Print Friendly

Utrikesnämndens problematik

Av Redaktionen | 31 december 1964


1964


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

160
UTRIKESNÄMNDENS PROBLEMATIK
Ett a propos till författningsutredningens förslag
Av lektorn fil. dr HENRIK A. OLSSON
Utrikesnänmden, som tillkom
1921, är att betrakta som en förbättrad och moderniserad upplaga
av sin föregångare, det hemliga utskottet. Den är i utrikespolitiska
ärenden ett kontaktorgan mellan
statsmakterna och har som sådant
tillagts två huvuduppgifter: Dess
ledamöter lämna sina råd i förekommande frågor, och de skola
mottaga informationer icke blott
angående dessa utan även angående
läget i stort, i den mån detta för
vårt land är av betydelse. Tystnadsplikt kan väl i speciella fall åläggas
av ordföranden, d. v. s. av konungen eller av dennes ersättare statseller utrikesministern, men i övrigt
äro ledamöterna endast ålagda en
allmän varsamhetsplikt. Denna är
konstruerad med tanke på en försiktig information till riksdagen:
till kamrarna, partigrupperna, förtroenderåden och enskilda ledamöter.
Rådplägning med nämnden »bÖr»
enligt RF § 54 äga rum i alla utrikesärenden av större vikt före avgörandet. Trots paragrafens avfattning måste den anses innebära ett
åläggande att höra nämnden, för så
vitt icke regeringen av tidsnöd är
förhindrad att göra detta. Åläggandet gäller icke blott konselj ärenden
utan även sådana, som handläggas
i ministeriell väg, förutsatt i båda
fallen att det rör sig om frågor av
större vikt. Tilläggas bör, att konsultationen skall ske på ett sådant
stadium, att den blir meningsfylld,
alltså inte så sent, att regeringens
händer de facto äro bundna. Möjligheten för denna måste nämligen alltid stå öppen vid konfrontation med
nämnden att rygga eller modifiera
en ståndpunkt, om så skulle anses
önshsärt med anledning av det förda meningsutbytet.
Författningsutredningen förutsätter, att utrikesnämnden skall bibehållas som riksdagens organ för
det närmare samarbetet mellan regering och riksdag i utrikespolitiska angelägenheter, men den föreslår dock i gällande föreskrifter åtskilliga justeringar.1 Nu föreskriver
RF § 54 nämndens hörande endast,
då särskilda ärenden av visst slag
1• Följande förkortningar användas i texten nedan: RF = regeringsformen, FRF =
utredningens förslag till regeringsform, RO
riksdagsordningen, FRO = utredningens
förslag till riksdagsordning. Hänvisningar
till FRF och FRO avse enkammaqltern<l·
tivet,
(av större vikt) föreligga, men åtnöjer sig beträffande de allmänna
utrikespolitiska förhållandena med
att ålägga utrikesministern att på
detta område lämna ledamöterna
en fortlöpande information. Utredningen går här något längre, och i
anslutning till rådande praxis stadgar FRF kap. 4: 6, att regeringen
skall, så ofta omständigheterna det
föranleda, med nämnden »dryfta
det allmänna utrikespolitiska och
försvars politiska läget».
Vissa brister i ledamöternas information rörande speciella frågor
före sammanträde ha under årens
lopp varit ett tacksamt objekt för
kritiken, och från nämndhåll gjordes en gång det öppenhjärtiga erkännandet, att man vid förhandlingarna, »för att använda ett något
vulgärt uttryckssätt, ofta [ärJ ganska bakom flötet» (Åkerberg, FK
1936). Det rör sig emellertid här om
komplicerade förhållanden, och på-
talade brister få naturligtvis icke
utan vidare tillskrivas försummelser från utrikesledningens sida. Utrikesministern har också (AK 1953)
förklarat sig fullt beredd att på vad
honom ankommer söka i större utsträckning tillmötesgå önskemålen
om en bättre ordning. Även författningsutredningen har haft uppmärksamheten fäst på denna fråga,
och medan det nu i RF § 54 blott
heter, att då ärende förekommer till
behandling, skola alla tillgängliga
handlingar och upplysningar meddelas, stadgar FRF kap. 4: 6: »I
ärende vari rådplägning med nämn- 161
den skall äga rum skola nämndens
ledamöter, där så ske kan, i förväg
få del av alla upplysningar av betydelse.»
Av intresse är vidare utredningens förslag att förenkla formerna
för nämndens sammankallande.
Enligt dess mening bör nämligen
befogenheten att kalla tillkomma
enskilt statsråd, i första hand utrikesministern, medan enligt gällande ordning kallelse beslutas av
konungen i konselj efter utrikesministerns föredragning.
Ledamöterna av det 1937 inrättade utrikesutskottet äro, som bekant, tillika ledamöter av utrikesnämnden, och suppleanterna i det
förra tjänstgöra även i den senare.
Dc båda institutionerna äro sålunda, har det sagts, förenade »i ett
slags siamesiskt tvillingäktenskap»,
som oupplösligt binder dem samman men ändock låter dem verka
som skilda organ (Axel Brusewitz).
Den personella gemenskapen har
emellertid – såsom befarats –
kommit åtskillig oklarhet och förvirring åstad. Den har medfört, att
bägges profiler i mycket förlorat sin
skärpa, då bl. a. utskottet i praxis i
viss utsträckning kommit att fungera som ett med nämnden konkurrerande allmänt utrikespolitiskt informationsorgan. Det är därför anledning att understryka, att vi trots
identiteten i sammahsättning och
trots viss gemenskap i övrigt dock i
utskott och nämnd ha tvenne skilda
institutioner med i huvudsak helt
olika uppgifter och ställning. Nämn- 162
dens särart framträder däri, att
dess ledamöter äro konungens rådgivare i speciella frågor, att de som
sådana kunna träda i funktion även
under tid, då riksdagen icke är
samlad, samt att förhandlingarna
ledas av en av grundlagen förordnad ordförande. Men under sådant
förhållande är det naturligtvis
omöjligt att utan vidare extendera
för utskotten gällande regler att
avse även nämnden. Författningsutredningen har dock i ett par fall
vågat sig på detta och tydligen förutsatt, att dessa stadganden eo ipso
ha giltighet också för nämndens
vidkommande. Några påpekanden
om detta har man dock gjort i motiverna för att fästa tillämparens
uppmärksamhet på vad man till
synes ansett vara ett självklart
faktum.
I kommentaren till FRF kap. 4: 7,
vilken handlar om utrikesnämndens
sammansättning m. m., anför utredningen, att det icke synes erforderligt att för nämndens vidkommande till särskild reglering upptaga de ämnen, varom bestämmelser meddelats i RO § 49 första och
andra styckena. »De för utrikesutskottet gällande reglerna i nämnda
hänseenden blir direkt tillämpliga
även i fråga om nämnden.» Detta
är riktigt, jämnt så långt slutsatser
kunna dragas ur FRF kap. 4: 7 st.
l: »Utrikesnämnden består av ledamöterna i riksdagens utrikesutskott.» Men nuvarande RO har å
anfört ställe gått längre. Den har
nämligen ansett det nödvändigt att
särskilt för nämndens del ange den
ordning, som vid inträde skall iakttagas mellan suppleanterna, vilket
skett genom uttrycklig hänvisning
till för utskotten gällande bestämmelser. Författningsutredningen
däremot har inskränkt sig till att i
motiverna göra ett motsvarande på-
pekande, vilket ur lagteknisk synpunkt icke är tillfredsställande.
Dessutom tillfogar den som en anvisning för nämnden, att i enlighet
med nuvarande praxis suppleanterna i utskotten böra få närvara vid
utskottssammanträde, även då de
icke tjänstgöra som ledamöter! Till
detta skall endast påpekas, att det
dock funnits en tid, åren 1937-
1941, då de gemensamma suppleanterna icke intogo samma ställning i
utrikesutskott och nämnd.
Utredningen anser, att ledamot
och suppleant i utrikesnämnden
böra, i likhet med vad nu gäller,
avge försäkran om att iakttaga tystnadsplikt. Ett stadgande av denna
innebörd finnes nu i RO § 49 st. 5,
men utredningen finner en uttrycklig bestäminelse härom i grundlag
icke vara erforderlig. Men var har
man då tänkt sig densamma? Det
kan icke vara annorstädes än i den
nya riksdagsordningen, då det i en
föreslagen tilläggsbestämmelse under kap. 3: 16, avseende riksdagens
utskott, heter: »Ledamot skall avgiva försäkran om att iakttaga tystnadsplikt.» För nämndens del är
dock denna föreskrift icke tillämplig, då härför hade fordrats en hänvisning i grundlagstexten. Man observerar också, att medan RO § 49
talar om :.ledamot av nämnden, så
ock suppleant», utredningen anser
det tillräckligt att endast nämna
den förre.
I enumerationen av de ständiga
utskotten i FRF kap. 6: 11 återfinnes icke utrikesnämnden, och den
kan icke heller falla under annan
utskottskategori, men den distinktion, som lagtexten gör, upprätthålles icke i motivdelens utredningar,
där såsom visats regler rörande ett
riksdagens organ automatiskt anses
tillämpliga på annat av artskild karaktär.2
Det finns säkert anledning att
mottaga vissa av författningsutredningens förslag på här avsedda område med tillfredsställelse. Någon
större eller mera genomgripande
betydelse för utrikesnämndens
ställning ha de dock icke, och man
kan inte undertrycka frågan, varpå
det har berott, att utredningen tagit
med så lätt och varsam hand på hithörande spörsmål. Orsaken härtill
känna vi ej. Kanske få vi se den i
utredningsarbetets gigantiska omfattning, som helt naturligt medfört, att varje enskild fråga icke
kunnat ägnas så stor uppmärksamhet, som ett mera begränsat uppdrag
hade möjliggjort. »Med tillämpning
av vanliga regler för utredningar
2• l ovanstlende redovisning har jag icke
berört utredningens förslag ang. viss sänkning av antalet ledamöter och suppleanter
i nämnden. För detta hänvisas till framst.
nedan.
163
hade här funnits uppgifter för ett
stort antal specialkommitteer och
en sammanlagd betänkandevolym
på tiotusentals sidor hade ingalunda framstått som anmärkningsvärd» (SOU 1963: 17, s. 31). Men
orsaken kan också vara en annan,
nämligen den, att utredningen funnit allt i väsentligt hänseende vara
väl beställt. Hur det förhåller sig
med detta, skall jag försöka ge en
bild av i det följande. Härmed komma vi in på vad som under fyra decennier framstått som utrikesnämndens kardinalproblem, på dess storlek och på antalet av dem som äro
berättigade att närvara vid des~
sammanträden.
Vid nämndens konstruktion har
man haft att taga hänsyn till två
varandra motsatta principer – till
kravet på sekretess men jämväl
också till kravet på offentlighet.
Den helt slutna utrikespolitiken är
i vår tid lika omöjlig som sin motsats, varför grundlagsstiftaren här
ställts inför ett besvärligt avvägningsproblem. Hithörande ärenden
äro ej sällan av sådan natur, att deras dryftande inför öppna dörrar
kan få högst menliga verkningar,
medan å andra sidan ett legitimt
allmänintresse kräver insyn och
kontroll så långt görligt även här.
Utvecklingen alltsedan 1921 kan
karakteriseras så, att medan under
de första åren sekretesskravet blev
i hög grad tillgodosett, offentlighetskravet med tiden vunnit ett allt
större beaktande. Detta visar sig i
de förändringar som skett beträf- ;:,..
164
fande tillträdesrätten till nämndens
förhandlingar. Enligt de ursprungliga bestämmelserna ägde suppleant
närvara vid dessa, endast då ledighet inträffat genom att ledamot avgått ur riksdagen eller utnämnts till
statsråd. Genom grundlagsändring
1933 öppnades möjlighet att inkalla
ersättare även vid tillfälligt förfall,
och 1941 tog man steget fullt ut,
då suppleant detta år bereddes tillfälle att närvara vid nämndsammanträde, oaktat han ej inkallats
till tjänstgöring, detta i överensstämmelse med rådande praxis
inom utskotten. Detta innebar, att
därmed 32 riksdagsledamöter i stället för såsom tidigare 16 äger närvara vid förhandlingarna, men till
detta kommer ett antal andra personer. Förutom konungen ha vi alltid att räkna med några ledamöter
av statsrådet. Under senare år torde
kabinettssekreteraren ständigt ha
erhållit kallelse, och dessutom är
alltid en protokollförare samt sedan
1953 två stenografer tillstädes,
varför det är möjligt, att de vid ett
sannnarrträde närvarande kunna
uppgå till ett fyrtiotal. Detta är ju
ett orimligt förhållande, och försök
ha också – ehuru utan framgång
– gjorts att få en annan och bättre
ordning till stånd. Man har emellertid ett starkt intryck av att positionerna i denna fråga under 40- och
50-talen varit låsta och att det icke
varit praktisk politik att yrka nå-
gon begränsning av suppleanternas
tillträdesrätt eller någon minskning
av utrikesnämndens storlek.
En punkt i utredningens förslag
måste emellertid i detta samband
särskilt beaktas. Man har förordat
en nedsättning av nämndens ledamotsantal till 13 med ett motsvarande antal suppleanter. Märkligt
är dock, att inte ett ord om betydelsen av detta anföres i motiverna,
där man nöjer sig med ett enkelt
konstaterande av faktum. Detta antyder, att reduceringen knappast fö-
retagits av omtanke om nämndens
förmåga att funktionera, utan att
den har annan orsalL Denna torde
vi ha att söka i sammankopplingen
n’!ed utrikesutskottet, som enligt
FRO kap. 5: 6 st. 2 likaledes skall
bestå av 13 ledamöter, vilket antal
även angivits för flera andra utskott. Reformen på denna punkt
för utrikesnämndens del är alltså
att uppfatta endast som en reflex
av de förändringar, som vidtagits i
utskottsorganisationen. Givetvis innebär den ett steg i rätt riktning,
men man har all anledning betvivla,
att den är tillräcklig för att gynnsamt och på ett avgörande sätt
kunna påverka nämndens faktiska
ställning, då den ändå medger, att
c :a 30 personer, bortsett från regeringens representanter, kunna infinna sig vid överläggningarna.
Nämnden har vid ett tillfälle kallats en »luisinstitution». Detta är
inte bara en tillspetsad formulering.
Den röjer också en god portion sanning. Om nämnden under utrikespolitisk stiltje förmår väl rykta sitt
värv, säger oss detta mycket litet.
Det är under högspända tider och i
– — — ——-~—~–~-~~–.-
allvarsmättade lägen, dess insatser
som kontaktorgan och för en samling över dagspolitiken äro som
mest av nöden. Men har den lyckats
med detta? Att fullt rättvisande besvara denna fråga inom ramen för
min framställning här är naturligtvis inte möjligt. Jag åtnöjer mig
med en hänvisning till vissa förhållanden under tiden närmast före
och under världskriget.
År 1937 hade utrikesnämnden endast 4 sammanträden. Men 1938
sköt kurvan brant i höjden och anger för 1939 21 och för 1940 20 sammankomster. Därefter föll den lika
brant och nådde ett bottenläge 1942,
då nämnden blott var samlad 5
gånger. Under de båda följande
krigsåren var siffran 7. Detta är en
händelse, som ser ut som en tanke,
och sambandet med 1941 års reform är uppenbar, vilket bestyrkes
av ett uttalande till förf. av förutvarande utrikesministern Giint’her.
Jag har avtryckt det å annat ställe
men meddelar det även här.
Giinther understryker, att utrikesärendena under kriget ofta voro
av så ömtålig karaktär, »att det ansågs olämpligt att diskutera dem
utanför regeringens krets med hänsyn till risken att den nödvändiga
sekretessen eljest skulle äventyras.
Detta gav anledning till en viss betänksamhet från regeringens sida,
då det gällde UN :s sammankallande
i allvarliga lägen, och förklarar, att
detta stundom skedde i efterhand.
Dessa förhållanden markerades än
mera, då genom 1941 års reform
165
suppleanterna erhöllo tillträde till
nämndens sammanträden, även då
de ej ‘VOro inkallade till tjänstgö-
ring. Den starka nedgång i antalet
sammanträden, som snart nog inträdde under kriget, är sålunda –
åtminstone i viss mån – beroende
på den ställning, som kom suppleanterna till del.»
Till ovanstående skall jag endast
foga den kommentaren, att man av
nämndens undanskjutande icke får
draga slutsatsen, att kontakten i utrikesfrågor mellan regering och
riksdag i motsvarande grad skulle
ha minskats. De demokratiska partiledarna sutto ju alla i regeringen,
och statsrådsberedningen torde därmed de facto denna tid kunna karakteriseras som ett de båda statsmakternas samarbetsorgan framför
andra.
Utrikesnämnden tycks emellertid också under efterkrigstiden icke
ha fungerat alldeles så, som grundlagen förutsätter. Den har liksom
tidigare mött en viss konkurrens
från annat håll, och i detta hänseende förtjänar uppmärksamheten
att särskilt riktas på partiledarkonferenserna. Om dessa lämnas en del
uppgifter i en undersökning, vilken
1963 publicerades i statsvetenskaplig Tidskrift av I. Amilon. Denne
meddelar, att utrikespolitiska ämnen klart dominera de löpande konferenserna, vilka merendels bruka
bestå av endast c:a 10 a12 personer
och vilka visat sig kunna fylla högt
ställda krav på diskretion. stundom
ha de också kallats »ett surrogat för
166
utrikesnämnden». I vilken utsträckning intrång på dennas område
verkligen ägt rum är emellertid
ovisst, då vi föga veta om arten av
de ärenden, som pläga föreläggas
konferenserna.
Amilon avslutar sin framställning
med att anföra några uttalanden av
partiledarna, vilka i detta samband
ha ett stort intresse. statsministern
håller före, att konferenserna utgöra ett smidigt organ för kommunikation med riksdagsledamöterna
och för utrikespolitiken. Centerpartiledaren accepterar dem som substitut för utrikesnämnden »i brådskande falb. Folkpartiets ordförande framhåller mera allmänt, att de
förhindra, att oppositionen ställes
utanför viktiga avgöranden, medan
högerledaren understryker, att de
ge möjlighet att uppnå enighet i
utrikespolitiska och icke partipolitiska frågor.
På varje institution är man berättigad ställa kravet, att den skall
vara inrättad på bästa sätt för att
kunna fylla sitt syfte. Den föregå-
ende framställningen torde emellertid ha visat, att utrikesnämndens
konstruktion är behäftad med allvarliga brister, vilka under en tid,
då dess viktiga tjänster som mest
voro påkallade, starkt hämmade
dess verksamhet. Utredningens förslag innebär ju en viss förbättring,
men det torde icke vara tillräckligt
för att nämnden som »krisorgan» i
fortsättningen skall kunna spela
den roll, som tillämnats den. Sannolikt blir det väl så, om vi på nytt
drivas in i ett farofyllt läge, att den
åter skjutes åt sidan, men då torde
partiledarkonferenserna stå redo
att träda i dess ställe.
Det har visat sig svårt att bemästra det utrikespolitiska kontaktproblemet, men nu, då en genomgripande författningsreform är förestående, borde förutsättningarna
vara bättre för den mera djupgående reform, som i beredskapssyfte
måste företas även på detta område.
Utvecklingen synes anvisa oss två
alternativ: antingen en utbyggnad
av partiledarkonferenserna till utrikespolitiska samarbetsorgan i
nämndens ställe eller en ändamålsenligare organisation av den senare
så, att vi i densamma få se ett rationellt och livskraftigt författningsinstitut. En halvmesyr vore däremot
att beklaga.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner