Nils Andrén; En europeisk förbundsförfattning
1992
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
NILS ANDREN:
En europeisk förbundsförfattning
Svar på framtidsfrågor är alltid
osäkra. l spelet om ett nytt
Europa är Maastrichtfördraget
en av många ovissa variabler.
Frågorna är många. Ar Europa
berett för tätare integration, för
Europas Förenta Stater? Vilka
blir i så fall de konstitutionella
spelreglerna? Vilket utrymme
skall ges åt dess olika ”delstater”?
Nils Andr{m är professor emeritus i statskunskap.
D
römmen om det enade Europa är
gammal. Den har speglat många
inbördes oförenliga ambitioner.
Många har varit maktpolitiska, andra har
varit ett uttryck för en rationalistisk reaktion mot den splittrade europeiska strukturen eller för emotionell förtvivlan över
de ödeläggande europeiska inbördeskrigen. Den har inspirerat inte bara utopiska
visioner som Kants om evig fred och Coudenhove-Kalergis om Pan-Europa, utan
också hänsynslösa tyranner, med brutala
recept för Europas enhet genom underkastelse- Napoleon, fransmännens kejsare, Hitler, tyskamas ”Fiihrer”.
Realistiska ideer om Europas enhet
hör till vår egen tid. Kol- och stålunionen,
och därefter EEC (EG, nu troligen på väg
mot EU), blev det första reella europeiska
fredsprojektet, för att undanröja de historiska hoten inom Europa. Kontrollen
över de mellaneuropeiska tunga industriernas bas skulle vridas ur tyskamas
händer, medan dessa alltjämt var svaga.
Den ekonomiska integrationsprocessen
skyddades mot yttre hot av Förenta statema, genom NATO.
Maastricht, Köpenhamn, Paris –
Bonn, London?
EG är det mest framgångsrika försöket i
modem tid att skapa europeisk försoning
och enighet. Efter den tyska återföreningen 1990 kändes pressen stark att effektivt
binda det nya Europas mäktigaste stat i en
ännu fastare europeisk gemenskap.
Också förbundsrepubliken var angelägen
att skingra återuppdykande fruktan och
misstro. Så tillkom i december 1991
Maastrichtfördraget. I dag ställs Europa
inför frågan om fördragets författare har
—
sträckt sig längre än vad europeerna är
beredda att acceptera. Under det närmaste året får vi svaret på frågan om det har
politisk bärkraft eller om det blir ett nytt
bidrag till historiens förråd av vackra men
misslyckade utopier.
Maastrichtfördragets anhängare vann
en lika knapp seger i Frankrike som dess
motståndare i Danmark. Båda folkomröstningarna underströk den totala splittringen i opinionens inställning till ett nytt
och alltmera federalt Europa.Segern i det
brittiska underhuset blev genom sin
knapphet ett ytterligare bevis. Alla blir
därigenom en katalysator för kritik och
motstånd mot Maastrichtfördraget också
i en rad andra länder. Många tecken tyder
på att den europeiska federaliseringsprocessen håller på att tappa styrfarten. Ändå är det alltjämt en utbredd uppfattning
att fördraget kommer att bli basen för de
politiska och konstitutionella Europaarkitekternas fortsatta arbete.
EG:s egna beslutsorgan har reagerat
inför Maastrichtfördragets motgångar
med att envist hållafast vid dess principer.
Alternativen är endast att godkänna eller
förkasta, inte att ändra. Juridiskt borde
fördraget vara dött, politiskt lever det alltjämt. Men det krävs en kompromiss. Det
gäller att ändra det – utan att ändra. Metoden kallas fristående tillägg och förtydliganden. Tekniken påminner om Amendments till den som dokument oförändrade och oföränderliga amerikanska konstitutionen av år 1789.Det är dock en viktig skillnad. Amendementen till EG-”författningen” skall antas före ratificeringen
för att övervinna motståndet från fördragets kritiker.
483
En europeisk förbundsförfattning
Maastrichtfördraget präglas, liksom EG:s
egen utveckling, av en svårförutsägbar dynamik. Det ter sig som en utgångspunkt
för att utveckla ett europeiskt författningsrättsligt system. Dess federala syfte
markeras ofta, inte minst av förbundskansler Kohl i Tyskland. Men vägen dit
verkar lång. Tvekan inför både medlemskap och unionsfördrag är förklarlig. Ingen kan med säkerhet säga vad man på sikt
tar ställning till, för eller mot, en förlösning av energi – eller en tvångströja.
Resultatet har blivit överdrivna förväntningar och farhågor bland både EG:s och
Unionens anhängare och dess motståndare.
Maastrichtfördraget aktualiserar på
flera punkter federalismens problem.
Den första är legitimitetsprincipen. En
federal författning bygger normalt på demokratisk, ibland också på en revolutionär legitimitet. Demokratins grund utgörs
av ett folkligt valt författningskonvent el
dyl, ibland kompletterat med en folkomröstning.
Den europeiska unionen saknar ett
fast, demokratiskt stöd. Den bygger på en
diplomatisk uppgörelse mellan ombud,
om än för demokratiskt valda regeringar.
Även om denna skall ratificeras av nationella parlament eller av folkomröstningar,
grundas den på en process som kommer
uppifrån, långt från demokratins gräsrötter. Den elitistiska, ”eurokratiska” produkten och bristen på folklig förankring
är en uppenbar svaghet i unionsprocessen.
Ett annat legitimitetsproblem är demokratins tillämpning i själva Maastrichtavtalet. Det demokratiska elementet i den
europeiska unionsstrukturen, det europe- 484
iska·parlamentet, är sedan gammalt dess
svagaste del. Principiellt sett är det inte
maktlöst. Det har rätt att avskeda Kommissionen, som närmast kan jämföras
med både en regering och ett ovanligt
mäktigt regeringskansli, politiskt valt och
i realiteten med monopol på initiativ i Gemenskapens arbete. Denna rätt har aldrig
använts. Den kan närmast liknas vid ett
terrorvapen, i praktiken både för starkt
och i alltför svaga händer för att kunna utnyttjas.
I övrigt tilldelas parlamentet dock en
underordnad position. Ministerrådet –
det ”Europeiska Rådet” enligt Maastrichtfördragets nya stil- ”skall utfärda direktiv genom enhälliga beslut på rekommendation av Kommissionen och efter att
ha rådfrågat Europaparlamentet” (t ex
Art. 109a). I praktiken har parlamentet
alltså föga mer än den parlamentariske
monarkens nu alltmer uttunnade rätt att
bli rådfrågad. slutsatsen måste bli att
Europaunionen har en lång väg kvar till
demokratisk legitimitet ifasta konstitutionella former. Denna svaghet kan i längden
undergräva unionens utveckling, dess
auktoritet och acceptabilitet bland medlemmarna. Medvetandet om dess risker
har stärkts inför den senaste tidens motgångar. De är ingen nyhet, vare sig för
Kommissionen och Europaparlamentet
eller för dess kritiker. Det återstår att se
om viljan att avstå från befogenheter och
handlingsmöjligheter i Bryssel är äkta och
om den leder till tillägg och förtydliganden som medlemsstaterna kan acceptera.
En oppositionsdominerad majoritet i
Danmark har enats om krav som måste te
sig svårsmälta, både för regeringen i Kö-
penhamn och för Kommissionen i Bryssel. De ställer Danmark vid sidan om flera
av Unionsfördragets proklamerade mål.
Frågan är om det finns en lösning som
underlättar Danmarks återgång till den
gamla ordningen.
En skriven, demokratiskt utarbetad
och förankrad författning är den starkaste
grunden för en förbundsstats legitimitet.
En utvecklingskraftig europaunion borde
inte grundas enbart på ett diplomatiskt
dokument, med dess nödutgångar och
skarpsinniga kompromisser. På sikt krävs
en enkel och klar, konstitutionell lag.
Maastrichtfördraget kan vara ett steg på
vägen. Men det är långt ifrån målet, om
detta är en stabil federation.
Enligt enhällighetsprincipen, som är
gällande lag inom Gemenskapen för detta
slags frågor, skulle Maastrichtfördraget
efter Danmarks nej ha fallit. Det borde
omförhandlas och revideras, så atrdet blir
acceptabelt också för de kritiska danskarna. Det är en uppenbar svaghet för systemets legitimitet, om en majoritet framhärdar med att driva igenom fördraget, i strid
med den enhällighet som regelverket krä-
ver.
Unionsfördraget är ett viktigt led i en
federaliseringsprocess. Det kan liknas vid
det system som rådde under mera primitiva konstitutionella förhållanden i moderna, parlamentariska demokratier. Parlamenten tjänade från början som det forum i vilket centralmakten nådde överenskommelser med mäktiga regionala intressen. De senares företrädare hade därefter till uppgift att få dem respekterade i
sina olika landsändar. I EG förhandlar
Kommissionen med de suveräna regeringarna som skall förverkliga Gemenskapens beslut i respektive länder. Det
sker med större eller mindre entusiasm
och framgång.
Att det alltjämt snarare rör sig om ett
diplomatiskt än ett konstitutionellt system markeras ytterligare av balansgången mellan nationellt och europeiskt. Den
betonas genom en ofta upprepad formel,
enligt vilken regler skall tillämpas utan att
åsidosätta medlemsstaternas rättigheter.
(’Without prejudice to the rights of mernber states”.)
Kompetensfördelningen och respekten
för denna är viktiga i ett federalt system. I
en förbundsförfattning sker en principiellt klar gränsdragning mellan centralmaktens och medlemsstaternas kompetens. Domstolar sliter tvister om kompetensfördelningen mellan federala och delstatliga organ.
Unionsfördraget är inte tydligt i alla
hänseenden. Det anger Unionens mål:
– att främja ekonomiska och sociala
framsteg,
– att etablera en ekonomisk och monetär
union,
– att införa en enda, gemensam myntenhet,
– att hävda Unionens identitet på den internationella scenen,
– att föra en gemensam utrikes- och sä-
kerhetspolitik, vari ingår
– en gemensam försvarspolitik som i
sinom tid skulle kunna leda till ett gemensamt försvar
– ett gemensamt medborgarskap.
Inom dessa områden specificerar fördraget vilka ämnen som är av särskilt
intresse för unionen och därför borde ligga inom dess kompetensområde.
Som kompetensregler i en federal författning är de uppräknade målprinciperna självklara för att skapa yttre och inre
respekt för Unionen, både som ett i centrala hänseenden enhetligt system och
485
som politisk aktör. Men samtidigt är de
vaga och saknar stödet av regler om hur
sammanfallande och konkurrerande
kompetens skall avgöras. Den s k subsidiaritetsprincipen som enligt fördraget innebär att ”beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt” är viktig men har i
tillämpningen länge tett sig oklar, mer
deklaratorisk eller propagandistisk än en
politisk realitet. Utan stödet av ett konstitutionellt rättssystem riskerar principen
att förbli vackra ord.
Närhet eller fjärrstyrning?
Det hittillsvarande regelverkets oklarhet
skulle kunna fresta den centrala EG-myndigheten att utvidga sin makt. Praktiskt
taget allt kan förklaras vara av betydelse
för någon av de fyra friheterna.
Det bisarra intresset för det svenska
våtsnuset, för gurkornas krokighet och
äpplenas diameter har rönt välförtjänt
ironisk uppmärksamhet. Egentligen är de
uttryck för en självförstörande benägenhet att lägga sig i frågor som en federal
myndighet borde lämna därhän. Risken
är på sikt att det byråkratiska regleringsraseriet går längre än medlemsstaterna är
beredda att acceptera. På längre sikt kan
detta undergräva både EG-myndighetens
inflytande och Gemenskapens hållfasthet.
Det är reaktioner av detta slag som vi fått
se u~der de senaste månaderna.
Paradoxalt nog borde därför mera federalism, inte mindre, kunna göra Maastrichtunionen mera acceptabel för dess
kritiker. Ett striktare federalt maktdelningssystem i stället för nuvarande luddiga formuleringar borde kunna hindra
Kommissionen från att vidga sitt revir i
gråzonen mellan Gemenskapens och
medlemsstatemas kompetens.
486
Debatten efter den franska folkomröstningen, 20 september 1992, gav dock
intryck av att åtminstone de tyska och
franska ledarna har förstått varningarna i
kritiken mot Maastrichtfördraget. Signalerna från högkvarteret i Bryssel gav intrycket att Kommissionen till slut vädrade
faran och var beredd att ta subsidiariteten
på större allvar. Det har talats om att arbetsfördelningen mellan EG och länderna – vilket väl egentligen betyder maktfördelningen – skall bli enklare och tydligare. Utgångspunkten är att den skall tilllämpas endast i frågor som ligger utanför
EG:s exklusiva kompetens.
Närhetsproblemet kanske ändå inte
nått så långt på vägen till en säker lösning.
Kommissionen och Ministerrådet måste
ge avkall på att tolka EGs implicita kompetens lika extensivt som hittills. Det är
viktigt att den lever upp till Delors försäkran att EG skall koncentrera sig på de
allra väsentligaste frågorna. Då kanske
snuset, gurkan och äpplena kan lämnas
utanför. Tveksamheten om den faktiska
innebörden består. Frågan är om ett ”förtydligande”, eller ens ett formellt avtal
mellan EG och medlemsstaterna, om närhetsprincipens innebörd kommer att lugna EG:s kritiker. De långtgående danska
kraven på undantag understryker svårigheterna.
Hur subsidiaritets- eller närhetsprincipen skall ges ett reellt innehåll diskuteras
nu inom EG: Enligt ett förslag skall ett
medlemsland kunna protestera mot en
planerad EG-lag när som helst under lagstiftningsprocessen. Den protesterande
regeringen kan hänvisa till närhetsprincipen och hävda att den aktuella lagstiftningen bör skötas nationellt. Protesten
skall tas upp direkt i Ministerrådet som
med enkel majoritet skall kunna avbryta
arbetet med lagen.
En federations sammanhållning förutsätter medlemmarnas lojalitet och gemensamma intresse av att den skall fungera. Maastrichtfördragets svaghet är att
intresset inte kan tas för givet. När lojalitet
och intressegemenskap misstänks svikta,
återstår tvång genom sanktioner. rfördraget finns ett speciellt sanktionssystem, för
att framtvinga respekt för unionsorganens beslut. r detta spelar både Kommissionen och Domstolen viktiga roller. r
yttersta fall kan Domstolen utdöma böter.
Om man granskar unionsfördraget
som en ”statsförfattning”, bör man också
notera vad som gäller om beslutsformerna. Trenden går från den polska riksdagens krav på enhällighet mot vidgad tilllämpning av normala demokratiska spelregler. Det är dock alltjämt långt kvar till
en fullständig tillämpning av majoritetsprincipen. Med hänsyn till de många och
motstridiga intressena inom Gemenskapen är det för dess överlevnad som politiskt system kanske bäst att principen
aldrig helt förverkligas, i varje fall inte då
det gäller förpliktande beslut av Ministerrådet. Detta är naturligtvis detsamma som
att säga både att minoriteterna behöver
ett starkt skydd och att Europa inte –
eller inte än – är moget för ett reellt federalt system.
En annan aspekt på majoritetsproblemet gäller medlemsstaternas röststyrka.
Hittills har reglerna gynnat mindre stater.
Krav på en förändring till förmån för de
större och folkrikare staterna verkar i sak
inte vara orimliga, men har väckt oro och
kritik, både bland de mindre medlemsstaterna inom Gemenskapen och bland
medlemsaspiranterna. Sådana ”utmanande” anspråk kan ha utlöst danskarnas nej,
som i sin tur drev fram den franska folkomröstningen. Denna ledde därefter till
en ekonomisk kris som visat hur bråcklig
sammanhållningen är i hela det europeiska systemet.
Ändå är kraven på rimlig balans mellan
små och stora stater skäliga, om man vill
bygga upp ett långsiktigt stabilt federalt
system. En sådan balans kräver skydd för
både majoritetens krav och minoritetens
rättigheter. För att tillgodose dem krävs
en struktur som representerar både helheten och de olika delarna. Som det nu
ser ut, är Ministerrådet inte bara det centrala, federala beslutsorganet utan också
företrädare för de enskilda staterna. I realiteten är dock Kommissionen den företrädaren för Gemenskapens samlade intressen. En stark Kommission kan därtill
för mindre medlemmar vara ett skydd
mot de stora medlemsstaterna. Europaparlamentet saknar däremot den normala
federala strukturens tvåkammarsystem,
med en senat – eller ett förbundsråd –
som speciellt företräder delstaterna. Inom
EG, liksom inom den nu företecknade
Unionen, är de federala elementen inte
demokratiskt rekryterade från det europeiska systemets egna organ.
Den ekonomiska krisen hösten 1992
visar att det europeiska systemet är
bräckligt och oförmöget att fatta gemensamma beslut i allas intresse. Detta är i
princip samma kritik som riktats mot
EGIWEU som säkerhetspolitisk aktör,
för oförmåga till samlat och auktoritativt,
kollektivt uppträdande.
Säkerhet mellan NATO och
nationalstaten
487
Säkerhet och försvar är en väsentlig del av
en förbundsstats uppgifter. Den spelar en
viktig roll i Maastrichtfördraget, men
egentligen mera som uttryck för en målsättning än för beslutsamhet i nuet. Trots
många karska förklaringar från Bryssel,
från Bonn och Paris, är det ännu oklart
om den växande gemenskapen förmår att
etablera sig som ett självständigt och trovärdigt säkerhetssystem. Det är med andra ord långt ifrån klart vilken trygghet EU
på sikt kan ge sina medlemmar.
I Europas gamla neutrala stater, har
många haft svårt att överge traditionella
principer. De har oroats av de olika uttrycken för unionens ambitioner att upprätta ett gemensamt försvar. Oron har inte
blivit mindre inför EG-kommissionärernas ständiga betonande av att medlemskap i Gemenskapen-Unionen utesluter
neutralitetspolitik.
Maastrichtfördraget understryker de
avtalsslutande parternas intresse för gemensam säkerhets- och försvarspolitik.
– ”Staterna är eniga om behovet av att
utveckla en äkta europeisk säkerhets- och
försvarsidentitet
– Den gemensamma utrikes- och sä-
kerhetspolitiken skall omfatta.alla frågor
som gäller Unionens säkerhet, häribland
också en slutlig utformning av en gemensam försvarspolitik, vilken i sinom tid
skulle kunna leda fram till ett gemensamt
försvar.” Inför den pågående debatten: om
EG – inte minst i Sverige – kan det vara
angeläget att erinra om att alla frågor av
vikt skall avgöras genom enhälliga beslut i
Ministerrådet.
Det gemensamma försvaret framstår i
denna formulering som ett mål på grän- 488
sen till det hypotetiska. Formuleringen
illustrerar betydelsen av att finna definitioner som kan accepteras av både entusiastiska och tveksamma attityder till ett
gemensamt europeiskt försvar. Denna
iakttagelse – eller kanske snarare misstanke – tycks bekräftad av formuleringar
i själva fördraget:
– ”Unionens politik skall inte inkräkta
på den speciella karaktären hos vissa
medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik och skall respektera vissa medlemsstaters förpliktelser enligt det nordatlantiska fördraget och vara förenlig
med den säkerhets- och försvarspolitik
som upprättats inom dess ramar.”
Vidare noteras att WEU, den västeuropeiska (försvars)unionen tilldelas en integrerad uppgift i den Europeiska Unionens säkerhetspolitik. Som direkt utveckling ur Brysselpakten 1948 är WEU det
äldsta samarbetsorganet i den västeuropeiska integrationskedjan. Dess roll skall
stärkas. Det understryks särskilt att de
fördragsslutande ser fram emot ett gemensamt europeiskt försvar som är förenligt med Atlantpaktens. Det kan noteras att trohetsförsäkringarna mot NA1O
inte finns med i själva avtalets säkerhetspolitiska avsnitt utan i den av Maastrichtkonferensen antagna, fristående
deklarationen om den västeuropeiska
unionen, som ingår i Maastrichtmötets
slutdokument (”Final Act) ”WEU skall
bilda en integrerande del av utvecklingen
av den europeiska unionen och skall förstärka dess bidrag till solidaritet med
Atlantalliansen”.
Fördraget verkar dock mera ambivalent inför det atlantiska säkerhetssystemet
än dess trovärdighetsförsäkringar ger vid
handen. Och det är uppenbart, att döma
av uttalanden från NATO, att den europeiska utvecklingen mot en egen, särskild
försvarsidentitet ses med blandade känslor av den dominerande NATO-makten,
Förenta staterna. Ännu saknas ett tillfredsställande svar på frågan om och hur
ett helt självständigt europaförsvar skall
kunna förenas med ett atlantiskt. Både
från EG och NATO döljs svårigheterna
bakom ett välklingande men tunt diplomatspråk.
EG-staternas attityd mot de gamla
amerikanska bundsförvanterna tycks närmast ha varit att blidka utan att ge efter i
sak. strävan att bli en självständig försvarspolitisk aktör markeras bl a av
deklarationens intresse för att vidareutveckla WEUs egen operativa roll. Innebörden av denna roll kan tas till utgångspunkt för en analys av unionsförsvarets
förenlighet med NATO:s roll och de neutrala staternas önskan att bevara sin traditionella säkerhetspolitik.
De operativa ambitionerna har drag av
en självständighetsförklaring gentemot
den både betrodda och misstrodda amerikanska allierade. De ger vid handen att
Unionen eftersträvar en oberoende operativ roll. Detta har markerats genom att
ge WEU uppgiften att undersöka och definiera lämpliga uppgifter, strukturer och
medel, bland dessa planering, logistik,
transporter, utbildning och strategisk
övervakning, samt institutionalisering av
det vapenindustriella samarbetet. Dessutom föreslås en europeisk säkerhets- och
försvarsakademi.
De ex(?)neutralas problem
De säkerhets- och försvarspolitiska uttalandena iunionsöverenskommelserna gör
–
det uppenbart att medlemskap icke är
förenligt med neutralitet i en aktion i vilken Gemenskapen-Unionen är en part.
Här måste samma lojalitetsförpliktelser
gälla som för medlemmar av Förenta
Nationerna, då säkerhetsrådet på ett stadgeenligt sätt beslutat om sanktioner.
Ytterst är ”förbudet” mot neutralitet
måhända en definitionsfråga. Permanent
neutralitet är givetvis oförenlig med
Maastrichtfördragets grundläggande
principer. Neutralitet kan också, som
efterkrigstidens svenska erfarenheter visat, nyttjas som benämning på olika slags
fredstida beteenden, både utåtriktade
ställningstaganden och inre handlingsrestriktioner av olika slag. De senaste
årens svenska neutralitetsdebatt handlar
till stor del om att befria sig från den barlast av mål och restriktioner som i neutralitetens namn länge har präglat vårt säkerhetspolitiska doktrinsystem. De ter sig nu
enbart som hinder för en rationell säkerhetspolitik, kanske främst därigenom att
doktrinerna cementerats till en i breda
kretsar fast förankrad, sankrosankt ideologi.
Men den svenska neutralitetspolitikens
princip att vara neutral i en konflikt mellan stormakter i Europa, borde kunna
vara tillämplig också inom EG och förenlig med Maastrichtfördraget. Den förutsätter att det nya Europa accepteras som
ett i princip ovillkorligt solidaritetssystem, på samma sätt som FN. Kärnan i
den alliansfria neutralitetspolitik som ända till dessa yttersta dagar ingått i den
489
obligatoriska katekesen, innebar i sak att
undvik~ att ta ställning i konflikter mellan
de i FN representerade stormakterna.
Samma regel skulle kunna tillämpas i förhållande till EG/EU. Skulle dess ledande
medlemmar komma i konflikt med varandra, kunde Sverige mycket väl bevara
rätten att förhålla sig neutral till deras
mellanhavanden. Maastrichtstaterna
skulle kanske inse att en sådan reservation främst eller enbart tjänade som en inrikespolitisk legitimation av formella avsteg från en nästan femtioårig doktrin.
Det borde inte vara svårt att acceptera
förbehållet. Med ett leende eller en axelryckning.
Att råda över egna angelägenheter
I det långa loppet beror Gemenskapens
eller Unionens överlevnad och framgång
ytterst på dess effektivitet som politiskt
system. I en demokratisk tidsålder betyder detta inte bara de konstitutionella
principer, enligt vilken Gemenskapen/
Unionen är uppbyggd utan också, och
framför allt, dess förmåga att inge förtroende och att leverera de varor som kunderna vill ha. Dessa omfattar inte bara
ekonomisk tillväxt, social välfärd, rättvisa, internationell säkerhet utan också balansen mellan den nya helheten och de
gamla delarna. Ytterst gäller det hänsynen till varje nations eller regions möjlighet att råda över sina egna, nära angelä-
genheter.
En europeisk förbundsförfattning
Svar på framtidsfrågor är alltid
osäkra. l spelet om ett nytt
Europa är Maastrichtfördraget
en av många ovissa variabler.
Frågorna är många. Ar Europa
berett för tätare integration, för
Europas Förenta Stater? Vilka
blir i så fall de konstitutionella
spelreglerna? Vilket utrymme
skall ges åt dess olika ”delstater”?
Nils Andr{m är professor emeritus i statskunskap.
D
römmen om det enade Europa är
gammal. Den har speglat många
inbördes oförenliga ambitioner.
Många har varit maktpolitiska, andra har
varit ett uttryck för en rationalistisk reaktion mot den splittrade europeiska strukturen eller för emotionell förtvivlan över
de ödeläggande europeiska inbördeskrigen. Den har inspirerat inte bara utopiska
visioner som Kants om evig fred och Coudenhove-Kalergis om Pan-Europa, utan
också hänsynslösa tyranner, med brutala
recept för Europas enhet genom underkastelse- Napoleon, fransmännens kejsare, Hitler, tyskamas ”Fiihrer”.
Realistiska ideer om Europas enhet
hör till vår egen tid. Kol- och stålunionen,
och därefter EEC (EG, nu troligen på väg
mot EU), blev det första reella europeiska
fredsprojektet, för att undanröja de historiska hoten inom Europa. Kontrollen
över de mellaneuropeiska tunga industriernas bas skulle vridas ur tyskamas
händer, medan dessa alltjämt var svaga.
Den ekonomiska integrationsprocessen
skyddades mot yttre hot av Förenta statema, genom NATO.
Maastricht, Köpenhamn, Paris –
Bonn, London?
EG är det mest framgångsrika försöket i
modem tid att skapa europeisk försoning
och enighet. Efter den tyska återföreningen 1990 kändes pressen stark att effektivt
binda det nya Europas mäktigaste stat i en
ännu fastare europeisk gemenskap.
Också förbundsrepubliken var angelägen
att skingra återuppdykande fruktan och
misstro. Så tillkom i december 1991
Maastrichtfördraget. I dag ställs Europa
inför frågan om fördragets författare har
—
sträckt sig längre än vad europeerna är
beredda att acceptera. Under det närmaste året får vi svaret på frågan om det har
politisk bärkraft eller om det blir ett nytt
bidrag till historiens förråd av vackra men
misslyckade utopier.
Maastrichtfördragets anhängare vann
en lika knapp seger i Frankrike som dess
motståndare i Danmark. Båda folkomröstningarna underströk den totala splittringen i opinionens inställning till ett nytt
och alltmera federalt Europa.Segern i det
brittiska underhuset blev genom sin
knapphet ett ytterligare bevis. Alla blir
därigenom en katalysator för kritik och
motstånd mot Maastrichtfördraget också
i en rad andra länder. Många tecken tyder
på att den europeiska federaliseringsprocessen håller på att tappa styrfarten. Ändå är det alltjämt en utbredd uppfattning
att fördraget kommer att bli basen för de
politiska och konstitutionella Europaarkitekternas fortsatta arbete.
EG:s egna beslutsorgan har reagerat
inför Maastrichtfördragets motgångar
med att envist hållafast vid dess principer.
Alternativen är endast att godkänna eller
förkasta, inte att ändra. Juridiskt borde
fördraget vara dött, politiskt lever det alltjämt. Men det krävs en kompromiss. Det
gäller att ändra det – utan att ändra. Metoden kallas fristående tillägg och förtydliganden. Tekniken påminner om Amendments till den som dokument oförändrade och oföränderliga amerikanska konstitutionen av år 1789.Det är dock en viktig skillnad. Amendementen till EG-”författningen” skall antas före ratificeringen
för att övervinna motståndet från fördragets kritiker.
483
En europeisk förbundsförfattning
Maastrichtfördraget präglas, liksom EG:s
egen utveckling, av en svårförutsägbar dynamik. Det ter sig som en utgångspunkt
för att utveckla ett europeiskt författningsrättsligt system. Dess federala syfte
markeras ofta, inte minst av förbundskansler Kohl i Tyskland. Men vägen dit
verkar lång. Tvekan inför både medlemskap och unionsfördrag är förklarlig. Ingen kan med säkerhet säga vad man på sikt
tar ställning till, för eller mot, en förlösning av energi – eller en tvångströja.
Resultatet har blivit överdrivna förväntningar och farhågor bland både EG:s och
Unionens anhängare och dess motståndare.
Maastrichtfördraget aktualiserar på
flera punkter federalismens problem.
Den första är legitimitetsprincipen. En
federal författning bygger normalt på demokratisk, ibland också på en revolutionär legitimitet. Demokratins grund utgörs
av ett folkligt valt författningskonvent el
dyl, ibland kompletterat med en folkomröstning.
Den europeiska unionen saknar ett
fast, demokratiskt stöd. Den bygger på en
diplomatisk uppgörelse mellan ombud,
om än för demokratiskt valda regeringar.
Även om denna skall ratificeras av nationella parlament eller av folkomröstningar,
grundas den på en process som kommer
uppifrån, långt från demokratins gräsrötter. Den elitistiska, ”eurokratiska” produkten och bristen på folklig förankring
är en uppenbar svaghet i unionsprocessen.
Ett annat legitimitetsproblem är demokratins tillämpning i själva Maastrichtavtalet. Det demokratiska elementet i den
europeiska unionsstrukturen, det europe- 484
iska·parlamentet, är sedan gammalt dess
svagaste del. Principiellt sett är det inte
maktlöst. Det har rätt att avskeda Kommissionen, som närmast kan jämföras
med både en regering och ett ovanligt
mäktigt regeringskansli, politiskt valt och
i realiteten med monopol på initiativ i Gemenskapens arbete. Denna rätt har aldrig
använts. Den kan närmast liknas vid ett
terrorvapen, i praktiken både för starkt
och i alltför svaga händer för att kunna utnyttjas.
I övrigt tilldelas parlamentet dock en
underordnad position. Ministerrådet –
det ”Europeiska Rådet” enligt Maastrichtfördragets nya stil- ”skall utfärda direktiv genom enhälliga beslut på rekommendation av Kommissionen och efter att
ha rådfrågat Europaparlamentet” (t ex
Art. 109a). I praktiken har parlamentet
alltså föga mer än den parlamentariske
monarkens nu alltmer uttunnade rätt att
bli rådfrågad. slutsatsen måste bli att
Europaunionen har en lång väg kvar till
demokratisk legitimitet ifasta konstitutionella former. Denna svaghet kan i längden
undergräva unionens utveckling, dess
auktoritet och acceptabilitet bland medlemmarna. Medvetandet om dess risker
har stärkts inför den senaste tidens motgångar. De är ingen nyhet, vare sig för
Kommissionen och Europaparlamentet
eller för dess kritiker. Det återstår att se
om viljan att avstå från befogenheter och
handlingsmöjligheter i Bryssel är äkta och
om den leder till tillägg och förtydliganden som medlemsstaterna kan acceptera.
En oppositionsdominerad majoritet i
Danmark har enats om krav som måste te
sig svårsmälta, både för regeringen i Kö-
penhamn och för Kommissionen i Bryssel. De ställer Danmark vid sidan om flera
av Unionsfördragets proklamerade mål.
Frågan är om det finns en lösning som
underlättar Danmarks återgång till den
gamla ordningen.
En skriven, demokratiskt utarbetad
och förankrad författning är den starkaste
grunden för en förbundsstats legitimitet.
En utvecklingskraftig europaunion borde
inte grundas enbart på ett diplomatiskt
dokument, med dess nödutgångar och
skarpsinniga kompromisser. På sikt krävs
en enkel och klar, konstitutionell lag.
Maastrichtfördraget kan vara ett steg på
vägen. Men det är långt ifrån målet, om
detta är en stabil federation.
Enligt enhällighetsprincipen, som är
gällande lag inom Gemenskapen för detta
slags frågor, skulle Maastrichtfördraget
efter Danmarks nej ha fallit. Det borde
omförhandlas och revideras, så atrdet blir
acceptabelt också för de kritiska danskarna. Det är en uppenbar svaghet för systemets legitimitet, om en majoritet framhärdar med att driva igenom fördraget, i strid
med den enhällighet som regelverket krä-
ver.
Unionsfördraget är ett viktigt led i en
federaliseringsprocess. Det kan liknas vid
det system som rådde under mera primitiva konstitutionella förhållanden i moderna, parlamentariska demokratier. Parlamenten tjänade från början som det forum i vilket centralmakten nådde överenskommelser med mäktiga regionala intressen. De senares företrädare hade därefter till uppgift att få dem respekterade i
sina olika landsändar. I EG förhandlar
Kommissionen med de suveräna regeringarna som skall förverkliga Gemenskapens beslut i respektive länder. Det
sker med större eller mindre entusiasm
och framgång.
Att det alltjämt snarare rör sig om ett
diplomatiskt än ett konstitutionellt system markeras ytterligare av balansgången mellan nationellt och europeiskt. Den
betonas genom en ofta upprepad formel,
enligt vilken regler skall tillämpas utan att
åsidosätta medlemsstaternas rättigheter.
(’Without prejudice to the rights of mernber states”.)
Kompetensfördelningen och respekten
för denna är viktiga i ett federalt system. I
en förbundsförfattning sker en principiellt klar gränsdragning mellan centralmaktens och medlemsstaternas kompetens. Domstolar sliter tvister om kompetensfördelningen mellan federala och delstatliga organ.
Unionsfördraget är inte tydligt i alla
hänseenden. Det anger Unionens mål:
– att främja ekonomiska och sociala
framsteg,
– att etablera en ekonomisk och monetär
union,
– att införa en enda, gemensam myntenhet,
– att hävda Unionens identitet på den internationella scenen,
– att föra en gemensam utrikes- och sä-
kerhetspolitik, vari ingår
– en gemensam försvarspolitik som i
sinom tid skulle kunna leda till ett gemensamt försvar
– ett gemensamt medborgarskap.
Inom dessa områden specificerar fördraget vilka ämnen som är av särskilt
intresse för unionen och därför borde ligga inom dess kompetensområde.
Som kompetensregler i en federal författning är de uppräknade målprinciperna självklara för att skapa yttre och inre
respekt för Unionen, både som ett i centrala hänseenden enhetligt system och
485
som politisk aktör. Men samtidigt är de
vaga och saknar stödet av regler om hur
sammanfallande och konkurrerande
kompetens skall avgöras. Den s k subsidiaritetsprincipen som enligt fördraget innebär att ”beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt” är viktig men har i
tillämpningen länge tett sig oklar, mer
deklaratorisk eller propagandistisk än en
politisk realitet. Utan stödet av ett konstitutionellt rättssystem riskerar principen
att förbli vackra ord.
Närhet eller fjärrstyrning?
Det hittillsvarande regelverkets oklarhet
skulle kunna fresta den centrala EG-myndigheten att utvidga sin makt. Praktiskt
taget allt kan förklaras vara av betydelse
för någon av de fyra friheterna.
Det bisarra intresset för det svenska
våtsnuset, för gurkornas krokighet och
äpplenas diameter har rönt välförtjänt
ironisk uppmärksamhet. Egentligen är de
uttryck för en självförstörande benägenhet att lägga sig i frågor som en federal
myndighet borde lämna därhän. Risken
är på sikt att det byråkratiska regleringsraseriet går längre än medlemsstaterna är
beredda att acceptera. På längre sikt kan
detta undergräva både EG-myndighetens
inflytande och Gemenskapens hållfasthet.
Det är reaktioner av detta slag som vi fått
se u~der de senaste månaderna.
Paradoxalt nog borde därför mera federalism, inte mindre, kunna göra Maastrichtunionen mera acceptabel för dess
kritiker. Ett striktare federalt maktdelningssystem i stället för nuvarande luddiga formuleringar borde kunna hindra
Kommissionen från att vidga sitt revir i
gråzonen mellan Gemenskapens och
medlemsstatemas kompetens.
486
Debatten efter den franska folkomröstningen, 20 september 1992, gav dock
intryck av att åtminstone de tyska och
franska ledarna har förstått varningarna i
kritiken mot Maastrichtfördraget. Signalerna från högkvarteret i Bryssel gav intrycket att Kommissionen till slut vädrade
faran och var beredd att ta subsidiariteten
på större allvar. Det har talats om att arbetsfördelningen mellan EG och länderna – vilket väl egentligen betyder maktfördelningen – skall bli enklare och tydligare. Utgångspunkten är att den skall tilllämpas endast i frågor som ligger utanför
EG:s exklusiva kompetens.
Närhetsproblemet kanske ändå inte
nått så långt på vägen till en säker lösning.
Kommissionen och Ministerrådet måste
ge avkall på att tolka EGs implicita kompetens lika extensivt som hittills. Det är
viktigt att den lever upp till Delors försäkran att EG skall koncentrera sig på de
allra väsentligaste frågorna. Då kanske
snuset, gurkan och äpplena kan lämnas
utanför. Tveksamheten om den faktiska
innebörden består. Frågan är om ett ”förtydligande”, eller ens ett formellt avtal
mellan EG och medlemsstaterna, om närhetsprincipens innebörd kommer att lugna EG:s kritiker. De långtgående danska
kraven på undantag understryker svårigheterna.
Hur subsidiaritets- eller närhetsprincipen skall ges ett reellt innehåll diskuteras
nu inom EG: Enligt ett förslag skall ett
medlemsland kunna protestera mot en
planerad EG-lag när som helst under lagstiftningsprocessen. Den protesterande
regeringen kan hänvisa till närhetsprincipen och hävda att den aktuella lagstiftningen bör skötas nationellt. Protesten
skall tas upp direkt i Ministerrådet som
med enkel majoritet skall kunna avbryta
arbetet med lagen.
En federations sammanhållning förutsätter medlemmarnas lojalitet och gemensamma intresse av att den skall fungera. Maastrichtfördragets svaghet är att
intresset inte kan tas för givet. När lojalitet
och intressegemenskap misstänks svikta,
återstår tvång genom sanktioner. rfördraget finns ett speciellt sanktionssystem, för
att framtvinga respekt för unionsorganens beslut. r detta spelar både Kommissionen och Domstolen viktiga roller. r
yttersta fall kan Domstolen utdöma böter.
Om man granskar unionsfördraget
som en ”statsförfattning”, bör man också
notera vad som gäller om beslutsformerna. Trenden går från den polska riksdagens krav på enhällighet mot vidgad tilllämpning av normala demokratiska spelregler. Det är dock alltjämt långt kvar till
en fullständig tillämpning av majoritetsprincipen. Med hänsyn till de många och
motstridiga intressena inom Gemenskapen är det för dess överlevnad som politiskt system kanske bäst att principen
aldrig helt förverkligas, i varje fall inte då
det gäller förpliktande beslut av Ministerrådet. Detta är naturligtvis detsamma som
att säga både att minoriteterna behöver
ett starkt skydd och att Europa inte –
eller inte än – är moget för ett reellt federalt system.
En annan aspekt på majoritetsproblemet gäller medlemsstaternas röststyrka.
Hittills har reglerna gynnat mindre stater.
Krav på en förändring till förmån för de
större och folkrikare staterna verkar i sak
inte vara orimliga, men har väckt oro och
kritik, både bland de mindre medlemsstaterna inom Gemenskapen och bland
medlemsaspiranterna. Sådana ”utmanande” anspråk kan ha utlöst danskarnas nej,
som i sin tur drev fram den franska folkomröstningen. Denna ledde därefter till
en ekonomisk kris som visat hur bråcklig
sammanhållningen är i hela det europeiska systemet.
Ändå är kraven på rimlig balans mellan
små och stora stater skäliga, om man vill
bygga upp ett långsiktigt stabilt federalt
system. En sådan balans kräver skydd för
både majoritetens krav och minoritetens
rättigheter. För att tillgodose dem krävs
en struktur som representerar både helheten och de olika delarna. Som det nu
ser ut, är Ministerrådet inte bara det centrala, federala beslutsorganet utan också
företrädare för de enskilda staterna. I realiteten är dock Kommissionen den företrädaren för Gemenskapens samlade intressen. En stark Kommission kan därtill
för mindre medlemmar vara ett skydd
mot de stora medlemsstaterna. Europaparlamentet saknar däremot den normala
federala strukturens tvåkammarsystem,
med en senat – eller ett förbundsråd –
som speciellt företräder delstaterna. Inom
EG, liksom inom den nu företecknade
Unionen, är de federala elementen inte
demokratiskt rekryterade från det europeiska systemets egna organ.
Den ekonomiska krisen hösten 1992
visar att det europeiska systemet är
bräckligt och oförmöget att fatta gemensamma beslut i allas intresse. Detta är i
princip samma kritik som riktats mot
EGIWEU som säkerhetspolitisk aktör,
för oförmåga till samlat och auktoritativt,
kollektivt uppträdande.
Säkerhet mellan NATO och
nationalstaten
487
Säkerhet och försvar är en väsentlig del av
en förbundsstats uppgifter. Den spelar en
viktig roll i Maastrichtfördraget, men
egentligen mera som uttryck för en målsättning än för beslutsamhet i nuet. Trots
många karska förklaringar från Bryssel,
från Bonn och Paris, är det ännu oklart
om den växande gemenskapen förmår att
etablera sig som ett självständigt och trovärdigt säkerhetssystem. Det är med andra ord långt ifrån klart vilken trygghet EU
på sikt kan ge sina medlemmar.
I Europas gamla neutrala stater, har
många haft svårt att överge traditionella
principer. De har oroats av de olika uttrycken för unionens ambitioner att upprätta ett gemensamt försvar. Oron har inte
blivit mindre inför EG-kommissionärernas ständiga betonande av att medlemskap i Gemenskapen-Unionen utesluter
neutralitetspolitik.
Maastrichtfördraget understryker de
avtalsslutande parternas intresse för gemensam säkerhets- och försvarspolitik.
– ”Staterna är eniga om behovet av att
utveckla en äkta europeisk säkerhets- och
försvarsidentitet
– Den gemensamma utrikes- och sä-
kerhetspolitiken skall omfatta.alla frågor
som gäller Unionens säkerhet, häribland
också en slutlig utformning av en gemensam försvarspolitik, vilken i sinom tid
skulle kunna leda fram till ett gemensamt
försvar.” Inför den pågående debatten: om
EG – inte minst i Sverige – kan det vara
angeläget att erinra om att alla frågor av
vikt skall avgöras genom enhälliga beslut i
Ministerrådet.
Det gemensamma försvaret framstår i
denna formulering som ett mål på grän- 488
sen till det hypotetiska. Formuleringen
illustrerar betydelsen av att finna definitioner som kan accepteras av både entusiastiska och tveksamma attityder till ett
gemensamt europeiskt försvar. Denna
iakttagelse – eller kanske snarare misstanke – tycks bekräftad av formuleringar
i själva fördraget:
– ”Unionens politik skall inte inkräkta
på den speciella karaktären hos vissa
medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik och skall respektera vissa medlemsstaters förpliktelser enligt det nordatlantiska fördraget och vara förenlig
med den säkerhets- och försvarspolitik
som upprättats inom dess ramar.”
Vidare noteras att WEU, den västeuropeiska (försvars)unionen tilldelas en integrerad uppgift i den Europeiska Unionens säkerhetspolitik. Som direkt utveckling ur Brysselpakten 1948 är WEU det
äldsta samarbetsorganet i den västeuropeiska integrationskedjan. Dess roll skall
stärkas. Det understryks särskilt att de
fördragsslutande ser fram emot ett gemensamt europeiskt försvar som är förenligt med Atlantpaktens. Det kan noteras att trohetsförsäkringarna mot NA1O
inte finns med i själva avtalets säkerhetspolitiska avsnitt utan i den av Maastrichtkonferensen antagna, fristående
deklarationen om den västeuropeiska
unionen, som ingår i Maastrichtmötets
slutdokument (”Final Act) ”WEU skall
bilda en integrerande del av utvecklingen
av den europeiska unionen och skall förstärka dess bidrag till solidaritet med
Atlantalliansen”.
Fördraget verkar dock mera ambivalent inför det atlantiska säkerhetssystemet
än dess trovärdighetsförsäkringar ger vid
handen. Och det är uppenbart, att döma
av uttalanden från NATO, att den europeiska utvecklingen mot en egen, särskild
försvarsidentitet ses med blandade känslor av den dominerande NATO-makten,
Förenta staterna. Ännu saknas ett tillfredsställande svar på frågan om och hur
ett helt självständigt europaförsvar skall
kunna förenas med ett atlantiskt. Både
från EG och NATO döljs svårigheterna
bakom ett välklingande men tunt diplomatspråk.
EG-staternas attityd mot de gamla
amerikanska bundsförvanterna tycks närmast ha varit att blidka utan att ge efter i
sak. strävan att bli en självständig försvarspolitisk aktör markeras bl a av
deklarationens intresse för att vidareutveckla WEUs egen operativa roll. Innebörden av denna roll kan tas till utgångspunkt för en analys av unionsförsvarets
förenlighet med NATO:s roll och de neutrala staternas önskan att bevara sin traditionella säkerhetspolitik.
De operativa ambitionerna har drag av
en självständighetsförklaring gentemot
den både betrodda och misstrodda amerikanska allierade. De ger vid handen att
Unionen eftersträvar en oberoende operativ roll. Detta har markerats genom att
ge WEU uppgiften att undersöka och definiera lämpliga uppgifter, strukturer och
medel, bland dessa planering, logistik,
transporter, utbildning och strategisk
övervakning, samt institutionalisering av
det vapenindustriella samarbetet. Dessutom föreslås en europeisk säkerhets- och
försvarsakademi.
De ex(?)neutralas problem
De säkerhets- och försvarspolitiska uttalandena iunionsöverenskommelserna gör
–
det uppenbart att medlemskap icke är
förenligt med neutralitet i en aktion i vilken Gemenskapen-Unionen är en part.
Här måste samma lojalitetsförpliktelser
gälla som för medlemmar av Förenta
Nationerna, då säkerhetsrådet på ett stadgeenligt sätt beslutat om sanktioner.
Ytterst är ”förbudet” mot neutralitet
måhända en definitionsfråga. Permanent
neutralitet är givetvis oförenlig med
Maastrichtfördragets grundläggande
principer. Neutralitet kan också, som
efterkrigstidens svenska erfarenheter visat, nyttjas som benämning på olika slags
fredstida beteenden, både utåtriktade
ställningstaganden och inre handlingsrestriktioner av olika slag. De senaste
årens svenska neutralitetsdebatt handlar
till stor del om att befria sig från den barlast av mål och restriktioner som i neutralitetens namn länge har präglat vårt säkerhetspolitiska doktrinsystem. De ter sig nu
enbart som hinder för en rationell säkerhetspolitik, kanske främst därigenom att
doktrinerna cementerats till en i breda
kretsar fast förankrad, sankrosankt ideologi.
Men den svenska neutralitetspolitikens
princip att vara neutral i en konflikt mellan stormakter i Europa, borde kunna
vara tillämplig också inom EG och förenlig med Maastrichtfördraget. Den förutsätter att det nya Europa accepteras som
ett i princip ovillkorligt solidaritetssystem, på samma sätt som FN. Kärnan i
den alliansfria neutralitetspolitik som ända till dessa yttersta dagar ingått i den
489
obligatoriska katekesen, innebar i sak att
undvik~ att ta ställning i konflikter mellan
de i FN representerade stormakterna.
Samma regel skulle kunna tillämpas i förhållande till EG/EU. Skulle dess ledande
medlemmar komma i konflikt med varandra, kunde Sverige mycket väl bevara
rätten att förhålla sig neutral till deras
mellanhavanden. Maastrichtstaterna
skulle kanske inse att en sådan reservation främst eller enbart tjänade som en inrikespolitisk legitimation av formella avsteg från en nästan femtioårig doktrin.
Det borde inte vara svårt att acceptera
förbehållet. Med ett leende eller en axelryckning.
Att råda över egna angelägenheter
I det långa loppet beror Gemenskapens
eller Unionens överlevnad och framgång
ytterst på dess effektivitet som politiskt
system. I en demokratisk tidsålder betyder detta inte bara de konstitutionella
principer, enligt vilken Gemenskapen/
Unionen är uppbyggd utan också, och
framför allt, dess förmåga att inge förtroende och att leverera de varor som kunderna vill ha. Dessa omfattar inte bara
ekonomisk tillväxt, social välfärd, rättvisa, internationell säkerhet utan också balansen mellan den nya helheten och de
gamla delarna. Ytterst gäller det hänsynen till varje nations eller regions möjlighet att råda över sina egna, nära angelä-
genheter.