indirekta skatterna, exempelvis mervärdeskatten. Visserligen är en del nackdelar forbundna
med en sådan åtgärd , framfor allt på
grund av dess inverkan på den allmänna
prisnivån, men dessa nackdelar väger lätt
mot dc fordelar som skulle folja av den
progressiva skattens avveckling.
l detta sammanhang må till sist påpekas att en ännu större fårenkling av skattcsystemet skulle åstadkommas, om den direkta inkomstskatten och åtskilliga andra
skatteformer ersattes av en allmän skatt på
fcirbrukningen . En differentiering a\’ skattesatserna med hänsyn till varuslag och
typer av tjänster skulle underlätta övergången till en sådan ordning, genom vilken samma konsumtionsreglerande effekter som vid den s k utgiftsskatten skulle
kunna nås utan att den komplicerade och
därfor kostnadskrävande pappersexercis
som denna skatteform skulle ge upphov till
behövde tillgripas.
Skattesystem et och skattefårvaltningen
Kostnaderna for skatteadministrationen har
stigit brant det senaste årtiondet och uppgår i
dag till l ,9 miljarder kronor. Härtill
kommer myndigheters och faretags kostnader
for skatteredovisning samt domstolarnas
utgifterfor skattemål. F kanslichefen hos
riksdagens revisorer, Per Dalzlberg, lägger
fram ett forslag till skattereform som bl a
innebär alt progressiviteten i den statliga
inkomstskatten avvecklas helt, att
möjligheterna till avdrag upphör i princip
och att kommunalskatten avskaffas som
självständig skatteform. En sådan reform
skulle medfora en radikal förenkling av
skattesystemet och därmed en väsentlig
sänkning av dess administrationskostnad.
Artikeln är skrivenfore regeringskrisen.
Administrativt sett är skattesystemet i vån
land en nästan ogenomtränglig djungel ar
bestämmelser som berör och påverkar
snart sagt varje sida av samhällslivet. Man
kan också likna det vid en gammal slitrn
kostym som hotar att spricka i sömmarna
och vars mest uppenbara skavanker man
försöker dölja genom att sy på allehanda
klutar av växlande utseende och beskaf·
. fenhet. skattesystemet har därmed alltmer
fått karaktären av ett osammanhängande
lappverk, ideligen påbyggt med nya regler
och nya prejudikat. Ett utmärkande drag
är den ökande vikt som tillmäts kontrol·
.len, i vars yttersta förlängning polisstaten
skymtar som en fullt tänkbar risk. Det se·
naste steget på vägen dit är den nyligrn
stiftade lagen mot skatteflykt med dess
mångomskrivna generalklausul.
Det nuvarande gyttret av både svårtol·
kade och detaljreglerande bestämmelser, i
förening med mångfalden skatteformer ar
de mest skiftande slag, har lett till en stark
tillväxt av administrationen på hithörande
område. Några belysande uppgifter om
den branta utgiftsstegringen, hämtade
från riksrevisionsverkets årliga budgetre·
dovisning, kan här vara på sin plats.
Medan utgifterna för de myndigheter
som sedermera fördes samman till riksskatteverket budgetåret 1969/70 uppgick
till ett sammanlagt belopp av 22,9 milj
kronor, hade motsvarande utgifter för det
senast avslutade budgetåret, alltså bud·
getåret 1979/80, stigit till 20 l ,5 miUkronor. De anslagsbelopp som har tagits i
anspråk för verksamheten vid länsstyreJ.
.sernas skatteavdelningar, dvs de regionala
skattemyndigheterna, fördelar sig med respektive 175,5 och 708,8 milj kronor på
vart och ett av de båda nämnda budgetarm. För de lokala skattemyndigheterna
redovisas samma år utgifter på respektive
108,6 och 483,2 milj kronor. De angivna
beloppen är uttryckta i löpande priser och
alltså inte i fast penningvärde men torde
likväl ge en god belysning av utgiftsfårändringarnas omfattning. Om man gör en
överslagsberäkning av skatteadministrationens totala kostnader i dag, sådana de
framträder i gällande statsbudget, kommer man fram till ett belopp av l,9 miljarder kronor. Då är likväl inte de allmänna domstolarnas utgifter får skattemål
medräknade. Därtill kommer alla myndigheters och alla fåretags kostnader får
bestyret med skatteredovisningen.
Reform av skattesystemet
Frågan om en reformering av skattesystemet har livligt debatterats under senare
år. Med hänsyn till de skadliga effekter,
samhällsekonomiskt och samhällsmoraliskt, som den i statsskatten inbyggda
progressiviteten gett upphov till har där- \·id marginalskatternas höjd stått i fOrgrunden för intresset på många håll. Trots
alla fårslag till reformer har emellertid
foga uträttats på detta område, vartill
kommer att hittills vidtagna åtgärder mestadels haft karaktären av påbyggnader och
lappningar, som snarast har ökat krånglet
och svåröverskådligheten i systemet. Först
i vår har regeringen ställt en sänkning av
marginalskatterna i utsikt. Med tanke på
263
det sätt på vilket skattefrågan hittills har
hanterats av politikerna kan man dock befara, att det även denna gång stannar vid
halvmesyrer. Under alla fårhållanden saknas alltjämt det resoluta och radikala
grepp om problemen som situationen krä-
ver.
Såvittjag fårstår är det nödvändigt med
mycket långtgående åtgärder, infogade i
ett väl genomtänkt och logiskt sammanhållet reformprogram, om man skall komma till rätta med alla de olägenheter som
är en följd av nuvarande skattesystem.
Huvudpunkterna i ett sådant program
skulle vara följande.
l Den progressivitet som är inbyggd i den
statliga inkomstskatten avvecklas – inte
styckevis och delt utan helt. Avdrag vid
beskattningen tillåts enbart då fråga är om
rörelse. Förhandlingar om anpassning av
löner och liknande förmåner till de nya
skatteskalorna tas upp med de offentliganställdas organisationer.
2 Kommunalskatten avskaffas som
självständig skatteform och ersätts med en
enhetlig statskommunal skatt, som alltså
utgår med en viss procentandel av inkomsterna, lika får alla skattebetalare. Vid en
stram budgetpolitik behöver denna andel
inte bli högre än den skattepliktiga delen
av vinsten på en premieobligation. En klar
uppdelning i ansvarsområden görs mellan
staten och kommunerna. De senare tilldelas årligen ett efter folkmängd och arbetsuppgifter avpassat belopp, som de inom
ramen får gällande bestämmelser om den
kommunala verksamheten får disponera
efter gottfinnande.
264
Vinster med reformen
Om en reform enligt ovan angivna principer genomfördes, skulle följande fördelar
vinnas.
l Hela skattesystemet skulle radikalt förenklas, och vi skulle äntligen få den lätthanterliga deklarationsblankett som så
många har talat om så länge. För stora
grupper inkomsttagare skulle rent av den
preliminära skatten bli identisk med den
slutliga. Taxeringsarbetet kunde därmed
koncentreras på mera invecklade inkomstförhållanden.
2 skatteadministrationen i vid mening
kunde krympas högst väsentligt och dess
arbete rationaliseras. För staten skulle detta leda till stora utgiftsbesparingar.
3 För den enskilde skulle det bli mera lö-
nande att arbeta, inte minst att göra en
extra insats, vilket skulle stimulera hela
det ekonomiska livet och bredda skatteunderlaget. Det skulle åter bli möjligt att
genom egna kraftansträngningar och utan
finurligt utnyttjade avdrag eller rena spekulationsaffärer få medel till önskade
ege~domsförvärv. Den tid som nu anslås
till s k skatteplanering skulle kunna användas för produktiv verksamhet.
4 Samhället skulle utan ökade kontrollåtgärder få bukt med det allmänt förekommande skattefusket och med den ekonomiska brottslighet som har sin grund i det
höga skattetrycket. Den s k svarta ekonomin skulle trängas tillbaka och samhällsmoralen samtidigt stärkas. Den infekterade debatten om avdrag, marginalskatter,
indexreglering och ekonomisk orättvisa
kommunerna emellan skulle självdö, eftersom dessa begrepp inte längre skulle ha
någon reell innebörd.
5. Staten skulle äntligen få ett fast grepp
om den kommunala utgiftspolitiken, vilken i väsentlig mån har bidragit till tillväxten i den offentliga ekonomin, särskilt
under senare år. Likväl skulle utrymme for
en självständig kommunal verksamhet
alltjämt finnas kvar. Kommunernas möjligheter till egna initiativ skulle snarare
förbättras genom att arbetsfördelningen
mellan staten och kommunerna bleve
mera preciserad.
Skatten som fördelningspolitiskt
instrument
Någon kanske invänder att allt detta nog
är riktigt och bra men att den tänkta omläggningen av skattesystemet även rymmer olägenheter av fOrdelningspolitisk och
statsfinansiell natur.
Vad den fördelningspolitiska effekten
först beträffar bör inledningsvis erinras om
att det samlade skatteuttaget i vårt land i
dag motsvarar drygt halva bruttonationalprodukten (52,9 procent). Den progressiva
statsskattens andel av bruttonationalprodukten är dock betydligt lägre eller endast
ca 6,5 procent. I förhållande till det totala
skatteuttaget är andelen ca 12 procent.
Man bör vidare beakta att fyra femtedelar
eller 80 procent av all taxerad inkomst i
landet – före allmänna avdrag – finns i
inkomstskikten upp till en sammanräknad
inkomst av 50 000 kronor. Skikten över
90000 kronor, vilka skulle kunna sägas
representera vad som brukar kallas högin-1′
komsttagarna, svarar for mindre än 5 procent av den totala sammanräknade mkomsten.
Det är alltså endast i begränsad utsträckning som statsutgifterna finansieras
genom progressivt bestämda skatteinkomster. Av dessa härrör i sin tur blott en
ringa del från skattebetalare med höga inkomster. Den statliga inkomstskattens karaktär av socialt fordelningsinstrument är
med andra ord starkt överskattad. I dagens samhälle finns andra, till sina verkningar mindre skadliga sätt att värna om
ekonomiskt eftersatta grupper. Man bör
också hålla i minnet, att ett rationellt skattesystem inte kan utformas enbart med
hänsyn till sina fordelningspolitiska effekter. Även en sådan omständighet som
skatternas inverkan på ekonomisk tillväxt,
arbetsvilja, personlig tillfredsställelse och
samhällsmoral måste ägnas tillbörlig uppmärksamhet.
Allt detta, sett mot bakgrunden av dc
uppenbara olägenheter som det nuvarande skattesystemet mcdfcir, ger otvetydigt
\’id handen att dc fordelningspolitiska synpunkterna inte utgör något hållbart motiv
för ett bibehållande av nuvarande ordnin~. Det bör också hållas i minnet att
man genom en jämkning av bruttolönerna
kan mildra dc effekter på inkomststrukturen som en avveckling av skatteprogressionen mcdfcir. Värt att beakta är vidare
att dc s k inkomstsvaga grupperna mer än
några andra är betjänta av en ekonomi i
balans och utveckling.
Störrc avseende bör då fåstas vid det
265
inkomstbortfall for staten som skulle bli
fciljden av en skattereform enligt den modell som har skisserats ovan. Genom den
sporre till ökade arbetsinsatser av skilda
slag som bleve ett resultat av reformen
skulle den dock i betydande utsträckning
bli självfinansierande, särskilt på längre
sikt. Den tänkta omläggningen av skattcsystemet bör vidare ses som ett led i en
allmän sanering av statsfinanserna, innefattande även väsentliga utgiftsbcsparingar. Därutöver har staten alltid möjlighet
att skafTa sig erforderlig inkomstforstärkning genom att höja de indirekta skatterna, exempelvis mervärdeskatten. Visserligen är en del nackdelar forbundna
med en sådan åtgärd , framfor allt på
grund av dess inverkan på den allmänna
prisnivån, men dessa nackdelar väger lätt
mot dc fordelar som skulle folja av den
progressiva skattens avveckling.
l detta sammanhang må till sist påpekas att en ännu större fårenkling av skattcsystemet skulle åstadkommas, om den direkta inkomstskatten och åtskilliga andra
skatteformer ersattes av en allmän skatt på
fcirbrukningen . En differentiering a\’ skattesatserna med hänsyn till varuslag och
typer av tjänster skulle underlätta övergången till en sådan ordning, genom vilken samma konsumtionsreglerande effekter som vid den s k utgiftsskatten skulle
kunna nås utan att den komplicerade och
därfor kostnadskrävande pappersexercis
som denna skatteform skulle ge upphov till
behövde tillgripas.