Johan Enegren: Suez-krisen 1956 och Europatanken

Årets krig mellan Iran och USA, uppbackad av Israel, har fått många kommentatorer att peka på likheterna mellan Suez-krisen för 70 år sedan och Irans blockering av Hormuz-sundet. Jämförelsen är knappast helgjuten. Årets krig har åstadkommit större förluster i människoliv och egendom än Storbritanniens, Frankrikes och Israels angrepp på Egypten i oktober – november 1956. Till skillnad från Hormuz-sundet är Suezkanalen belägen inom ett lands territorium. Egypten har således formell rådighet över kanalen även om landet enligt Konstantinopelkonventionen av år 1888 är skyldig att tillåta fri passage för alla nationers fartyg. Vid anfallet blockerade Egypten dock kanalen genom att sänka blockfartyg i vattenvägens bägge ändar och en internationell kris utbröt som skulle få långtgående konsekvenser för Frankrike och Storbritannien – inte minst i förhållande till det europeiska samarbetet – och ge FN en framträdande roll i krisens avveckling.

Ända sedan staten Israels tillkomst och landets seger över de arabiska arméerna 1948 rådde ett kallt krig mellan Israel och de arabiska grannarna, framför allt Egypten. Landet hade utgjort ett brittiskt protektorat de facto från 1800-talets senare del till 1952, då kung Faruk avsattes av en grupp yngre officerare med Gamal Abdel Nasser i spetsen.

Storbritannien förlorade sin privilegierade ställning i Egypten. I juni 1956 drog man tillbaka sina trupper som stationerats i området kring kanalen till skydd för brittiska intressen. Storbritannien var den största aktieinnehavaren i bolaget Suez Canal Company som ägde kanalen. Frankrike, också en betydande aktieägare, hade inga trupper stationerade i Egypten men såg med oro på Nassers panarabiska uttalanden, inte minst om stöd till den algeriska frihetsrörelsen FNL som sedan november 1954 förde gerillakrig mot kolonialmakten i Algeriet. Några månader tidigare hade Frankrikes trupper kapitulerat vid Dien Bien Phu i norra Vietnam, vilket innebar slutet för den franska koloniala närvaron i Indokina. Frankrikes ställning som stormakt hade naggats i kanten rejält. En tredje händelse detta år innebär ytterligare en prestigeförlust för landet. I augusti röstade nationalförsamlingen nej till en fransk anslutning till en europeisk försvarsgemenskap (EDC) som Frankrike tagit initiativ till två år tidigare i syfte att integrera Förbundsrepubliken Tyskland i det västeuropeiska försvaret. EDC-fördraget hade undertecknats av de länder som anslutit sig till Europeiska kol- och stålunionen (EKSG) 1951, det vill säga Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna Luxemburg och Förbundsrepubliken Tyskland. Storbritannien hade valt att ställa sig utanför såväl EKSG som EDC.

Både Frankrike och Storbritannien hade således fått statusen som stormakt jämte USA och Sovjetunionen ifrågasatt. Men de drog vid denna tid olika slutsatser av det förändrade läget. Jean Monnet, Paul Henrik Spaak och andra europaentusiaster lät sig inte nedslås av det havererade försvarsprojektet. I juni 1955 samlades företrädare för EKSG-staterna i Messina på Sicilien för att diskutera ett vidare europeiskt ekonomiskt samarbete. Den brittiska regeringen hade bjudits in men tackat nej. Finansministern Butler hänvisade i raljanta ordalag till att han hört talas om några arkeologiska utgrävningar på Sicilien. I själva verket kom man överens om att närmare undersöka förutsättningarna för en tullunion och fördjupat ekonomiskt samarbete.  Belgiens utrikesminister Spaak ledde detta arbete. Britterna hakade sedan på genom att skicka en observatör till Spaakkommitténs möten. Kommittén levererade en slutrapport i april 1956 med förslag om bildande av en tullunion och ett överstatligt samarbete på kärnenergins område. Storbritannien hade dessförinnan återkallat sin observatör, som vid avskedet hälsat de övriga européerna att deras arbete inte skulle leda någonvart…

I Washington fanns däremot någon som såg ett värde i ett fördjupat europeiskt samarbete. I sina memoarer berättar den brittiska premiärministern Anthony Eden, lätt nedlåtande, att presidenten Dwight Eisenhower vid ett möte i februari 1956 visat lika stor entusiasm för Messina-initiativet som han tidigare visat för ett gemensamt europeiskt försvar.

Under tiden fortsatte kriget i Algeriet med oförminskad styrka och Frankrikes regering – vid denna tid klart proisraelisk – ökade sina vapenleveranser till Israel som en gardering mot ett Egypten som man misstänkte understödde FNL-gerillan i Algeriet. Förenta staterna intog vid denna tid en avvaktande hållning till Israel med vapen. Man hade till och med i samarbete med Storbritannien och Världsbanken i december 1955 utlovat ekonomiskt stöd till Egypten för att bygga en stor damm vid Aswan, trots att Egypten på hösten 1955 mottagit vapenleveranser från Sovjetunionen via Tjeckoslovakien. På grund av motstånd i senaten och Egyptens erkännande av Folkrepubliken Kina drog USA den 19 juli 1956 tillbaka sitt löfte och därmed föll också britternas och Världsbankens kreditutfästelser. Sovjetunionen hade någon månad dessförinnan utlovat ekonomiskt stöd till dammbygget.

En vecka senare beslöt Nasser att nationalisera Suez-kanalen med löfte om att kompensera kanalbolagets ägare. Nasser hoppades att intäkter från kanalavgifterna skulle kunna täcka en del av kostnaderna för dammbygget.

Trots Egyptens juridiska rätt att nationalisera och Nassers löften om kompensation till kanalens intressenter fördömdes nationaliseringen i hårda ordalag av Frankrike och Storbritannien. Ländernas ledande politiker hade München-överenskommelsen från 1938 i färskt minne.  Eden liknade Nasser vid Mussolini och menade att den egyptiske diktatorn måste tvingas lämna ifrån sig kanalen. Under sommaren började planer smidas för att återta kanalen med militärt våld. Uppslutningen kring en sådan lösning var större i Frankrike än i Storbritannien samtidigt som USA i form av utrikesministern Dulles började aktivera sig och lade fram planer på en förening bestående av kanalens brukare som skulle förvalta den och uppta passageavgifter för Egyptens räkning. Både arbetet med att skapa en sammanslutning av kanalens intressenter för att driva kanalen och hänskjutandet till FN blev resultatlösa, den förra på grund av egyptiskt motstånd och det senare på grund av att Frankrike och Storbritannien inlade veto i säkerhetsrådet.

Vid ett möte på Chequers, den brittiske premiärministerns rekreationsbostad, under tidig höst lyckades en fransk militär delegation intressera Eden för ett militärt samarbete med Israel, som ju också önskade slå mot Nasser. De närmare detaljerna utarbetades vid ett antal möten i Parisförorten Sèvres 22 – 25 oktober. Planen gick ut på att Israel skulle gå till anfall mot Egypten för att sedan låta Frankrike och Storbritannien skilja kombattanterna åt och tvinga dem att retirera ett antal kilometer från Suez-kanalen, allt i syfte att sedan ockupera kanalområdet. Planen togs in i ett protokoll undertecknat av de tre parterna. Till skillnad från fransmännen och israelerna blev Eden bestört över förekomsten av detta skriftliga bevis på samröre med Israel. Han lät förstöra Storbritanniens exemplar av protokollet och bedyrade sedermera inför parlamentet att det inte förekommit någon samordning med Israel inför det militära angreppet på Egypten som inleddes med bombningar av Kairo och diverse flygplatser på eftermiddagen 31 oktober. Fem dagar senare besatte brittiska och franska fallskärmstrupper Port Said med omnejd.  Israel hade samtidigt påbörjat ett anfall mot Egypten från Sinai-öknen. Luftlandsättningen följdes upp av en landsättning från sjösidan den 6 november.

I London möttes den brittisk-franska operationen av massiva folkliga protester. Den mötte motstånd även inom byråkratin, inte minst på grund av hemlighetsmakeriet. I utrikesministeriet var det endast statssekreteraren Kirkpatrick som invigts i planen. I Frankrike väckte operationen å andra sidan knappt några protester.

En som däremot reagerade kraftigt och beslutsamt var Eisenhower. Han hade vid ett antal tillfällen försökt få britterna att inse att Nasser inte var någon Hitler eller Mussolini och att en militär intervention inte var påkallad. Eden och inte minst finansministern Harold Macmillan intog en något sorglös inställning och verkar ha intalat sig att USA i slutändan skulle stödja operationen. De misstog sig dock grundligt. Den amerikanska administrationen vägrade att komma till undsättning med stödlån när den brittiska valutareserven höll på att tömmas med anledning av operationen. Eden kontaktade Mollet under dagen den 6 november och meddelade att han var tvungen att gå med på en vapenvila förmedlad av FN. Den franska regeringen däremot ville fullfölja ockupationen av kanalområdet och därför avvakta med eldupphör. Eden förklarade sig inte kunna vänta och Mollet, som satte stort värde på relationen med Storbritannien, fick sina kollegor med på att godta ett eldupphör. En historiens ironi är att den anglofile Mollet, under de många möten som föregått Suez-operationen, oförtrutet försökt förmå de brittiska ministrarna att delta i europasamarbetet och även utlovat fransk hjälp i en sådan förhandling. Men britterna hade inte varit intresserade.

Av en händelse befann sig den tyske förbundskanslern Konrad Adenauer i Paris denna dag för att diskutera några kvarstående knäckfrågor i förhandlingarna om EEG. Adenauer hyste misstro mot både USA och Sovjetunionen och uttryckte i och för sig inga betänkligheter när det gällde att bli av med Nasser som han ansåg gick ryssarnas ärenden. När Mollet informerat honom om samtalet med Eden, passade Adenauer på att spela det europeiska kortet. Han framhöll att varken Frankrike, Storbritannien eller för den delen Tyskland kunde mäta sig med USA och Sovjetunionen. Det enda sättet för deras länder att spela en avgörande roll i världen var som en del av ett enat Europa. Adenauer konstaterade att Storbritannien ännu inte var redo men att Suez skulle få britterna att börja tänka i rätt banor. Det fanns ingen tid att förlora, menade Adenauer, och avslutade lite teatraliskt med att förklara att Europa skulle komma att utgöra Frankrikes och Storbritanniens revansch.

Fördragen om EEG och Euratom undertecknades på Kapitolium i Rom den 25 mars 1957. Mollet var fortfarande regeringschef i Frankrike medan en sjuk och utarbetad Eden hade lämnat över till Macmillan i början av januari. Denne hade småningom sett skriften på väggen och förstått att ”utgrävningarna” i Messina kanske skulle leda till ökat ekonomiskt samarbete mellan de sex länderna, ett samarbete som skulle diskriminera mot brittiska ekonomiska intressen. Macmillan lanserade därför idén om ett frihandelsområde som skulle omfatta EEG samt Storbritannien och andra intresserade länder. Han framhärdade med denna idé trots klent gensvar ändå tills Frankrike sade klart nej i november 1958. Möjligen kan det klara franska beskedet, som förklarades med att förslaget enbart syftade till att så splittring bland de EEG-staterna, härledas till Charles de Gaulle, som utsetts till regeringschef den 1 juni. Fördragen hade trätt i kraft den 1 januari och man kan fråga sig om de överstatliga inslagen i fördragen fått samma utformning – eller ens överlevt – om de Gaulle kommit till makten tidigare. Han var nämligen en minst lika stark motståndare till överstatliga institutioner som någonsin Eden och Macmillan men insåg tidigare än britterna att Frankrike kunde dominera i en europeisk gemenskap som var tillräckligt stor för att spela en roll i världen. Frankrike såg dessutom till att inlemma sina västafrikanska kolonier i EEG:s fördragets ekosystem.

När väl den brittiska regeringen insett att idén om ett frihandelsområde inte skulle flyga, svalde man förtreten och tog under 1959, tillsammans med Sverige, initiativ till frihandelssammanslutningen EFTA till vilken också Danmark, Norge, Portugal, Schweiz och Österrike anslöt sig. Men för Macmillan framstod EFTA som en halvmesyr. Han insåg att den europeiska gemenskapen utgjorde en realitet som hotade Storbritanniens ekonomiska intressen; att försöka motverka den skulle dock enbart reta upp amerikanarna och spela ryssarna i händerna. Under 1960 började man i London småningom förstå att det låg i Storbritanniens intresse att tillhöra den europeiska ”kärnan” i stället för periferin.

Denna insikt kristalliserades ytterligare följande år och den 31 juli 1961 förklarade Macmillan i underhuset att landet skulle ansöka om att inleda förhandlingar om medlemskap i EEG. Enligt en observatör lät Macmillan som en trött styrelseordförande som i försiktiga ordalag föreslog en fusion med ett annat företag som kanske, eller kanske inte, skulle komma att fungera.

Efter ett drygt års förhandlingar torpederades dock den tilltänkta fusionen av president de Gaulle vid en presskonferens i januari 1963. Han talade om Storbritannien som en maritim nation med marknader och intressen i avlägsna länder och ett land med säregna sedvänjor och traditioner annorlunda än Kontinentaleuropas. Till britternas irritation använde de Gaulle argument som de själva några år tidigare använt för att avböja ett närmande till kontinenten. Han ansåg inte att Storbritannien egentligen distanserat sig från Churchill, som i ett upphetsat utbyte med de Gaulle under andra världskriget förklarat att han i valet med Roosevelt och de Gaulle skulle välja Roosevelt varje gång.  Man kan säga att Suez-krisen utgjorde ett undantag i det avseendet.

Kriget i Irak många år senare erbjöd ett talande exempel på att den churchillska prioriteringen fortfarande gällde: Storbritannien slöt upp på USA:s sida medan Frankrike starkt motsatte sig kriget.

Den 1 januari 1973 inträdde Storbritannien i den europeiska gemenskapen under ledning av Edward Heath, den ende av landets premiärministrar efter 1945 som omfattat europatanken med såväl huvud som hjärta. Drygt 40 år senare hade det konservativa partiet blivit så splittrat i synen på EU att premiärministern David Cameron nödgades utlova en folkomröstning om fortsatt medlemskap i gemenskapen. I november 2015 förklarade han sin inställning till EU som praktisk och inte känslomässig. Inför en förhandling några månader senare om undantag för Storbritanniens rörande bl a arbetskraftens fria rörlighet sade han sig dock vara en helhjärtad europavän – väl medveten om nödvändigheten att beveka övriga medlemsstater. Förhandlingen misslyckades dock och i folkomröstningen den 16 juni 2016 röstade Storbritannien (dock inte Skottland eller Nordirland) för att lämna EU.

För att vända på T S Eliots slutrad i dikten ”De ihåliga människorna” (övers. 2016 Arvid Olsson) så kanske man kan säga att Storbritanniens tid i den europeiska gemenskapen började med en suck och slutade med en smäll. Lärdomen från Suez om forna imperiemakters begränsade handlingsutrymme på den globala scenen hade glömts bort i en aldrig klart definierad önskan att ”ta tillbaka kontrollen” över landets öde.

För att återknyta till Mellanöstern återstår att se om dagens konflikt över Hormuzsundet kan få en utgång som liknar den över Suezkanalen. Osvuret är nog bäst.

Johan Enegren, Jur och fil kand, har varit verksam vid Utrikesdepartementet och EU-kommissionen