Martin Gundinger: Wiens bostadsmarknad är ett system av kontrollerade kompromisser – med tydliga vinnare

Wien stads bostadspolitik framställs ofta som ett utmärkt exempel på framgångsrik, storskalig social bostadsförsörjning, och hyllas internationellt som ett föredöme när det gäller överkomliga priser, kvalitet och social stabilitet. Eftersom en betydande del av befolkningen bor i kommunägda eller subventionerade bostäder framhålls staden ofta som ett beprövat alternativ till bostadsförsörjning på den fria marknaden. Förespråkarna hyllar den omfattande sociala bostadssektorn för att den håller hyrorna låga, upprätthåller en hög levnadsstandard, främjar social integration och stabiliserar marknaden i stort.

En djupare analys av systemets struktur, incitament och resultat, baserad på ekonomiska principer och empiriska bevis, avslöjar dock en mer komplex verklighet med betydande kompromisser. Denna artikel granskar modellens hyllade påståenden och avslöjar ett system med dolda kostnader, marknadsstörningar och kontrollerade konsekvenser som utmanar dess status som en universell lösning för bostäder i städer.

Om överkomliga priser: En berättelse om två marknader och dolda hinder

Ett centralt påstående är att Wiens stora bestånd av allmännyttiga bostäder säkerställer bred tillgång till prisvärda bostäder. Det är visserligen sant att befintliga hyresgäster i den reglerade sektorn åtnjuter stabila hyror som ligger under marknadspriset, men denna förmån delas inte av alla. Systemet skapar en skarp uppdelning mellan ”insiders” – de som har säkrat en subventionerad eller hyresreglerad bostad – och ”outsiders”, som måste navigera i en helt annan verklighet.

Denna uppdelning ger upphov till en klassisk tvådelad marknad. För outsiders, särskilt nykomlingar i staden, unga människor och de som inte uppfyller specifika kriterier, såsom minimikrav på bosättningstid, är tillgången till prisvärda bostäder långt ifrån garanterad. Den officiella väntelistan för kommunala bostäder visar på en betydande brist på tillgängliga bostäder, med rapporter från 2023 som anger att mellan 21 000 och 25 000 hushåll står i kö. Väntetiden kan vara från månader till flera år. Detta innebär att bostäderna fördelas inte efter pris utan efter kö och byråkratiska processer, vilket är mycket ineffektivt och tidskrävande.

Följaktligen hamnar de som står utanför systemet på den mycket mindre privata hyresmarknaden. Detta tudelade system koncentrerar den konkurrensutsatta efterfrågan till den privata sektorn, där priserna har stigit betydligt. En analys från Policy Options IRPP från 2024 noterade till exempel att de genomsnittliga hyrorna i Wien hade stigit med en tredjedel sedan 2015. Allmännyttiga bostäder skapar därför en skyddad klass av hyresgäster på bekostnad av utomstående, som möter en mindre säker och dyrare privat marknad. Systemet ger inte allmän överkomlighet.

Dessutom har de artificiellt låga hyrorna i den reglerade sektorn gett upphov till en skuggmarknad som skapar ett betydande inträdeshinder. Det är vanligt att hyresgäster som lämnar kräver stora, extra betalningar (kända som Ablöse) från de som tar över för möbler eller påstådda ”förbättringar”. En analys från 2023 av American Enterprise Institute (AEI) visar att dessa engångsbetalningar kan variera från några tusen till tiotusentals euro. Denna praxis fungerar som en hög inträdesavgift som utnyttjar skillnaden mellan den låga reglerade hyran och det verkliga marknadsvärdet, vilket effektivt döljer de verkliga kostnaderna för bostäder och skapar ett oöverstigligt hinder för hushåll med lägre inkomster.

Om livskvalitet: underhåll, byråkrati och dolda kostnader

Argumentet att offentligt förvaltade bostäder i Wien håller en genomgående hög standard och har moderna bekvämligheter bör granskas närmare. Medan många nybyggda kooperativa bostadsprojekt med begränsad vinst erbjuder hög kvalitet, står det stora beståndet av äldre kommunala byggnader (Gemeindebauten) inför betydande utmaningar. AEI-rapporten fann att ungefär en tredjedel av dessa kommunalt ägda bostäder saknar bekvämligheter som är vanliga i moderna bostäder, såsom centralvärme eller badrum i själva lägenheten.

Underhållet och moderniseringen av detta stora bostadsbestånd utgör en betydande och löpande ekonomisk börda. Finansieringen av underhållet av detta bestånd verkar ansträngd. En studie från 2016 uppskattar ett driftsunderskott för Gemeindewohnungen på cirka 827 miljoner euro enbart för det året, med driftskostnader som är 60 procent högre än hyresintäkterna. Detta driftsunderskott måste täckas på andra sätt, vanligtvis genom skattebetalarnas subventioner som till stor del finansieras genom en avgift på 1 procent på alla löner som betalas av både arbetsgivare och anställda. Denna ”höga kvalitet” är inte kostnadsfri, utan ett direkt resultat av förmögenhetsöverföringar från skattebetalarna till hyresgästerna i den subventionerade sektorn. Med tiden kan sådana underskott leda till svåra val mellan att höja skatterna, ackumulera skulder eller skjuta upp underhåll, vilket i det senare fallet kan leda till en gradvis försämring av standarden.

Dessutom kan den centraliserade förvaltningen av hundratusentals bostäder via en enda enhet, Wiener Wohnen, skapa betydande byråkratisk tröghet. Boende har rapporterat långa väntetider för nödvändiga reparationer och underhåll, vilket är ett vanligt resultat i stora, centralt förvaltade system som saknar den konkurrenspress och lyhördhet som finns på en decentraliserad marknad. Slutligen kan systemet påverka den ekonomiska dynamiken negativt. Med långa väntelistor och det höga värdet som ett subventionerat hyreskontrakt innebär kan individer avskräckas från att flytta för att söka bättre ekonomiska möjligheter på andra håll, vilket skapar en form av ”gyllene bur” som begränsar arbetskraftens rörlighet.

Om social rättvisa: En komplex struktur av ojämlikhet

Målet att främja social integration genom att blanda inkomstgrupper är en central princip i den wienska modellen. Studier har faktiskt visat att politiken har bidragit till att undvika den koncentrerade fattigdom som finns i många andra städers sociala bostadsprojekt, och vissa undersökningar tyder på en något högre inkomstspridning i områden med kommunala bostäder.

Systemets fördelningsmekanismer och regler för boendetid kan dock leda till motsatta och orättvisa resultat. Kravet för att inte vara berättigad till socialt boende är mycket högt – cirka 57 600 euro i årlig inkomst efter skatt för en ensamstående person från och med 2024 – vilket innebär att cirka 75–80 procent av Wiens befolkning teoretiskt sett är kvalificerade. Detta förvärras av en viktig politisk faktor: inkomsten kontrolleras endast vid ansökan. När ett hushåll har fått en subventionerad lägenhet har de rätt att bo kvar på obestämd tid, oavsett framtida inkomstökningar.

Denna politik med ”livstidsboende”, i kombination med den lagliga rätten att i många fall överlåta hyreskontrakt till kommande generationer inom en familj, skapar ett system med ”insiders” och ”outsiders”. Det leder till en betydande felallokering av en knapp, subventionerad resurs. En AEI-studie från 2023 visade att ungefär hälften av höginkomsthushållen i Wien bor i subventionerade bostäder. Detta skapar en form av ”dold” ojämlikhet, där hushåll med liknande eller till och med högre ekonomisk ställning har mycket olika bostadskostnader beroende på om de eller en släkting tidigare har kunnat säkra en subventionerad lägenhet. En tysk akademisk studie från 2020 beskrev systemet som potentiellt ”socialt orättvist”, eftersom det skapar en lotteriliknande fördelning som är mer beroende av tur och härkomst än av aktuella behov.

Detta låser bostadsmarknaden, skapar en bostadsbaserad klasskillnad och minskar tillgången på prisvärda bostäder för familjer med verkligt låga inkomster, nykomlingar och migranter, som ofta möter betydande hinder på grund av bosättningskrav. Forskning pekar också på en växande fragmentering inom den sociala bostadssektorn, där äldre kommunala bostäder i allt högre grad tilldelas mer utsatta grupper, medan nyare subventionerade bostäder i högre grad riktar sig till medelklassen, vilket tyder på en ny form av stratifiering.

Om marknadsstabilisering: snedvridning, stelhet och utbudsbegränsningar

Påståendet att den offentliga sektorns engagemang förhindrar spekulativa prisökningar och stabiliserar bostadsmarknaden är en partiell sanning som bortser från systemets betydande snedvridande effekter. Det stora beståndet av icke-marknadsmässiga bostäder dämpar visserligen prisfluktuationerna inom det segmentet, men det sker genom att den privata marknaden krymper och konkurrenstrycket koncentreras dit.

Prissignaler är en viktig mekanism för att fördela knappa resurser. I ett marknadsbaserat system signalerar stigande priser en brist och stimulerar nybyggnation och investeringar. Genom att undertrycka prissignalerna på halva marknaden hämmar den wienska modellen incitamenten att bygga nya bostäder. Utbredda hyresregleringar och förekomsten av ett kraftigt subventionerat alternativ minskar den förväntade avkastningen på att bygga nya hyresbostäder eller underhålla befintliga privata bostäder, särskilt för låg- och medelinkomstsegmenten. Detta kan begränsa den totala elasticiteten i bostadsutbudet – marknadens förmåga att svara på ökad efterfrågan med nybyggnation.

Den ”stabilitet” som observeras är därför inte stabiliteten hos en sund, responsiv marknad, utan rigiditeten hos en kontrollerad marknad, vilket kan leda till långsiktig brist och bristande dynamik. Detta är särskilt relevant med tanke på prognoserna om en bostadsbrist på över 100 000 bostäder i hela staden fram till 2030, vilket tyder på att det totala utbudet inte har hållit jämna steg med befolkningstillväxten. Det är talande att en betydande majoritet – cirka två tredjedelar – av nybyggnationerna i Wien under de senaste åren har finansierats privat, vilket tyder på att trots alla problem och som en följd av uppdelningen av bostadsmarknaden är det den privata marknaden som bär det huvudsakliga ansvaret för att tillgodose tillväxten.

Om långsiktig framgång: politisk hållbarhet kontra ekonomisk hållbarhet

Wiens hundraåriga engagemang för allmännyttiga bostäder är ett bevis på dess politiska hållbarhet, som har sina rötter i en unik historisk kontext och en bred bas av förmånstagare som utgör en mäktig väljargrupp. Dess ekonomiska hållbarhet och reproducerbarhet är dock en annan fråga. Systemet inrättades efter första världskriget i en situation med minskande befolkning och utvidgades genom åtgärder som stränga hyresregleringar som devalverade värdet av privat egendom, vilket gjorde det möjligt för kommunen att förvärva mark till artificiellt låga priser – förhållanden som är svåra att reproducera.

Ur ekonomisk synvinkel kan modellens långsiktiga framgång ses på olika sätt. Genom att avsätta stora resurser och kapital till allmännyttiga bostäder tränger staden undan privata investeringar och hindrar låg- och medelinkomsthushåll från att bygga upp eget kapital genom bostadsägande – ett primärt medel för överföring av förmögenhet mellan generationer i många andra ekonomier. Alternativkostnaden för det kapital som är bundet i kommunalt ägda fastigheter är enorm.

Stadens egen utvecklade strategi signalerar en avvikelse från den ursprungliga modellen. Sedan 1980-talet har byggandet av nya sociala bostäder till stor del skötts inte av kommunen själv utan av ”bostadsföreningar med begränsad vinst”, som fungerar som offentlig-privata partnerskap. Denna förändring kan spegla de finansiella och administrativa utmaningarna med den rent kommunala modellen, vilket tyder på att den hade nått sina gränser.

Slutsats

En kritisk analys av Wiens bostadssystem visar att dess hyllade framgångar åtföljs av betydande ekonomiska och sociala kostnader. Modellen tillhandahåller prisvärda, trygga bostäder för ett stort antal ”insiders”, men gör det genom ett komplext, tvådelat system som skapar betydande inträdeshinder, marknadsstörningar och dolda ojämlikheter. Den eliminerar inte marknadstrycket utan koncentrerar det till en mindre privat sektor och socialiserar kostnaderna genom beskattning. Problem med eftersatt underhåll, byråkratisk tröghet och tvivelaktig långsiktig finansiell hållbarhet ifrågasätter bilden av en odelad framgång.

I slutändan är den wienska modellen inte en kostnadsfri lösning på bostadsbristen, utan ett system av kontrollerade kompromisser. Modellen skapar tydliga vinnare – befintliga hyresgäster som drar nytta av generationssubventioner och skydd mot marknadspriser – och tydliga förlorare – nykomlingar, hushåll på väntelistor, de som befinner sig på den dyra privata marknaden och skattebetalare som finansierar driftsunderskotten. Att erkänna dessa betydande konsekvenser är viktigt för alla städer som överväger att använda modellen som en mall för framtiden.

Martin Gundinger är Senior Research Fellow Austrian Economics Center

Artikeln först publicerad av Warsaw Enterprise Institute, WEI