Print Friendly

Sven Johansson; Kommunal ekonomi och samhällsekonomi

Av Redaktionen | 31 december 1977


1977


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

SVEN J OHANSSON:
Kommunal ekonomi och
samhällsekonomi
Den kommunala expansionen måste bromsas,
framhåller landstingsrådet Sven J ohansson i
sin artikel. Den måste anpassas till samhällsekonomin i övrigt. Statenfår inte vräka över
uppgifter på landsting och kommuner – med
ordet ”kommunal” sammanfattar artikelförfattaren båda dessa instanser. Kommunerna
får å sin sida inte ge sig ut på enfrivillig expansion och bara lita på att man kan höja
skatterna. I dag är ”de kommunala expansionisterna” det främsta hotet mot det kommunala självstyret, menar han. Han är inte
emot utbyggnad av offentlig service som så-
dan. H an anvisar tvärtom olika vägarför en
sådan utbyggnad och nämner som ett exempel
på sättet attförbilliga den att man decentraliserar beslutsfattandetfrån statliga organ till
kommunala: därmedföljer en annan ansvarsfördelning, där de kommunalt verksamma kommer att ställas under stora krav.
Mellan 1960 och 1975 ökade- om man uttrycker det i löpande priser – den kommunala konsumtionen sin andel av bruttonationalprodukten från ca 8% till drygt 16%.
Samtidigt steg under samma period den
kommunala utdebiteringen med ca 11 kr,
dvs i genomsnitt ca 70 öre per år.
Vad beror denna utveckling på? Orsakerna är givetvis flera, men torde i huvudsak
kunna sammanfattas så här. Genom kommunerna – med detta avses både primärkommuner och landsting – har vi valt att lö-
sa vissa av de gemensamma samhällsuppgifter, som vi bedömer som mest angelägna.
Som exempel må nämnas barnomsorg, skola, äldrevård och sjukvård. De är några av de
samhällsområden som vi under de senaste
15-20 åren genom våra politiska församlingar valt att särskilt satsa på. Utbyggnaden
av dessa sektorer har därför varit snabb.
Kommunal konsumtion är främst service.
Möjligheterna till rationalisering är här som
regel väsentligt mera begränsade än exempelvis inom den industriella produktionen.
Härtill kommer att inom den kommunala
sektorn arbetar stora grupper – särskilt
kvinnor – fortfarande med låga löner. Lö-
nehöjningen går därför snabbare där än på
andra områden. Resultatet har blivit att priserna för den kommunala konsumtionen stiger väsentligt snabbare än för varor och
tjänster i allmänhet. Undersökningar genom
den kommunalekonomiska utredningen
(KEU) har visat att prisstegringarna under
de senaste åren för den kommunala konsumtionen årligen varit ca 3 % snabbare än
konsumentprisindex.
Just det förhå llandet att den kommunala
servicen är mycket personalintensiv har också medfört att den i särskilt hög grad kommit att drabbas av de senaste årens kraftigt
ökade statliga pålagor med det starka inslaget av s k löneskatter. Dessa drabbar kommunerna dels som en kostnad för det löpande årets verksamhet, dels genom att ”omväxlingen” från kontantlöner till exempelvis sociala förmåner finansierade genom höjda lö-
neskatter reducerar de totala skatteinkomsterna. Därmed minskas också underlaget för kommunernas beskattning i förhållande till vad som skulle ha blivit fallet om
ökningen av arbetskraftskostnaderna skett
genom höjda kontantlöner. Även skärpningen av momsen har påverkat kommunernas
ekonomi i negativ riktning.
Särskilt i inflationstider är den s k eftersläpningen av stor betydelse för kommunalskattens utveckling. Förenklat uttryckt innebär eftersläpningen att kommunerna från
staten får ut kommunalskattelikviden två år
efter det att de skattskyldiga betalar in skatten. Saken kan också uttryckas så att kommunerna får betala 1977 års utgifter med inkomster från 1975. Förklaringen är att kommunerna icke har någon egen direkt källskatt utan att man för avräkningen mellan
stat och kommun tillämpar de regler, som
gällde innan man i slutet av 40-talet övergick
till katteuppbörd i efterskott till källskatt. I
ett läge med relativt konstant prisutveckling
har denna ordning icke någon stor betydelse
för den kommunala ekonomin. Läget blir
emellertid ett helt annat i tider av stark inflation. F n torde kommunernas fordran på staten för ännu icke utbetald källskatt uppgå
till drygt 100 miljarder kr.
369
Den kommunala expansionen
Även om det sålunda finns flera orsaker till
kommunernas trängda ekonomiska läge, är
det helt uppenbart att den uppkomna situationen främst beror på att den kommunala
expansionen varit alltför kraftig i förhållande till tillväxten i vår totala ekonomi. Under
de senaste tre åren har vår ekonomi – totalt
sett – i stort sett icke ökat alls, möjligen med
någon enstaka procent. Samtidigt har under
de senaste tre åren den kommunala konsumtionen ökat med snarare 15 än lO%.
Detta är ett av flera exempel på att vårt
land under de senaste åren levt över sina tillgångar. Det har kunnat ske genom en kraftigt ökad upplåning utomlands och starkt
sjunkande investeringar i vårt näringsliv. Så
kan det givetvis inte fortsätta. Det för svensk
ekonomi mest angelägna är att vi så snabbt
som det över huvud taget är möjligt får balans i våra utrikesaffärer. Det räcker inte bara med att komma bort från att låna till konsumtionen, utan vi måste också börja med
att betala av på våra utländska lån. Dessutom
måste vi ordna vår samhällsekonomi så att
det blir något utrymme för ökning av den
privata konsumtionen. I det sammanhanget
bör särskilt observeras att antalet pensionä-
rer under de närmaste åren stiger kraftigt
och att denna grupp redan utlovats icke ovä-
sentliga förbättringar. För att det över huvud taget skall bli möjligt att åstadkomma
någon förbättring för löntagarna – ”knegarna” – måste det därför finnas ett icke ovä-
sentligt utrymme för ökning också av den
privata konsumtionen.
Mot denna bakgrund är det helt uppenbart att det måste till en stark bromsning av
370
den nuvarande ökningstakten i den kommu- mom decentraliseringsutredningen och
naJa konsumtionen. Detta är emellertid en
svår uppgift. Kommunernas planer ligger
f n långt över vad som i stort sett en enig riksdag våren 1976 uttalade i samband med behandlingen av 1975 års långtidsutredning.
Läget blir än mer bekymmersamt därför att
vår samhällsekonomi inte utvecklats i den
takt man räknade med vid riksdagsbeslutet
1976. Detta faktum kräver i och för sig än
större återhållsamhet när det gäller den
kommunala ekonomin.
En grundförutsättning för att vi ska lyckas
bromsa den kommunala ökningstakten är
att staten definitivt slutar upp med att lägga
på kommunerna nya uppgifter. Som bekant
tillkom t ex barnomsorgspaketet genom en
central uppgörelse och icke genom beslut
ute i de enskilda kommunerna.
Positivt för kommunerna är den nya regeringens sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften. I detta sammanhang finns det
dock anledning understryka, att kommunerna självfallet måste betala sådana arbetsgivaravgifter som motsvaras av direkta sociala
förmåner åt de kommunalt anställda.
Likaså är det nödvändigt att man nu verkligen snabbt kommer från ord till handling
när det gäller att decentralisera beslut från
statliga organ till kommuner och – vilket
kanske är väl så väsentligt – också att minska
den statliga detaljkontrollen över kommunerna. Många exempel finns på hur t ex socialstyrelsens anvisningar hindrar en praktisk lösning av t ex barnomsorgsfrågan eller
på att vägverkets normkrav leder till orimligt höga kostnader för vägbyggen. Förhoppningarna till det arbete som f n utförs
statskontrollutredningen är stora.
Det mest väsentliga när det gäller att
snabbt bromsa den kommunala expansionstakten är emellertid att hos varje kommunal
förtroendeman och gänsteman skapa en
verklig känsla för att vi alla måste hjälpas åt
att anpassa den kommunala verksamheten
till det utrymme, som våra samlade ekonomiska resurser ger oss.
Finansiering med avgifter
Men, säger kanske någon, går det inte att lö-
sa de kommunalekonomiska problemen genom en väsentligt höjd avgiftsfinansiering?
Man måste då göra klart för sig att det i
praktiken rör sig om två olika problem –
dels den kommunala verksamhetens omfattning, dels hur denna verksamhet skall finansieras.
1975 uppgick de kommunala avgifterna
till ca 8 miljarder. Av dessa belöpte ca 6 miljarder på de s k tekniska verken (vatten, avlopp, el, etc). På detta område tycks det i
stort råda allmän enighet om att avgifterna
skall ligga på en sådan nivå att man får i huvudsak full kostnadstäckning. När det gäller
fritid och kultur torde avgifterna uppgått till
200 a 300 mkr. Om man bortser från små-
båtshamnar torde avgiftstäckningen 1975 i
genomsnitt knappast ha överstigit 15 %. På
detta område borde det enligt min uppfattning finnas utrymme för icke oväsentligt
höjda avgifter.
Som bekant har kommunerna under de
senaste åren också börjat engagera sig i den
kollektiva trafiken. Totalt sett – om man
bortser från storstadsregionerna – rör det
sig dock fortfarande om relativt begränsade
kommunala engagemang. Den i särklass
törsta skattesubventioneringen sker i Stockholms läns landsting, där landstinget via
landstingsskatten f n svarar för uppemot
60 o/c av de totala kostnaderna – eller annorlunda uttryckt ca l miljard kronor.
Det mest kontroversiella området när det
gäller att finansiera kommunal service genom avgifter är det sociala fältet. För barnomsorgen torde i genomsnitt avgifterna
uppgå till lO a 15 %. Som exempel kan nämnas Stockholm. Där kostar f n en barnstugeplats ca 27 000 kr om året. Avgiften är i
genomsnitt ca 4 000 kr.
Man kan också uttrycka saken så, att den
som lyckas få in sitt barn på ett barndaghem
får ett stöd från samhället på i runt tal
23000 kr. Den som däremot inte har samma
tur går förlustig detta belopp. Att detta är en
orimlig ordning börjar allt flera inse. Ett sätt
att lösa problemet vore ju att man införde
någon form av generell vårdnadsersättning
åt alla föräldrar. Därigenom skulle det –
förutom att man bidrog till en verklig valfrihet när det gällde formerna för barntillsynen – bli möjligt för kommunerna att ta ut
avgifter, som på ett helt annat sätt än nu
motsvarar kommunernas verkliga kostnader.
Även inom äldrevården är avgiftstäckningen f n låg. För ålderdomshemmen torde
avgifterna uppgå till drygt 20 %. är det
däremot gäller öppen service åt pensionä-
rerna torde avgiftstäckningen stanna vid i
runt tal lO%. En utbyggd ATP borde emellertid göra det möjligt att i framtiden genom
371
avgifter finansiera en större del av servicen
åt de gamla. Man måste dock vara medveten
om, att även på sikt kommer ett stort antal
människor att i stort sett enbart ha folkpensionen att leva på.
När det gäller sjukvården har patientavgifterna en mycket begränsad betydelse för
finansieringen. F n torde sjukvårdskostnaderna totalt sett uppgå till ca 25 miljarder kr.
De rena patientavgifterna torde vara i storleksordningen 500 mkr. Inte minst de under
de senaste åren införda reglerna om särskilt
skydd för sådana patienter som ofta behöver
gå till doktorn, borde göra det möjligt att av
dem som endast gör något enstaka besök ta
ut en väsentligt högre avgift än vad man f n
gör.
Denna redovisning torde klart visa att
även om man gör kraftiga avgiftshöjningar
detta – åtminstone på kort sikt – endast i
begränsad mån kan underlätta finansieringen av den kommunala verksamheten.
Med detta har jag icke velat frånkänna avgifterna betydelse som finansieringsmetod
när det gäller kommunal service. Tvärtom!
På vissa områden har de en icke oväsentlig
betydelse som finansieringskälla. Avgifterna
har också andra funktioner. Är en tjänst
”gratis” tror många att den helt enkelt inte
kostar någonting. Avgiften blir ett sätt att informera om att allting har sitt pris, även om
formerna för betalningen varierar. Avgifternas främsta betydelse vid sidan om själva finansieringsfunktionen är att de icke sällan
är en effektiv metod att styra och dämpa efterfrågan. I en blandekonomi som vår bör
man därför helt odogmatiskt pröva huruvida icke avgiftsfinansiering kan vara en me- 372
tod (av flera) att bestämma hur den offentliga servicen skall byggas ut.
Anpassning till samhällsekonomin
Klarar då kommunalmännen upp att på
egen hand anpassa den kommunala konsumtionens ökningstakt till vad som för samhällsekonomin är godtagbart? Eller blir det
nödvändigt att ta till andra åtgärder? Det
som väl i första hand kan bli aktuellt är nå-
gon form av statlig reglering av kommunalskattens utveckling. Här kommer man in på
grunderna för det kommunala självstyret.
Många hävdar att en helt fri kommunal beskattningsrätt är en nödvändig förutsättning
för det kommunala självstyret. För egen del
har jag delvis en annan uppfattning. Kommunerna är en del av samhället och deras
ekonomi är en del av samhällsekonomin.
Blir det en konflikt mellan det kommunala
självstyret och samhällsekonomins intressen
tvekar jag icke att för egen del prioritera de
senare. Saken kan också uttryckas så: idag är
det ”de kommunala expansionisterna” som
utgör det främsta hotet mot det kommunala
självstyret.
Tidigare har konstaterats att kommunerna har att svara för några av de mest angelägna samhällsuppgifterna – barnomsorg,
skola, äldrevård och sjukvård. Priser och lö-
ner för kommunal konsumtion stiger som
sagt troligen snabbare än vad konsumentprisindex i allmänhet gör. Detta innebär att
vi även med en utbyggd avgiftsfinansiering
måste räkna med att det kommunala skatteunderlaget icke kommer att räcka till för att
finansiera ens den utbyggnad av den kommunala servicen som ansetts samhällsekonomiskt godtagbar. Även om man inskränker
sig till att enbart fullfölja den planerade utbyggnaden på de tre prioriterade områdena
– barnomsorg, äldrevård och långvård –
men i övrigt ”fryser” all annan kommunal
service (t ex skola, fritid, kultur, kollektivtrafik) på maximalt nuvarande standard, behövs det under de närmaste 5 a l oåren ett
successivt stigande resurstillskott som motsvarar en årlig skattehöjning på ca 50 öre.
Frågan blir då: Skall detta gap i kommunernas ekonomi täckas genom höjda kommunalskatter eller genom ökade statliga bidrag? För egen del anser jag en fortsatt ökning av kommunalskatterna vara utomordentligt olycklig, främst därför att höjda
kommunalskatter i praktiken innebär höjda
marginalskatter för alla inkomstgrupper.
Enligt min uppfattning bör man därför i
första hand pröva möjligheterna att lösa detta problem genom ökade statsbidrag. Dessa
måste emellertid också finansieras av staten.
Av de olika finansieringsmetoder som står
till statens förfogande förefaller mig den
med ökade indirekta skatter mest naturlig.
Även om det skulle bli möjligt att höja
statsbidragen till kommunerna och även om
avgiftsfinansieringen inom den kommunala
sektorn skulle ökas, kommer det uppenbarligen under de närmaste åren att ställas utomordentligt stora krav på både kostnadsmedvetande och uppfinningsförmåga hos alla
kommunalt verksamma – förtroendemän
och ~änstemän i lika hög grad.
Förutsättningarna för den fortsatta utbyggnaden av den kommunala servicen är
ytterst beroende av utvecklingen av vår sam- 373
hällsekonomi i stort. Om man gör tankeex- ca l miljard kr skulle stå till den kommunala
perimentet att bruttonationalprodukten sektorns förfogande, dvs för bl a utbyggnad
skulle stiga en procent snabbare än vad som
eljest vore fallet, skulle detta innebära ett tillskott till våra gemensamma resurser på omkring 3 a4 miljarder kr. Med nuvarande fördelningsregler innebär detta att ytterligare
av barnomsorg, äldrevård och långvård.
Den mest angelägna kommunalekonomiska
reformen är därför att få rejäl fart på vår
samhällsekonomi.
Med detta häfte av tidskriften följer ett inbetalningskort avseende prenumerationsavgiften 60:- kronor för år 1978.
(Prenumerationspris för pensionärer: 50: – ).

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner