Print Friendly

Margaretha af Ugglas och Anna Stenbeck; Europaparlamentet är ingen papperstiger

Av Redaktionen | 31 december 2004


2004


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

Europaparlamentet är
ingen papperstiger
l av Margaretha af Ugglas och Anna Stenbeck
Ideologierna spelar en betydligt större roll i Europaparlamentet än
den gängse uppfattningen. Och vi kan förvänta oss att den ideologiska kampen
hårdnar ju mer makt parlamentet får.
I
ÅTMINsTONE ETT hänseende har svenskarna god
ED-kunskap enligt den senaste Eurobarometern.
Nio av tio svenskar har hört talas om Europaparlamentet. Detta borde vara ett uppmuntrande
besked för de politiker och valarbetare som nu
verkar i valrörelsen inför valet till Europaparlamentet i
juni. Det blir tredje gången gillt för Sverige, som ju höll
sitt första parlamentsval i september 1995, och det blir
första gången för de tio kandidatländer som blir fullvärdiga medlemmar av EU l maj 2004. Val samtidigt i 25
europeiska länder gör valet i juni till en stor händelse i
Europaintegrationens historia.
Vad betyder då Europaparlamentet? Som svenskarnas
svar i Eurobarometern antyder så har de direktvalda
Europarlamentarikerna en viktig roll när det gäller att
länka samman den nationella politiska debatten med
den europavida debatt som förs i Bryssel och Strasbourg.
Europaparlamentet är den gemensamma arenan för
nationella politiker som bär Europahatt och det är också
ett forum för en omfattande besöks-, lobbying och konferensverksamheL Europaparlamentet för sina förhandlingar under stor öppenhet.
Men Europaparlamentet (EP) är mer än ett diskussionsforum. Det är inte en lagstiftande församling i sedvanlig nationell mening då den lagstiftande makten i EU
är delad mellan Ministerrådet, där medlemsländernas
regeringar är representerade, Kommissionen och Parlamentet men sedan 1979 då de första direkta valen till EP
hölls har parlamentet utvecklats från att vara en ganska
svag konsultativ församling till att i dag vara en församling med betydande styrka och inflytande.
Med utgång från förslagen framlagda av Kommissionen röstar Europaparlamentet tillsammans med Rådet
fram EU:s lagar. 1987 infördes ”samarbetsförfarandet”
inom områden såsom harmonisering av den inre marknaden, forskningsprogram, regionala fonder, och vissa
sociala frågor. Maastricht-fördraget stärkte parlamentets lagstiftande befogenheter ytterligare genom att införa
”medbeslutandeförfarandet” inom områden såsom upprättandet av den inre marknaden, utbildning, kultur,
hälsovård, konsumentskydd, transport, kommunikation,
forskning och miljö. Utan Europaparlamentets medverkan kan ingen ny lagstiftning antagas inom dessa områ-
den. Dessutom behöver Kommissionen parlamentets
samtycke för att skriva under de handelsavtalen som
framhandlas inom ramen för WTO, och Rådet behöver
parlamentets samtycke för att underteckna internationella avtal. Europaparlamentet tar ofta självt initiativ till
att debattera aktuella frågor och framhäva sin ståndpunkt genom att rösta fram- visserligen icke bindande
– resolutioner.
I de diskussioner som fördes under 2003 om ytterligare
fördragsförändringar syftande till en ED-konstitution spelade representanter för parlamentet en central roll. I takt
med att Europaparlamentet får allt starkare makt inom
EU:s institutionella triumvirat blir det också viktigare och
intressantare att förstå hur organisationen av det parlamentariska arbetet går till, och hur den politiska tävlan
och samarbetet mellan de olika partigrupperingarna leder
fram till slutliga positioner och beslut som i successiva
skeden förhandlas med Kommissionen och Rådet.
Sedan juli 1999 har en grupp akademiker1
systematiskt katalogiserat hur Europaparlamentets ledamöter
röstar i omröstningar med namnupprop’. Denna datasamling gör det möjligt att analysera det lagstiftande bete- 1 Projektet ‘How MEPs vote’ leds av Simon Hix (London School of Economics), Gerard
Roland (University of Califormnia, Berkely) och Abdul Noury (Universite’ Libre de Bruxel·
les).
2 Detta röstningsförfarande används där traktaten så förespråkar, tex. Då EP ska godkänna Rådets val av Kommissionen. Dessutom, enligt Artikell34 av EP:s arbetsordning,
kan förfarandet begäras skriftligen av en politisk grupp eller av minst 32 ledamöter.
Omröstningar med namnupprop har blivit all vanligare, oftast på begäran av en av EPgrupperna eller en av de större nationella partigrupperna. Anledningen kan vara att man
önskar ‘signalera’ sin ståndpunkt, genera ett annat parti, eller kontrollera att de egna
medlemmarna röstar enligt partiets eller partigruppens linje (Corbett, Jacobs et al.
2000).
m
c
;>;J
o
”‘)>
lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21 fl
<l:
0…
o
a::
:::>
LJ..J
endet i parlamentet och pröva teorier och antaganden ur
den växande litteraturen om Europeisk integration och
ED-institutionerna. De första resultaten skiljer sig väsentligt från det sätt på vilket Europaparlamentet ofta framställs i nationella media: omväxlande som en homogen
aktör eller ännu ett forum för att debattera nationella
angelägenheter. Istället framträder bilden av ett riktigt
parlament med omfattande befogenheter samt ett välutvecklat system av flernationella politiska grupper.
Det är framförallt fyra slutsatser som är slående: (l)
ledamöterna röstar först och främst efter sin ideologiska
partitillhörighet och inte efter nationell tillhörighet, (2)
det är huvudsakligen den klassiska vänster-höger dimensionen som sporrar den politiska tävlan mellan partigrupperna och som definierar möjligheterna till koalitionsbildandet, (3) sammanhållningen inom partigrupperna och de enskilda partidelegationerna är mycket hög
och har ökat över tiden (4) strategiskt och pragmatiskt
motiverad kompromisspolitik spelar mindre roll än man
tidigare trott och förväntas minska ytterligare.
NATIONALITET AVGÖR INT E
Det är alltså främst politisk grupptillhörighet och inte
nationalitet som förklarar hur europaparlamentarikerna
röstar. För närvarande finns det inom Europaparlamentet sju transnationella partigrupperingar som förenar ledamöter från likasinnade nationella partier’. Det
finns ett flertal förklaringar till att grupperingarna vuxit
fram runt ideologiska snarare än nationella intressen. I
synnerhet styrks teorin att liknande samhällsklyftor och
funktionella skiljelinjer finns avspeglade över hela Europa
och är viktigare an de nationella skillnaderna. Det pekas
också ut två möjliga drivkrafter som kan påverka röstbeteendet i enskilda frågor, å ena sidan önskan att ”signalera” sin politiska åsikt inför opinionen där hemma, å
andra sidan viljan att faktiskt driva igenom eller blockera vissa beslut i Europaparlamentet I takt med att parlamentets lagstiftande befogenheter ökar framstår den
beslutsfattande funktionen som allt viktigare medan
mindre centrala nationella synpunkter får stå tillbaka.
Det leder oss vidare till nästa frågeställning, vad driver
partigrupperingarnas ideologiska positioner i den
beslutsfattande processen?
Genom att analysera omröstningar med namnupprop kan ledamöternas, partidelegationernas, och partigruppernas röstningsmönster kartläggas i två ortogonala dimensioner: en höger-vänster skala och en proanti europeisk integrationsskala’. Den ideologiska positionen i dessa två dimensioner påverkar partigruppernas ståndpunkter i varje enskild fråga, men i varierande
grad beroende på vilket politiskt område det handlar
om’.
Det är tydligt att den ideologiska vänster-höger
I!JISvensk Tidskrift 12oo4, nr 21
dimensionen dominerar i sociala och ekonomiska frå-
gor, och koalitioner bildas mellan ideologiskt närliggande partier. I dessa frågor bildas det omväxlande en
vänster-mitten eller en höger-mitten koalition, där liberalerna (ELDR) spelar ”vågmästarroll” och röstar med
vänstern i frågor som rör miljön, och rättsliga och säkerhets frågor, och med högern i frågor som rör sysselsättning och socialpolitik. När det gäller att ta beslut om
reform av EU:s fördrag eller relationerna mellan EU:s
olika institutioner dominerar istället de ideologiska positionerna på pro-anti integrations skalan. Här är de ideologiska skillnaderna mellan de tre stora mittengrupperna (PSE, ELDR och EPP-ED) relativt små, och de
tenderar att rösta ihop, medan de radikalare smågrupperna både till vänster och höger är mer skeptiska till
Europeisk integration. I frågor som rör EU:s handel samt
utrikes- och säkerhets politik röstar också PSE och EPPED ofta ihop och har stöd av liberalerna.
De nationella partidelegationernas ideologiska positioner i de olika dimensionerna kan ligga mer eller mindre nära mitten av den parlamentsgrupp de tillhör. Till
exempel, under det första året av denna mandat period
(1999-2000) låg Moderaterna mycket nära mitten av EPPED gruppen på vänster-höger skalan, möjligen något närmare mitten än högerkanten, och något närmare antiintegrationskanten än mitten i den andra dimensionen.
De brittiska konservativa ledamöterna låg både långt till
höger och långt ut på anti-integrations kanten, faktiskt
närmare ”nationalisterna” än EPP-ED gruppens mitt.
Medan EPP-ED gruppen som helhet var ganska sam- 3 Sorterade enligt politisk inriktning från vänster till höger: Gruppen Europeiska enade
vänstern/Nordisk grön vänster (GUE/NGL), Gruppen De gröna/Europeiska fria alliansen
(Verts/ALE), Europeiska socialdemokratiska partiets grupp (PSE), Europeiska liberala,
demokratiska och reformistiska partiets grupp (ELDR), Gruppen för Europeiska folkpar·
tiet (kristdemokrater) och Europademokraterna (EPP·ED), Gruppen Unionen för nationer·
nas Europa (UEN), Gruppen för demokratiernas och mångfaldens Europa (EDD), Grupp·
lösa (NI).
• ‘Nominale scaling’ är en teoretiskt grundad ekonometrisk metod som använts for att
kartlägga röstnings beteendet i amerikanska Kongressen.
sDet går även att urskilja en svagare tredje dimension som kan relateras till miljö·, fri·
hets- och rättsvärderingar, där MEPar från de nordiska länderna och Nederländerna kan
avvika från partigruppen.
lad i båda dimensionerna, var PSE gruppen betydligt
mera spridd utmed pro-anti integrations skalan. De
svenska socialdemokraterna låg något till vänster om
PSE gruppens mitt och närmare anti-integrationskanten i den andra dimensionen. Därmed framstod de svenska Socialdemokraterna som mer ”integrationsvänliga”
än Moderaterna, vilket skulle kunna hänföras till den
påvisade ”regeringseffekten”. Det framgår nämligen att
nationella partidelegationer som har en partimedlem i
Kommissionen eller som sitter i regeringsställning där
hemma tenderar att rösta mer ”integrationsvänligt”.
FÖRVÅNANDE SAMMANHÅLLNING
Graden av sammanhållning inom partigrupperna är förvånande hög, visserligen lägre än i nationella flerpartisystem men betydligt högre än i amerikanska kongressen.
Enigheten har också ökat över tiden trots att nya nationella partidelegationer har anslutit sig, framförallt till
EPP-ED gruppen, och mångfalden kunde ha förväntats
öka splittringen. Sammanhållningen kan förklaras
antingen med en ökande ideologisk homogenitet i de
stora mittengrupperna, eller mera troligt med en ökande
partidisciplin allteftersom partistrukturen utvecklas.
Partigrupperna är de kanske viktigaste aktörerna i
organisationen av Europaparlamentets arbete, de delar ut
platserna i de sjutton parlamentsutskotten\ utser utskottsordföranden, vice ordföranden och föredraganden.
Varje partigrupp förbereder en enhetlig partiideologisk
ståndpunkt inför varje omröstning, ser till att dess ledamöter är informerade, samt förhandlar med andra partigrupper för att ta fram gemensamma betänkanden eller
ändringsförslag och tänka ut möjliga koalitioner. Därför kan man säga att ledamöterna har två lojaliteter, dels
gentemot det egna partiet och väljarna därhemma och
dels gentemot partigruppen i Europaparlamentet. Oftast
röstar ledamöterna enhetligt inom sin partidelegation,
men det händer ibland i frågor av speciellt nationellt
intresse att hela partidelegationer avviker.
De spanska socialdemokraterna och de brittiska konservativa hör till dem som oftast röstat emot sina partigruppers linje. Allt eftersom parlamentets beslutsfattande makt ökar, ökar dock värdet av sammanhållningen
och gruppernas kapacitet att utöva partidisciplin. Därför kan vi förvänta oss både att sammanhållningen inom
partigrupperna fortsätter att stärkas och att den ideologiska kampen dem emellan hårdnar. Emellertid kan det
också hända att parlamentets stärkta position sporrar
medlemmarna i Rådet att sätta press på sina anknutna
ledamöter för att respektera Rådets överenskommelser
och koalitioner och därmed säkra beslut som måste passera både parlamentet och Rådet.
Den ofta förekommande ”grand coalition”, då PSE
och EPP-ED röstar ihop trots sina ideologiska skillnader, har ofta tagits upp som bevis för kompromisspolitik och Europaparlamentet följaktligen anklagats för att
inte uppvisa någon intern partitävlan. Det finns ett antal
förklaringar till varför PSE och EPP-ED väljer att rösta
ihop i ungefär två tredjedelar av alla röstningar med
namnupprop: ideologisk homogenitet, tekniska aspekter,
strategiska intressen.
314
För det första, och som redan har nämnts, så tycker de
båda partigrupperna ganska lika både i pro-anti integrationsdimensionen och när det gäller EU:s handels
och utrikespolitik. För det andra påverkar förvisso procedurerna röstmönstret och vilka lagförslag som antas
och vilken utformning de får (vilka ändringar som
antas). Inom vissa områden’ krävs ”absolut majoritet”,
det vill säga över hälften av alla ledamöter oavsett deltagande (314 röster), för att beslut ska antas. I dessa fall
kan varken vänster-mitten eller höger-mittenkoalitionen ensamma driva igenom sina betänkanden eftersom
det med en genomsnittlig närvaro av 75% faktiskt krävs
stöd av minst två tredjedelar av de röstande”. Således
krävs det att PSE och EPP-ED kan samarbeta i frågor
som kräver absolut majoritet (se Tabell sid 32). Slutligen, framhålls det ofta att det ligger en medveten strategi
bakom kompromisspolitiken, då det ibland främjar parlamentets institutionella makt att kunna uppvisa en
enhetlig front. Detta kan gälla områden där det inte har
lagstiftande befogenheter men ändå önskar påverka EU:s
politik genom att påverka Kommissionen och Rådet.
Europaparlamentet väljer också ofta att ta upp aktuella frågor till debatt och att rösta fram resolutioner även
med avsikt att påverka opinionen i internationella organisationer eller i främmande länder.
oUtskotten utarbetar och antar betänkanden om lagförslag.
7 Emedan enkel majoritet (hälften av de röstande) räcker på de flesta områden, krävs
absolut majoritet bland annat i frågor som rör EU:s budget och när EP ska godkänna
Kommissionen.
sTill exempel, för att höger·mitten koalitionen ensam ska kunna driva igenom en fråga
under absolut majoritet kravs en närvaro på 96%.
m
c
;>;J
o
\J
l>
lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21 m
<C
c…
o
0:::
:::>
UJ
Europaparlamentet 1999-2004
Grupper: GUE/NGL Verts/ALE PSE ELDR EPP-ED UEN EDD NI Totalt
Social- Höger och
demo- Krist- GruppVänster Gröna krater Liberaler demokrater ”Nationalister” lösa
Belgien 6 6 5 5 3 25
Danmark 3 2 6 l – -1 3 16
Finland l 2 3 5 5 16
Frankrike 15 9 18 l 21 4 9 lO 87
Grekland 7 9 9 25
Irland 2 l l 5 6 15
Italien 6 16 8 34 lO 11 87
Lux. l 2 6
Nederl. 4 6 8 9 3 31
Portugal 2 12 9 2 25
Spanien 4 4 24 3 28 l 64
Storbrit. 6 29 11 37 3 l 87
Sverige 3 2 6 4 7 22
Tyskland 7 4 35 53 99
Österrike 2 6 7 6 21
Totalt 49 44 175 53 232 23 18 32 626
Cum fr. V 80′,o 15% 43% 51% 88% 92% 95%
Cum. fr H 95% 87% 80% 52% 44% 70′,o 30′,o
Källa: Europaparlamentets hemsida http://www.europarl.eu.int/home/default_sv.htm
Analyserna av ledamöternas röstmönster stödjer dessa
teorier och vi kan därmed avvisa kritiken att Europaparlamentet inte uppvisar några ideologiska kraftmätningar.
Tvärtemot, framträder de ideologiska skiljelinjerna starkt
i omröstningar som rör ändringsförslag, medan de får
stå tillbaka för en ansvarsfull enhetlighet över partigränserna när det gäller att antaga hela betänkanden, resolutioner och framför allt beslut av stor institutionell vikt
Partigruppernas beteendemönster visar snarare på institutionell mognad och en hög grad av medvetenhet om
både Europaparlamentets kapacitet och begränsningar
inom EU:s beslutsfattande treenighet.
Som moderat är det glädjande att konstatera att partiet var pionjär när det gällde att engagera sig i europeisk politik och att vi var det första svenska parti som fick
en observatörsplats i vår partigruppering, i Europaparlamentet Detta skedde redan 1988, alltså mänga är innan
Sverige äntligen den l jan 1995 blev fullvärdig medlem
av den Europeiska Unionen. Den moderata rollen
inskränkte sig inte bara till att finnas på plats. Vi blev
snart mycket aktiva medlemmar i EPP(European Peoples Party) och kom att i armkrok med de stora systerpartierna CDU och CSU i Tyskland samt Partido Popular i Spanien verksamt bidraga till såväl en modernisering
av EPP:s idepolitiska program som till en utvidgning av
medlemskretsen.
Traditionellt har det funnits en distans mellan de
gamla kristdemokratiska partierna i EU:s grundarländer och de mera marknadsekonomiskt inriktade centerhöger partierna i EU:s periferi. De tyska kristdemokraIJlSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21
terna spelade under ledning av Helmuth Kohl en central roll för att överbrygga denna klyfta. Envetet och med
hjälp av en hel del förtroliga möten där Helmuth Kohl
deltog lades grunden för den kristdemokratiska och center-högerinriktade europeiska partiallians som i dag, och
förhoppningsvis även efter valet i juni, är Europaparlamentets största partigruppering. Att detta arbete var
framsynt visade sig inte minst av händelseutvecklingen
i Italien där politiska konvulsioner ledde till att kristdemokraterna som parti i det närmaste försvann medan
ett mera modernt marknadsinriktat parti under Silvio
Berlusconi intog scenen. I det moderniserade EPP kunde
även detta parti finna sin plats. Detta gällde kort därefter också de franska gaullisterna, som numera i samarbete med ett antal mindre borgerliga partier i ”Union
pour un Mauvement Populaire (UMP) helt dominerar
den franska center-högerscenen.
Ett stort arbete har också nedlagts på att utveckla förbindelserna med likasinnade partier och politiker i kandidatländerna. Denna verksamhet inleddes medan järnridån fortfarande delade Europa och bär nu frukt i en
stor medlemskrets i EPP där praktiskt taget alla EU:s
medlemsländer finns representerade.
Betydelsen av partisamarbetet i EP och i parlamentsgrupperna kan inte nog understrykas. Det är här det europeiska demokratiska samtalet utvecklas och det är här
grunden läggs för vad som så småningom också av gemene
man kan komma att uppfattas som en normal och förhoppningsvis begriplig politisk dialog av betydelse i vardagen. I dag sker ett erfarenhetsutbyte partierna emellan
Ideologierna är fortfarande livskraftiga i det nya Europa.
Här den stora l maj-demonstrationen på Gärdet i Stockholm, ur Ny Illustrerad Tidning, 1890.
ofta i arbetsgrupper som kan hantera allt från ideologi
till valstrategi. Problem finns naturligtvis då kompromisser i en stor medlemskrets kan leda fram till resultat som
passar flera medlemspartier illa. Massmedia gillar att i
europeiska dokument finna förgripligheter som på hemmaplan kan ställa till problem för ett medlemsparti. Olika
åsikter föreligger också i vilken utsträckning ”Europapartierna” skall gå utöver erfarenhetsutbyte och bedriva en
egen valrörelse inför EP-valet och därmed blanda sig i de
nationella partiernas strävanden.
”Europapartiernas” ställning förstärks långsamt men
säkert i EU:s fördragstexter. I Maastricht 1991 kom statsoch regeringscheferna överens om en artikel om ”politiska partier på europeisk nivå” som är viktiga som en
integrationsfaktor inom unionen. I Nice-fördraget lyckades partigrupperna i Europaparlamentet få med en
skrivning som innebar att medlemsländerna i rådet ska
”fastställa regler för politiska partier på europeisk nivå
och särskilt bestämmelser om deras finansiering”.
DIREKTVAL MEN INTE EUROPAVAL
Sedan 1979 har valen till Europaparlamentet bedrivits
som ”andra rangens” nationella val, dominerade av
nationella frågor, nationella politiker, och samma tävlan mellan de traditionella hemma-partierna (van der
Eijk och Franklin 1996). Liksom i kommunala och regionala val står det inte någon regeringsmakt på spel i valen
till Europaparlamentet, vilket har bidragit till att de
utnyttjats som en interim opinionsundersökning, i synnerhet i de länder där valen faller ganska mitt emellan de
nationella valen. Även i Sverige har hemma-politikerna
och media bidragit till att ”försvenska” debatten, istället
för att fokusera på partiernas olika syn i de frågor som
hanteras på Europanivå.
De nationella partierna har därmed i praktiken bidragit till känslan hos väljarna i gemen att valen till Europaparlamentet inte är viktiga, vilket avspeglas i det
genom åren låga valdeltagandet, mellan 30 och 40 procent av valmanskåren. Som den här artikeln bland annat
vill visa är det hög tid för såväl politiskt engagerade som
massmedia att uppmärksamma Europaparlamentets växande roll i EU:s utveckling och styrelseskick, samt att
låta detta påverka agerandet inför och mellan Europavalen.
Margaretha af Ugglas (margaretha@saxangen.se) var
utrikesminister 1991-94., ledamot av Europaparlamentet 1995 och
vice ordförande i EPP 1996-2002.
Anna Stenbeck (A.E.Stenbeck@lse.ac.uk) är BA i Nationalekonomi vid Universita” Bocconi i Milano och masterststudent i Comparative Politics vid London School of Economics.
Referenser:
Corbett, R., F. Jacobs, et al. (2000). The
European Parliament, London John Harper 2000.
Hix, S. (2001), ‘Legislative behaviour
and party competition in the European
Parliament: An Application of Nominate
to the EU’, Journal of Common Market
studies, (39)4, pp. 663-88.
Hix, S., Noury, A., Roland, G. (2004),
‘Power to the Parties: Cohesion and
Competition in the European Parliament,
1979-2001’, working paper.
van der Eijk, C. and M. N. Franklin
(1996). Choosing Europe? :the European Electorate and National Politics in
the Face of Union, Ann Arbor: University of Michigan Press.
Lipset, S.M., Rokkan, S. (1967), ‘Cieavage
Hix, S., Kreppel, A., Noury, A. (2003), Structures, Party Systems, and Voter
‘The Party System in the European Parli- Alignments’, i Peter Mair (1990), The
ament: Collusive or Competitive?’, JCMS West European Party System, Oxford:
(41)2, pp.309-31. Oxford University Press, pp. 91-lll.
m
c
;;o
o
-o
l>
lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21 IJ

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Pengar för ingenting

webshop_banner