Johan Myhrman, Birgitta Swedenborg; Svenskarna och deras skatter
1992
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
JOHAN MYHRMAN
BIRGITTA SWEDENBORG:
Svenskarna och deras
skatter
Medborgarna är i allmänhet inte
medvetna om att de betalar
40 % i löneskatt, att de betalar
moms på energiskatten när de
köper olja och bensin eller att
många betalar sina egne subventioner med en gigantisk
rundgång som resultat.
Utgifts- och skattebesluten
måste tas samtidigt. Illusionen
att ”någon annån betalar” måste
ersättas av insikten att alla betalar -på något sätt, om det totala skattetrycket skall kunna sänkas.
Johan Myhrman är professor i
nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm och Birgitta Swedenborg vice VD på
SNS (studieförbundet Näringsliv
och Samhälle).
B
o Lundgren skriver i sin artikel i
Svensk Tidskrift (nr 2-3) att vi
står inför ett systemskifte i svensk
politik och att målet är att skatterna skall
sänkas åtminstone till EG-nivå. Det är en
utmärkt ambition, men hur trovärdig är
den? Hittills har man inte kommit så långt
på den vägen, bortsett från den sänkning
av skatteintäkterna som lågkonjunkturen
medfört. Arets kompletteringsproposition ger inte heller mycket nytt hopp
eftersom budgetunderskottet istället väntas öka i oroväckande takt.
Problemet med det svenska skattesystemet är framför allt det höga totala skattetrycket. De reformer som genomförts
de senaste tio åren har huvudsakligen inriktats på att minska de s k skattekilarna,
d v s att minska skatternas snedvridande
effekter på resursanvändningen i den
svenska ekonomin. Trots dessa reformer,
vilka i och för sig varit värdefulla, är förhållandena inte acceptabla.
Följande exempel är illustrativt. Om
jag anlitar firman Ärlig för att bygga om
mitt kök får jag en faktura på 125 000
kronor.Av detta belopp är 25 000 kronor
moms. Sedan skall Ärlig betala c:a
28 600 kronor i arbetsgivaravgifter. Av
de återstående medlen skall han sedan,
om han tjänar hyggligt med pengar, betala
35 700 kronor i inkomstskatt. En utgift
för mig på 125 000 kronor ger Ärlig en
inkomst på 35 700 kronor (plus eventuella momsavdrag). När Ärlig sedan skall
använda sin inkomst till konsumtion betalar han dessutom moms så att det slutliga
konsumtionsvärdet är 28 560 kronor.
Det offentliga lägger beslag på 96 440
kronor (minus eventuella momsavräknin~ar).
Aven om vissa skattekilar minskat efter
–
skattereformen är de tydligen fortfarande
högst påtagliga, i det här exemplet över 70
procent. Det uppmuntrar knappast den
ekonomiska aktiviteten i Sverige. Problemet är att med ett skattetryck på över 50
procent av BNP kan sådant svårligen
undvikas. Den totala marginalskatten kan
ju aldrig bli lägre än genomsnittet och genomsnittet är, som sagt, över 50 procent.
Egentligen är det högre eftersom skattetrycket bör mätas från utgiftssidan. Alla
offentliga utgifter måste nämligen finansieras.
På långsiktärförutsebarhet ochförtroende de viktigaste elementen i en
tillväxtbefrämjande politik.
skattedebatten har, enligt vår mening, i
alltför stor utsträckning kommit att fixeras på dessa skattekilar och på hur de bäst
skall minskas eller elimineras. Denna
fokusering på skattekilar har sitt ursprung
i den nationalekonomiska välfärdsteorin
och dess ideer om ”optimal beskattning”.
Med detta begrepp avses att för ett givet
behov av skatteinkomster skall dessa dras
in till det offentliga med minsta möjliga
störning av den samhällsekonomiska effektiviteten, d v s med ett minimum av
skattekilar. Ett sådant synsätt bottnar i ett
experttänkande av planekonomisk karaktär. Ett utmärkande exempel är den s k
engångsskatten som infördes år 1986.
Felaktigt resonemang
Motiveringen för denna skatt var att pensionsspararna fått en ”för hög” avkastning
på sitt sparande under några år på 1980-
221
talet och att det därför var ”rättvist” att
dra in en del av denna avkastning i form
av en s k engångsskatt Dessutom förklarades att detta inte skulle få några negativa samhällsekonomiska effekter eftersom skatten var helt oväntad.
Detta resonemang innehöll två felaktigheter. För det första betraktade man
avkastningen på pensionssparande under
en alltför kort period. Avkastningen under 1980-talets mitt var exceptionellt hög
p g av att devalveringen 1981-82 drivit
upp ett växthusklimat i landet med inflaterade vinster som främsta resultat. Avkastningen hade tidigare varit usel och att
den skulle bli sämre i framtiden, under
mer normala förhållanden, tog man inte
någon hänsyn till.
Rätt till förutsebarhet
Av ännu mer principiell betydelse var att
man inte respekterade ingångna avtals
rättmätighet. Om två juridiska parter
träffar ett avtal under då kända förhållanden bör inte staten gå in och ändra konseKvenserna av ett sådant avtal utan synnerligen vägande skäl. Naturligtvis måste staten ha rätt att ta ut de skatter den behöver.
Frågan är bara när och hur. Medborgarna
måste ha rätt till förutsebarhet, annars
rubbas en viktig del av förutsättningarna
för ekonomisk verksamhet. Argumentet
för engångsskatten, enligt teorin för optimal beskattning, går ut på att det är samhällsekonomiskt optimalt att lura medborgarna. Detta kan inte vara riktigt. På
lång sikt är förutsebarhet och förtroende
de viktigaste elementen i en tillväxtbefrämjande politik. Om man skall behöva
förvänta sig ”engångsskatter” på alla livets
områden ökar osäkerheten i samhället
222
och den ekonomiska verksamheten motverkas.
Denna observation kan generaliseras
genom att mot synsättet med optimal beskattning ställa ett ”public choice”-synsätt. Ett sådant perspektiv på tillvaron betonar istället medborgarnas informationsproblem i ett genompolitiserat samhälle. Individerna har i en välfärdsstat
svårigheter att uppfatta hela vidden av
den offentliga verksamheten och hela den
myriad av skatter som penetrerar deras
liv och verksamhet. De är i allmänhet inte
medvetna om att de betalar 40 procent i
löneskatt, att de betalar moms på energiskatten när de köper olja och bensin, att
den borgerliga regeringen avser att höja
fastighetsskatten på villor med 25 procent
1993 (read my lips) eller att många betalar sina egna subventioner med en gigantisk ”rundgång” som resultat. Klart står att
medelklassen betalar, men vinnare och
förlorare är inte lätta att identifiera. Det
underlättas inte av att förhållandena hela
tiden ändras genom ständiga ändringar i
förmånssystemen.
Gör skatterna synliga
Det viktiga är därför att göra skatterna så
synliga som möjligt, så att var och en blir
fullt medveten om vilka skatter, och hur
mycket skatt, man betalar. skattesystemet
skall vara genomskinligt. Poängen med
detta är att man skallledas över till frågan
om vad skatterna används till och om detta är värt vad det kostar. Det är nämligen
så att grundfelet med frågeställningen hos
optimal beskattning är att man utgår från
ett givet ”skattebehov” och frågar vad
som då är optimal beskattning. skattebehovet ska finansiera ett ”utgiftsbehov”
som valts utan medvetenhet om kostnaderna. Man undviker därmed den helt avgörande frågan om hur mycket skatter
som skall dras in till det offentliga.
Knut Wicksell, den radikale svenske
ekonomen med världsrykte, framhöll redan vid sekelskiftet att det väsentliga var
att folk fick vad de ville ha från den offentliga sektorn. Därför borde, enligt hans
analys, skattebeslut kopplas till utgiftsbeslut. Han skulle ha funnit det upprörande att beskatta bilism eller livsmedel med
argumentet att det inte ändrade människornas utgifter för dessa varor därför att
de är nödvändighetsvaror (efterfrågan är
oelastisk).
Offentligt contra privat
Detta leder, naturligtvis, över till frågan
om de offentliga utgifterna. Varför skall
allt det vi gör offentligt inte göras privat?
Välfårdsstatens ideologi är att välfärdssystemet skall vara offentligt. Det är den
goda patriarken, staten, som ser om sina
undersåtar, precis som familjefadern,
eller modern, värnar om alla familjens
medlemmar. Det är Per Albin Hanssons
folkhem som är den geniala, men ack så
felaktiga, liknelsen. Den är felaktig därför
att i familjen använder far och mor sina
inkomster för att ta hand om sina barn
som inte har egna inkomster.
I samhället, däremot, tar staten från
människor med egna inkomster och delar
ut det till varjehanda ändamål. Problemet
är således att liknelsen är inadekvat. Människor med egna inkomster som är vuxna
och välutbildade är fullt kapabla att fatta
sina egna beslut, till skillnad från barn
utan egna resurser och utan bildning.
Dessutom känner familjens överhuvud
–
sin familjs behov mycket väl, medan statens representanter har ganska dålig kunskap om olika människors behov och önskemål. Oavsett hur klok och välvillig vår
socialminister är kan man således fråga
sig varför han är bättre skickad att sörja
för våra liv än vi är själva.
Det är här viktigt att betona att enligt
en liberal syn på människorna är dessa
mycket olika och olikheterna är värda
respekt. Människor behöver inte ”styras”
i en eller annan riktning. Vissa tycker om
snabba bilar, dyra viner och utlandsresor.
Det är viktigt att göra skatterna så
synliga som möjligt, så att varoch en
blirfullt medveten om vilka skatter,
och hur mycket skatt, man betalar.
Andra föredrar fiske, klassisk musik och
att påta i den egna trädgården. Vissa vill
arbeta heltid även när barnen är små,
andra vill ta hand om sina egna barn.
Vissa vill spara mycket för sin ålderdom,
sina barn och barnbarn, andra mindre.
Enligt en motsatt, socialistisk, syn på
människorna är alla ganska lika och experterna kan därför tala om vad som är
bäst för dem. Alva och Gunnar Myrdal
representerade en sådan syn på folket. De
ville genom statliga åtgärder tala om för
medborgama vad som var bäst för dem, i
fråga om bostadens utformning och handhavande, befolkningspolitik, barnuppfostran och samlevnadsproblem.
Nackdelarna med kollektiva
lösningar
Vad är då nackdelarna med kollektiva
lösningar? För detförsta minskar de män- 223
ruskomas valfrihet. En kollektiv
barnomsorg leder till exempel till en enhetlig utformning av daghemsproduktionen. Enhetliga normer leder till ”fyrkantiga” lösningar som kanske bara är tillfredsställande för en minoritet. Med marknadsekonomiska lösningar får vi ett
spektrum av daghemsmodeller där var
och en kan finna sitt ideal ifråga om pedagogik, öppethållande och personal. För
det andra innebär offentlig verksamhet oftast att den sker i monopolform. Därmed
förhindras konkurrens mellan olika former av produktionens utformning. Detta
leder vanligen till dålig kostnadseffektivitet. Det är inte så att man medvetet är slösaktig, men genom avsaknad
av konkurrens underskattar man möjligheterna att öka effektiviteten. Det är först
när en konkurrent gör samma saker som
man själv, fastän billigare, som man tvingas inse att det är möjligt.
Det tredje argumentetför privata beslut
är att de kollektiva besluten har en stark
tendens att bli alltför kortsiktiga. En privatperson tänker i sin planering i ett perspektiv av decennier och fattar beslut på
kort sikt som en del av en sådan långsiktig
plan. Det politiska systemet, däremot, leder ofta till att beslutens horisont bara
sträcker sig till nästa val. Men, och detta
är viktigt, även om man har planer för en
längre period kan en ny riksdagsmajoritet
efter nästa valändra på dessa planeroch tidigare beslut. Det finns alltså en inbyggd
kortsiktighet i kollektiva beslut som gör
dem mindre lämpade att handha ekonomisk verksamhet.
Ett fjärde argument är slutligen att kollektiva beslut sker genom röstsedeln.
Man röstar på ett parti med ett paket av
åtgärdsförslag, men man vet ganska litet
l
l
224
om hur partiet prioriterar de olika förslagen. Det är också viktigt att betona att en
röst på ett parti inte kan ge adekvat uttryck för styrkan i preferenserna. En
majoritet kan alltså besluta om en reform
som är av marginell betydelse för dess
medlemmar samtidigt som den för minoriteten kan vara en fråga av yttersta vikt.
Trots alla argument mot kollektiva beslut har vi ett av västvärldens högsta skattetryck och tycks helt oförmögna att skära
i de offentliga utgiftsåtagandena. Varför?
Att sänka skatter är visserligen populärt.
Att sänka utgifter är inte lika populärt.
Åtminstone tycks det inte så, när besluten
skiljs åt.
Beror det på att människor är irrationella? Nej, det gör det inte. Det beror på
inkansistenser som uppstår vid just kollektiva beslut. Ett enkelt exempel är följande: Antag att man röstar på tre olika
utgiftsprogram var för sig. Utgifterna för
varje program bekostas i samma grad av
tre lika stora väljargrupper. Men fördelarna tillfaller bara två av grupperna. Det
räcker att fördelarna för de två grupperna
överstiger deras kostnader för att programmen ska röstas igenom. Om den
tredjedel som inte har någon fördel av ett
enskilt program varierar kan det bli så att
alla tre väljargrupperna får det sämre när
alla utgiftsprogrammen genomförs, trots
att en rationell majoritet tjänade på varje
enskilt program. Orsaken är att de totala
kostnaderna överstiger de totala fördelarna och att såväl kostnader som fördelar är
ojämnt (och osystematiskt) fördelade.
Ökade offentliga utgifter kan således
mycket lätt leda till en minskning av välfärden för alla. Det är inte bara en fråga
om hur välfärden fördelas, som man kan
tro när man diskuterar varje utgiftsprogram för sig (t ex bostadspolitik, barnomsorg, pensioner). Offentliga utgifter är
inte ett nollsummespel. Höga skatter och
en stor socialbudget är inte en garanti för
vare sig en hög eller solidarisk välfärd.
Någon annan betalar
Exemplet belyser det problem som uppstår när man tror att ”någon annan betalar”. Flertalet offentliga utgifter drivs fram
på just det sättet. Oftast är fördelama
högst ojämnt fördelade. Förklaringen till
detta kan sökas i teorin för intressegruppers påverkan på politiska beslut. En intressegrupp är mer effektiv i sitt agerande
om den är homogen och varje medlem
har mycket att tjäna på ett visst politiskt
beslut. Deras möjlighet att nå framgång är
större ju mer kostnaderna för de sökta
förmånerna sprids över ett stort antal
skattebetalare. Då blir det nämligen inte
rationellt för skattebetalarna/väljarna att
organisera ett motstånd mot detta beslut.
Därmed finns det inbyggt en sned förmånsfördelning i offentliga utgifter. Den
faktiska inkomstomfördelning som kommer till stånd på detta sätt behöver inte på
något sätt överensstämma med vad de
flesta av oss tycker skulle vara en rimlig
omfördelning – t ex från rika till fattiga,
från starka grupper till svaga.
Problem uppstår således vid kollektiva
beslut även när kostnaderna är synliga
och när fördelar och kostnader ställs mot
varandra. Ännu större problem uppstår
när så inte är fallet. Ofta finns också ett incitament att dölja kostnaderna för en viss
politik och framhäva (eller missrepresentera) fördelarna. Genom att dölja kostnaderna utmanar man inte skattebetalarnas,
konsumenternas, eller andra betalande
gruppers missnöje. Genom att uttrycka
fördelarna med politiken i termer av allmännytta eller rättvisa söker man få
acceptans för målen. Ett känt exempel är
jordbrukspolitiken. Kostnaderna och fördelningseffekterna av denna komplicerade politik är nästan omöjliga att genomskåda och beräkna för andra än experter.
Motiven (nu för tiden) sägs vara ”en levande landsbygd”, ”öppna landskap”,
o s v. Om detta var de verkliga målen
skulle de kunna uppnås till väsentligt
lägre kostnader och med rimligare fördelningseffekter. I praktiken utgör politiken
en gigantisk, ineffektiv och föga ”rättvis”
inkomstöverföring till bönderna från konsumenterna. De enda som aktivt stöder
politiken är just bönderna. Det finns
många andra, liknande exempel (t ex bostadspolitiken, barnomsorgsstödet).
Egenintresset
Det kan tyckas cyniskt att hävda att människor agerar efter sitt egenintresse ”på
den politiska marknaden”. De gör det
naturligtvis inte enbart av själviskhet, de
gör det inte heller av illvilja. Men människor är varken bättre eller sämre eller
mindre sammansatta i sina motiv när de
agerar på den politiska marknaden än när
de agerar på den privata marknaden. Ett
225
sådant beteendeantagande visar sig också
ett högt förklaringsvärde när det gäller att
förklara den faktiska politiken.
Skillnad mellan kollektiv och individuell rationalitet, intressegruppspåverkan
samt svårigheten att bedöma kostnader
och förmåner vid offentliga beslut är ytterligare skäl till att begränsa sfären för
kollektiva lösningar till det som vi tycker
är oundgängligt. Samtliga dessa problem
ligger på ett mycket djupare plan än de
som diskuteras i den politiska debatten.
Men om vi vill värna om vår samlade individuella välfärd (någon annan välfärd än
individens finns inte), så måste medvetenheten om dessa problem öka.
Utgifts- och skattebeslut måste tas
samtidigt. Effekterna av dessa beslut måste vara genomskinliga för medborgarna.
Illusionen att ”någon annan betalar” måste ersättas av insikten att alla betalar – på
något sätt. En rad institutionella förändringar är antagligen nödvändiga för att
medborgarnas kollektiva val ska bli lika
(eller nästan lika) rationella som deras individuella. I det perspektivet kommer det
att te sig lika naturligt – och lätt – att
skära i de offentliga utgifterna som att
sänka det svenska skattetrycket. Det är
först när politikerna tar sig an denna uppgift som vi på allvar kan tala om ett ”systemskifte” i svensk politik.
BIRGITTA SWEDENBORG:
Svenskarna och deras
skatter
Medborgarna är i allmänhet inte
medvetna om att de betalar
40 % i löneskatt, att de betalar
moms på energiskatten när de
köper olja och bensin eller att
många betalar sina egne subventioner med en gigantisk
rundgång som resultat.
Utgifts- och skattebesluten
måste tas samtidigt. Illusionen
att ”någon annån betalar” måste
ersättas av insikten att alla betalar -på något sätt, om det totala skattetrycket skall kunna sänkas.
Johan Myhrman är professor i
nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm och Birgitta Swedenborg vice VD på
SNS (studieförbundet Näringsliv
och Samhälle).
B
o Lundgren skriver i sin artikel i
Svensk Tidskrift (nr 2-3) att vi
står inför ett systemskifte i svensk
politik och att målet är att skatterna skall
sänkas åtminstone till EG-nivå. Det är en
utmärkt ambition, men hur trovärdig är
den? Hittills har man inte kommit så långt
på den vägen, bortsett från den sänkning
av skatteintäkterna som lågkonjunkturen
medfört. Arets kompletteringsproposition ger inte heller mycket nytt hopp
eftersom budgetunderskottet istället väntas öka i oroväckande takt.
Problemet med det svenska skattesystemet är framför allt det höga totala skattetrycket. De reformer som genomförts
de senaste tio åren har huvudsakligen inriktats på att minska de s k skattekilarna,
d v s att minska skatternas snedvridande
effekter på resursanvändningen i den
svenska ekonomin. Trots dessa reformer,
vilka i och för sig varit värdefulla, är förhållandena inte acceptabla.
Följande exempel är illustrativt. Om
jag anlitar firman Ärlig för att bygga om
mitt kök får jag en faktura på 125 000
kronor.Av detta belopp är 25 000 kronor
moms. Sedan skall Ärlig betala c:a
28 600 kronor i arbetsgivaravgifter. Av
de återstående medlen skall han sedan,
om han tjänar hyggligt med pengar, betala
35 700 kronor i inkomstskatt. En utgift
för mig på 125 000 kronor ger Ärlig en
inkomst på 35 700 kronor (plus eventuella momsavdrag). När Ärlig sedan skall
använda sin inkomst till konsumtion betalar han dessutom moms så att det slutliga
konsumtionsvärdet är 28 560 kronor.
Det offentliga lägger beslag på 96 440
kronor (minus eventuella momsavräknin~ar).
Aven om vissa skattekilar minskat efter
–
skattereformen är de tydligen fortfarande
högst påtagliga, i det här exemplet över 70
procent. Det uppmuntrar knappast den
ekonomiska aktiviteten i Sverige. Problemet är att med ett skattetryck på över 50
procent av BNP kan sådant svårligen
undvikas. Den totala marginalskatten kan
ju aldrig bli lägre än genomsnittet och genomsnittet är, som sagt, över 50 procent.
Egentligen är det högre eftersom skattetrycket bör mätas från utgiftssidan. Alla
offentliga utgifter måste nämligen finansieras.
På långsiktärförutsebarhet ochförtroende de viktigaste elementen i en
tillväxtbefrämjande politik.
skattedebatten har, enligt vår mening, i
alltför stor utsträckning kommit att fixeras på dessa skattekilar och på hur de bäst
skall minskas eller elimineras. Denna
fokusering på skattekilar har sitt ursprung
i den nationalekonomiska välfärdsteorin
och dess ideer om ”optimal beskattning”.
Med detta begrepp avses att för ett givet
behov av skatteinkomster skall dessa dras
in till det offentliga med minsta möjliga
störning av den samhällsekonomiska effektiviteten, d v s med ett minimum av
skattekilar. Ett sådant synsätt bottnar i ett
experttänkande av planekonomisk karaktär. Ett utmärkande exempel är den s k
engångsskatten som infördes år 1986.
Felaktigt resonemang
Motiveringen för denna skatt var att pensionsspararna fått en ”för hög” avkastning
på sitt sparande under några år på 1980-
221
talet och att det därför var ”rättvist” att
dra in en del av denna avkastning i form
av en s k engångsskatt Dessutom förklarades att detta inte skulle få några negativa samhällsekonomiska effekter eftersom skatten var helt oväntad.
Detta resonemang innehöll två felaktigheter. För det första betraktade man
avkastningen på pensionssparande under
en alltför kort period. Avkastningen under 1980-talets mitt var exceptionellt hög
p g av att devalveringen 1981-82 drivit
upp ett växthusklimat i landet med inflaterade vinster som främsta resultat. Avkastningen hade tidigare varit usel och att
den skulle bli sämre i framtiden, under
mer normala förhållanden, tog man inte
någon hänsyn till.
Rätt till förutsebarhet
Av ännu mer principiell betydelse var att
man inte respekterade ingångna avtals
rättmätighet. Om två juridiska parter
träffar ett avtal under då kända förhållanden bör inte staten gå in och ändra konseKvenserna av ett sådant avtal utan synnerligen vägande skäl. Naturligtvis måste staten ha rätt att ta ut de skatter den behöver.
Frågan är bara när och hur. Medborgarna
måste ha rätt till förutsebarhet, annars
rubbas en viktig del av förutsättningarna
för ekonomisk verksamhet. Argumentet
för engångsskatten, enligt teorin för optimal beskattning, går ut på att det är samhällsekonomiskt optimalt att lura medborgarna. Detta kan inte vara riktigt. På
lång sikt är förutsebarhet och förtroende
de viktigaste elementen i en tillväxtbefrämjande politik. Om man skall behöva
förvänta sig ”engångsskatter” på alla livets
områden ökar osäkerheten i samhället
222
och den ekonomiska verksamheten motverkas.
Denna observation kan generaliseras
genom att mot synsättet med optimal beskattning ställa ett ”public choice”-synsätt. Ett sådant perspektiv på tillvaron betonar istället medborgarnas informationsproblem i ett genompolitiserat samhälle. Individerna har i en välfärdsstat
svårigheter att uppfatta hela vidden av
den offentliga verksamheten och hela den
myriad av skatter som penetrerar deras
liv och verksamhet. De är i allmänhet inte
medvetna om att de betalar 40 procent i
löneskatt, att de betalar moms på energiskatten när de köper olja och bensin, att
den borgerliga regeringen avser att höja
fastighetsskatten på villor med 25 procent
1993 (read my lips) eller att många betalar sina egna subventioner med en gigantisk ”rundgång” som resultat. Klart står att
medelklassen betalar, men vinnare och
förlorare är inte lätta att identifiera. Det
underlättas inte av att förhållandena hela
tiden ändras genom ständiga ändringar i
förmånssystemen.
Gör skatterna synliga
Det viktiga är därför att göra skatterna så
synliga som möjligt, så att var och en blir
fullt medveten om vilka skatter, och hur
mycket skatt, man betalar. skattesystemet
skall vara genomskinligt. Poängen med
detta är att man skallledas över till frågan
om vad skatterna används till och om detta är värt vad det kostar. Det är nämligen
så att grundfelet med frågeställningen hos
optimal beskattning är att man utgår från
ett givet ”skattebehov” och frågar vad
som då är optimal beskattning. skattebehovet ska finansiera ett ”utgiftsbehov”
som valts utan medvetenhet om kostnaderna. Man undviker därmed den helt avgörande frågan om hur mycket skatter
som skall dras in till det offentliga.
Knut Wicksell, den radikale svenske
ekonomen med världsrykte, framhöll redan vid sekelskiftet att det väsentliga var
att folk fick vad de ville ha från den offentliga sektorn. Därför borde, enligt hans
analys, skattebeslut kopplas till utgiftsbeslut. Han skulle ha funnit det upprörande att beskatta bilism eller livsmedel med
argumentet att det inte ändrade människornas utgifter för dessa varor därför att
de är nödvändighetsvaror (efterfrågan är
oelastisk).
Offentligt contra privat
Detta leder, naturligtvis, över till frågan
om de offentliga utgifterna. Varför skall
allt det vi gör offentligt inte göras privat?
Välfårdsstatens ideologi är att välfärdssystemet skall vara offentligt. Det är den
goda patriarken, staten, som ser om sina
undersåtar, precis som familjefadern,
eller modern, värnar om alla familjens
medlemmar. Det är Per Albin Hanssons
folkhem som är den geniala, men ack så
felaktiga, liknelsen. Den är felaktig därför
att i familjen använder far och mor sina
inkomster för att ta hand om sina barn
som inte har egna inkomster.
I samhället, däremot, tar staten från
människor med egna inkomster och delar
ut det till varjehanda ändamål. Problemet
är således att liknelsen är inadekvat. Människor med egna inkomster som är vuxna
och välutbildade är fullt kapabla att fatta
sina egna beslut, till skillnad från barn
utan egna resurser och utan bildning.
Dessutom känner familjens överhuvud
–
sin familjs behov mycket väl, medan statens representanter har ganska dålig kunskap om olika människors behov och önskemål. Oavsett hur klok och välvillig vår
socialminister är kan man således fråga
sig varför han är bättre skickad att sörja
för våra liv än vi är själva.
Det är här viktigt att betona att enligt
en liberal syn på människorna är dessa
mycket olika och olikheterna är värda
respekt. Människor behöver inte ”styras”
i en eller annan riktning. Vissa tycker om
snabba bilar, dyra viner och utlandsresor.
Det är viktigt att göra skatterna så
synliga som möjligt, så att varoch en
blirfullt medveten om vilka skatter,
och hur mycket skatt, man betalar.
Andra föredrar fiske, klassisk musik och
att påta i den egna trädgården. Vissa vill
arbeta heltid även när barnen är små,
andra vill ta hand om sina egna barn.
Vissa vill spara mycket för sin ålderdom,
sina barn och barnbarn, andra mindre.
Enligt en motsatt, socialistisk, syn på
människorna är alla ganska lika och experterna kan därför tala om vad som är
bäst för dem. Alva och Gunnar Myrdal
representerade en sådan syn på folket. De
ville genom statliga åtgärder tala om för
medborgama vad som var bäst för dem, i
fråga om bostadens utformning och handhavande, befolkningspolitik, barnuppfostran och samlevnadsproblem.
Nackdelarna med kollektiva
lösningar
Vad är då nackdelarna med kollektiva
lösningar? För detförsta minskar de män- 223
ruskomas valfrihet. En kollektiv
barnomsorg leder till exempel till en enhetlig utformning av daghemsproduktionen. Enhetliga normer leder till ”fyrkantiga” lösningar som kanske bara är tillfredsställande för en minoritet. Med marknadsekonomiska lösningar får vi ett
spektrum av daghemsmodeller där var
och en kan finna sitt ideal ifråga om pedagogik, öppethållande och personal. För
det andra innebär offentlig verksamhet oftast att den sker i monopolform. Därmed
förhindras konkurrens mellan olika former av produktionens utformning. Detta
leder vanligen till dålig kostnadseffektivitet. Det är inte så att man medvetet är slösaktig, men genom avsaknad
av konkurrens underskattar man möjligheterna att öka effektiviteten. Det är först
när en konkurrent gör samma saker som
man själv, fastän billigare, som man tvingas inse att det är möjligt.
Det tredje argumentetför privata beslut
är att de kollektiva besluten har en stark
tendens att bli alltför kortsiktiga. En privatperson tänker i sin planering i ett perspektiv av decennier och fattar beslut på
kort sikt som en del av en sådan långsiktig
plan. Det politiska systemet, däremot, leder ofta till att beslutens horisont bara
sträcker sig till nästa val. Men, och detta
är viktigt, även om man har planer för en
längre period kan en ny riksdagsmajoritet
efter nästa valändra på dessa planeroch tidigare beslut. Det finns alltså en inbyggd
kortsiktighet i kollektiva beslut som gör
dem mindre lämpade att handha ekonomisk verksamhet.
Ett fjärde argument är slutligen att kollektiva beslut sker genom röstsedeln.
Man röstar på ett parti med ett paket av
åtgärdsförslag, men man vet ganska litet
l
l
224
om hur partiet prioriterar de olika förslagen. Det är också viktigt att betona att en
röst på ett parti inte kan ge adekvat uttryck för styrkan i preferenserna. En
majoritet kan alltså besluta om en reform
som är av marginell betydelse för dess
medlemmar samtidigt som den för minoriteten kan vara en fråga av yttersta vikt.
Trots alla argument mot kollektiva beslut har vi ett av västvärldens högsta skattetryck och tycks helt oförmögna att skära
i de offentliga utgiftsåtagandena. Varför?
Att sänka skatter är visserligen populärt.
Att sänka utgifter är inte lika populärt.
Åtminstone tycks det inte så, när besluten
skiljs åt.
Beror det på att människor är irrationella? Nej, det gör det inte. Det beror på
inkansistenser som uppstår vid just kollektiva beslut. Ett enkelt exempel är följande: Antag att man röstar på tre olika
utgiftsprogram var för sig. Utgifterna för
varje program bekostas i samma grad av
tre lika stora väljargrupper. Men fördelarna tillfaller bara två av grupperna. Det
räcker att fördelarna för de två grupperna
överstiger deras kostnader för att programmen ska röstas igenom. Om den
tredjedel som inte har någon fördel av ett
enskilt program varierar kan det bli så att
alla tre väljargrupperna får det sämre när
alla utgiftsprogrammen genomförs, trots
att en rationell majoritet tjänade på varje
enskilt program. Orsaken är att de totala
kostnaderna överstiger de totala fördelarna och att såväl kostnader som fördelar är
ojämnt (och osystematiskt) fördelade.
Ökade offentliga utgifter kan således
mycket lätt leda till en minskning av välfärden för alla. Det är inte bara en fråga
om hur välfärden fördelas, som man kan
tro när man diskuterar varje utgiftsprogram för sig (t ex bostadspolitik, barnomsorg, pensioner). Offentliga utgifter är
inte ett nollsummespel. Höga skatter och
en stor socialbudget är inte en garanti för
vare sig en hög eller solidarisk välfärd.
Någon annan betalar
Exemplet belyser det problem som uppstår när man tror att ”någon annan betalar”. Flertalet offentliga utgifter drivs fram
på just det sättet. Oftast är fördelama
högst ojämnt fördelade. Förklaringen till
detta kan sökas i teorin för intressegruppers påverkan på politiska beslut. En intressegrupp är mer effektiv i sitt agerande
om den är homogen och varje medlem
har mycket att tjäna på ett visst politiskt
beslut. Deras möjlighet att nå framgång är
större ju mer kostnaderna för de sökta
förmånerna sprids över ett stort antal
skattebetalare. Då blir det nämligen inte
rationellt för skattebetalarna/väljarna att
organisera ett motstånd mot detta beslut.
Därmed finns det inbyggt en sned förmånsfördelning i offentliga utgifter. Den
faktiska inkomstomfördelning som kommer till stånd på detta sätt behöver inte på
något sätt överensstämma med vad de
flesta av oss tycker skulle vara en rimlig
omfördelning – t ex från rika till fattiga,
från starka grupper till svaga.
Problem uppstår således vid kollektiva
beslut även när kostnaderna är synliga
och när fördelar och kostnader ställs mot
varandra. Ännu större problem uppstår
när så inte är fallet. Ofta finns också ett incitament att dölja kostnaderna för en viss
politik och framhäva (eller missrepresentera) fördelarna. Genom att dölja kostnaderna utmanar man inte skattebetalarnas,
konsumenternas, eller andra betalande
gruppers missnöje. Genom att uttrycka
fördelarna med politiken i termer av allmännytta eller rättvisa söker man få
acceptans för målen. Ett känt exempel är
jordbrukspolitiken. Kostnaderna och fördelningseffekterna av denna komplicerade politik är nästan omöjliga att genomskåda och beräkna för andra än experter.
Motiven (nu för tiden) sägs vara ”en levande landsbygd”, ”öppna landskap”,
o s v. Om detta var de verkliga målen
skulle de kunna uppnås till väsentligt
lägre kostnader och med rimligare fördelningseffekter. I praktiken utgör politiken
en gigantisk, ineffektiv och föga ”rättvis”
inkomstöverföring till bönderna från konsumenterna. De enda som aktivt stöder
politiken är just bönderna. Det finns
många andra, liknande exempel (t ex bostadspolitiken, barnomsorgsstödet).
Egenintresset
Det kan tyckas cyniskt att hävda att människor agerar efter sitt egenintresse ”på
den politiska marknaden”. De gör det
naturligtvis inte enbart av själviskhet, de
gör det inte heller av illvilja. Men människor är varken bättre eller sämre eller
mindre sammansatta i sina motiv när de
agerar på den politiska marknaden än när
de agerar på den privata marknaden. Ett
225
sådant beteendeantagande visar sig också
ett högt förklaringsvärde när det gäller att
förklara den faktiska politiken.
Skillnad mellan kollektiv och individuell rationalitet, intressegruppspåverkan
samt svårigheten att bedöma kostnader
och förmåner vid offentliga beslut är ytterligare skäl till att begränsa sfären för
kollektiva lösningar till det som vi tycker
är oundgängligt. Samtliga dessa problem
ligger på ett mycket djupare plan än de
som diskuteras i den politiska debatten.
Men om vi vill värna om vår samlade individuella välfärd (någon annan välfärd än
individens finns inte), så måste medvetenheten om dessa problem öka.
Utgifts- och skattebeslut måste tas
samtidigt. Effekterna av dessa beslut måste vara genomskinliga för medborgarna.
Illusionen att ”någon annan betalar” måste ersättas av insikten att alla betalar – på
något sätt. En rad institutionella förändringar är antagligen nödvändiga för att
medborgarnas kollektiva val ska bli lika
(eller nästan lika) rationella som deras individuella. I det perspektivet kommer det
att te sig lika naturligt – och lätt – att
skära i de offentliga utgifterna som att
sänka det svenska skattetrycket. Det är
först när politikerna tar sig an denna uppgift som vi på allvar kan tala om ett ”systemskifte” i svensk politik.