Jan von Heland; Kommuner i förändring
1990
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
JAN VON HELAND:
Kommuner i förändring
En förnyelseprocess har inletts i
kommunerna. Att den kommunala servicen blir utsatt för konkurrens och privatisering är redan på väg att bli politiskt okontroversiellt och är närmast oundvikligt på grund av minskade resurser.
Det kontroversiella ligger i
vem som skall bestämma standardnivå och form för den service som skall ges.
Fil kand Jan von Heland är
borgarrådssekreterare och har
tidigare arbetat vid Stockholms
stads finansavdelning.
U
nder 80-talet har kommunerna
fått en mer besvärlig ekonomisk
situation. Ett enkelt sätt att beskriva orsakerna till kommunernas svå-
righeter är att peka på de höga ambitionsnivåerna, de minskande statsbidragen
och svårigheterna att ytterligare höja
skattesatsen. I ett större perspektiv orsakas kommunernas ekonomiska svårigheter av den låga tillväxten i svensk ekonomi. Den låga tillväxten kan i sin tur till viss
del förklaras av att en stor del av landets
resurser tillförts en sektor som har mycket
låg eller negativ produktivitetsutveckling.
En god hypotes är att flera partiers vana
att koppla ambitionsnivån med mängden
tillförda resurser i stället för att koppla ambitionsnivån till graden av effektivitet och
produktivitet har lett till en begynnande
samhällsekonomisk självkorrigering.
Avsikten med denna artikel är att i koncentrerad form beskriva några av de viktigaste leden i den förnyelseprocess som nu
inleds i kommunerna. En grundläggande
utgångspunkt för beskrivningen är att förnyelsen inledilingsvis följer några relativt
lätt förutsägbara vägar, dvs det finns inte
något större utrymme för politiskt betingade variationer på huvudtemat.
Generellt sett har kommunerna två
uppgifter som sammanhänger med serviceverksamhet Den ena uppgiften är att
avgöra vilken service som ska utföras.
Den andra uppgiften är att utföra denna
service. I besparingstider blir det naturligt
att intresse knyts till frågan om hur den
kommunala servicen utförs.
Effektivisera serviceverksamheten
För att klara de besparingskrav som nu
ställs måste kommunerna pröva möjlighe- 202
terna att effektivisera serviceverksamheten. Det normala kommunala beteendet
för att effektivisera en verksamhet är att
den decentraliseras, dvs ansvaret för hur
pengarna används flyttas ut till daghemsföreståndare och andra arbetsledare. I de
flesta fallleder denna decentralisering tiiJ
att personalen trivs bättre, sannolikt leder
den också ofta till att servicen förbättras.
Kruxet är att kommunledningarna inte
vet om servicen utförs till lägsta möjliga
kostnad eftersom någon meningsfull jämförelse av kostnadsnivån mellan olika enheter sällan kan göras. Decentraliseringen leder således alldeles säkert till att resurserna används bättre ur personalens
synpunkt men den leder inte alls till att
kommunledningen får bättre grepp om
ekonomin. För att öka produktiviteten
krävs att produktionsvolymen kan mätas,
vilket överfört till kommunal service innebär att daghem, äldreomsorg, skolor m m
måste ges en definierad prestation.
I en överväldigande majoritet av kommunerna saknas nu användbara mått.
Kostnad per prestation brukar i bästa fall
anges i bokslutet och då i kommunövergripande beräkningar. De prestationer
som anges är också ofta svåra att översätta till de avsedda prestationerna. För äldreomsorgen i Stockholm anges t ex prestationen hemtjänsttimme vilket är det
samma som antalet anställda i hemtjänsten multiplicerat med normalantalet arbetstimmar per år. Självfallet är hemtjänstens egentliga prestation inte antal anställda.
Det faktum att kommunerna är ovana
vid prestationsmått gör det paradoxalt
nog lätt att utforma dem. Det behövs inte
särskilt sofistikerade mätmetoder för att
åstadkomma resultat. Det rimliga i att ha
prestationsmått som en viktig del i uppföljningen av decentraliserad verksamhet
kan heller inte förnekas inom organisationen. Inom barnomsorgen kan måttet
kostnad per inskrivet barn utvecklas till
ett relativt finstämt instument för jämfö-
relser mellan olika alternativ, inom äldreomsorgen kan kostnaden per servicetimme tas fram och järnföras mellan olika
servicegivare samtidigt som delar av servicen (t ex matinköp) ges en kostnad som
kan ställas i relation till andra servicelösningar. Varje inslag av entreprenad i kooperativ eller annan form kommer att på-
skynda processen eftersom dessa lösningar kräver ett decentraliserat system och
en utvecklad prestationsuppföljning.
Kommunalpolitikernas roll kommerattförändras från serviceansvariga till resursfördelare.
Politikerna blir resursfördelare
Eftersom en av drivkrafterna bakom decentralisering och införande av prestationsmått är att öka produktiviteten och
därmed dämpa kostnadsökningen så
kommer daghem och andra enheter i
praktiken att bli konkurrensutsatta. De
enheter som lyckas bäst kommer att få
positiv respons och deras erfarenheter
kommer att föras ut till övriga enheter. De
enheter som lyckas sämst kommer i extremfall att avvecklas eller ges ny ledning.
Samtidigt kommer den byråkratiska styrningen av verksamheten att minska radikalt, vilket i sin tur ger enheterna möjlighet att själva avgöra hur deras administrativa service ska utföras och vem som ska
utföra den. Ur enheternas synpunkt kommer kommunen därmed att framstå mer
som en bidragsgivare än som en arbetsgivare. Det blir därför naturligt för daghem
mm att söka sig nya organisationsformer
som ger mer status och än större formell
frihet. Inom den kommunala organisationen kommer samtidigt politikernas roll
att förändras från serviceansvariga till resursfördelare, vilket delvis ger en ny
tyngdpunkt åt den politiska debatten.
Det grundläggande problemet med
kommunal service är att de som efterfrågar den inte uppfattar att de
betalar den.
Den konkurrensutsättning och privatisering av kommunal service som i grova
drag skissats ovan är redan nu på väg att
bli politiskt okontroversiell, sett i ett större perspektiv är skeendet också en närmast oundviklig effekt av ett minskat resursutrymme. Det som under 90-talet
kommer att vara kontroversiellt är den
andra sidan av myntet, nämligen frågan
om vem som ska bestämma standardnivå
och form för den service som ska ges.
I en marknadssituation är kvalitetsfrå-
gan relativt oproblematisk, den som utnyttjar servicen av.gör om den är tillräckligt bra eller inte. Ar kvaliten för låg eller
servicen för dyr vänder man sig till någon
annan producent. Det grundläggande
problemet med kommunal service är att
de som efterfrågar den inte uppfattar att
de betalar den. Därigenom trissas kostnaderna upp vilket medför att en del av efterfrågan inte alls kan tillgodoses, vilket i
sin tur innebär att möjligheten att välja
och påverka minskar för dem som får service. Berövade sin ekonomiska styrka är
203
konsumenterna naturligtvis mycket försvagade, inom delar av kommunal service
kan man med fog säga att konsumenten är
helt utlämnad till producentens välvilja.
”Snedprioriteringar”
De negativa effekterna begränsar sig inte
bara till att konsumenterna inte kan välja
och påverka eller att en del av efterfrågan
inte kan tillgodoses. Verksamheten blir
också ineffektiv i den meningen att individernas prioriteringar inte får genomslag. i
Stockholm kan en småbarnsplats på ett
nybyggt daghem kosta över 120 000:-
per år samtidigt som resurserna är otillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt
ge omsorg åt hemmavarande äldre. Denna typ av exempel på att kommunens
verksamhetsprioriteringar ofta skiljer sig
ifrån den prioritering medborgarna själva
skulle göra är mycket lätta att hitta. Konsekvensen av dessa snedprioriteringar är
att medborgarna med egna medel eller
tjänster måste fylla i de luckor som uppstår i den sociala servicen samtidigt som
de förbrukar skatteresurser i en för dem
oönskad omfattning inom annan service.I
denna ”överförbrukning” ligger sannolikt
en av huvudorsakerna till den kommunala servicens stora och ständigt nygenererade behov av ökande resurser.
Den enda möjliga vägen att rätta till
detta förhållande är att återföra kommunernas resurser till invånarna. På så vis
skulle risken för att servicen får fel standard och fel form minska betydligt, vilket i
sin tur skulle innebära att den kapitalförstöring som uppstår genom felprioriteringar skulle kunna minska.
Dessvärre är frågan om hur en aktiv
återföring av medel till medborgarna ska
204
gå till utomordentligt illa analyserad. I
andra länder finns inte samma problem
och i Sverige har frågan sällan lyfts över
oppositionspartiernas allmänna prograrnskrivningar. Visserligen kan det borgerliga förslaget om vårdnadsbidrag ses
som ett försök i rätt riktning men detta
förslag liksom olika skrivningar om äldreomsorgscheckar och skolpengar ger ingen
tydlig vägledning för de steg som ska tas
på den fortsatta vägen till ett återförande
av resurser, eller var målet på denna väg
ligger. Även i sina mest utarbetade former
undviker dessa förslag elegant frågeställningar’som, om en rimlig nivå för subvention av barnomsorgskostnader m m ska
fastställas och i så fall hur, hur de nuvarande skevheterna i fördelning av resurser mellan de som får service och de som
inte får ska kunna åtgärdas utan höjda
kostnader, hur en fördelningspolitisk ambition ska kunna ta sig uttryck, hur grupper med särskilda behov ska behandlas
etc, etc.
Från skyddad till konkurrensutsatt
verksamhet
90-talets stora förändringsarbete inom
landsting och kommuner kommer att röra
övergången från skyddad till konkurrensutsatt verksamhet. I det sammanhanget
kommer medborgarna att betydligt lättare
kunna urskilja vad servicen kostar. Frå-
gan om medlen för servicen ska fördelas
via kollektiva beslut om standard och
verksamhetsinriktning eller via bidrag
kombinerat med minskat skatteuttag
kommer att få en betydligt mer konkret
bakgrund när kostnaderna för servicen
blir tydligare.
Möjligheterna att skyla över de fördelningsproblem som finns är för närvarande betydligt störreför dem som önskar bibehålla en kollektiv fördelning än för dem
som önskar en aktiv återföring av resurserna till medborgarna. De som arbetar
I Stockholm kan en småbarnsplats
på ett nybyggt daghem kosta över
120 000:- per år samtidigt som resurserna är otillräckliga för att ge
omsorg till hemmavarande äldre.
för den senare modellen har dock fördelen av att arbeta för en lösning som ger
större nytta av insatta resurser och som
därför, i en förnuftig värld, är den enda
långsiktigt rimliga. Det är i det perspektivet av stor betydelse att en tydligare vision
om en individuell finansiering av servicesystemet kan formuleras och att denna vision kan kombineras med ett antal praktiskt och politiskt genomförbara steg. Frå-
gan om omvandlingen av det kommunala
servicesystemet är i denna del inte ett tekniskt problem utan i allra högsta grad en
fråga som utmanar förmågan hos de partier som önskar ett systemskifte.
Kommuner i förändring
En förnyelseprocess har inletts i
kommunerna. Att den kommunala servicen blir utsatt för konkurrens och privatisering är redan på väg att bli politiskt okontroversiellt och är närmast oundvikligt på grund av minskade resurser.
Det kontroversiella ligger i
vem som skall bestämma standardnivå och form för den service som skall ges.
Fil kand Jan von Heland är
borgarrådssekreterare och har
tidigare arbetat vid Stockholms
stads finansavdelning.
U
nder 80-talet har kommunerna
fått en mer besvärlig ekonomisk
situation. Ett enkelt sätt att beskriva orsakerna till kommunernas svå-
righeter är att peka på de höga ambitionsnivåerna, de minskande statsbidragen
och svårigheterna att ytterligare höja
skattesatsen. I ett större perspektiv orsakas kommunernas ekonomiska svårigheter av den låga tillväxten i svensk ekonomi. Den låga tillväxten kan i sin tur till viss
del förklaras av att en stor del av landets
resurser tillförts en sektor som har mycket
låg eller negativ produktivitetsutveckling.
En god hypotes är att flera partiers vana
att koppla ambitionsnivån med mängden
tillförda resurser i stället för att koppla ambitionsnivån till graden av effektivitet och
produktivitet har lett till en begynnande
samhällsekonomisk självkorrigering.
Avsikten med denna artikel är att i koncentrerad form beskriva några av de viktigaste leden i den förnyelseprocess som nu
inleds i kommunerna. En grundläggande
utgångspunkt för beskrivningen är att förnyelsen inledilingsvis följer några relativt
lätt förutsägbara vägar, dvs det finns inte
något större utrymme för politiskt betingade variationer på huvudtemat.
Generellt sett har kommunerna två
uppgifter som sammanhänger med serviceverksamhet Den ena uppgiften är att
avgöra vilken service som ska utföras.
Den andra uppgiften är att utföra denna
service. I besparingstider blir det naturligt
att intresse knyts till frågan om hur den
kommunala servicen utförs.
Effektivisera serviceverksamheten
För att klara de besparingskrav som nu
ställs måste kommunerna pröva möjlighe- 202
terna att effektivisera serviceverksamheten. Det normala kommunala beteendet
för att effektivisera en verksamhet är att
den decentraliseras, dvs ansvaret för hur
pengarna används flyttas ut till daghemsföreståndare och andra arbetsledare. I de
flesta fallleder denna decentralisering tiiJ
att personalen trivs bättre, sannolikt leder
den också ofta till att servicen förbättras.
Kruxet är att kommunledningarna inte
vet om servicen utförs till lägsta möjliga
kostnad eftersom någon meningsfull jämförelse av kostnadsnivån mellan olika enheter sällan kan göras. Decentraliseringen leder således alldeles säkert till att resurserna används bättre ur personalens
synpunkt men den leder inte alls till att
kommunledningen får bättre grepp om
ekonomin. För att öka produktiviteten
krävs att produktionsvolymen kan mätas,
vilket överfört till kommunal service innebär att daghem, äldreomsorg, skolor m m
måste ges en definierad prestation.
I en överväldigande majoritet av kommunerna saknas nu användbara mått.
Kostnad per prestation brukar i bästa fall
anges i bokslutet och då i kommunövergripande beräkningar. De prestationer
som anges är också ofta svåra att översätta till de avsedda prestationerna. För äldreomsorgen i Stockholm anges t ex prestationen hemtjänsttimme vilket är det
samma som antalet anställda i hemtjänsten multiplicerat med normalantalet arbetstimmar per år. Självfallet är hemtjänstens egentliga prestation inte antal anställda.
Det faktum att kommunerna är ovana
vid prestationsmått gör det paradoxalt
nog lätt att utforma dem. Det behövs inte
särskilt sofistikerade mätmetoder för att
åstadkomma resultat. Det rimliga i att ha
prestationsmått som en viktig del i uppföljningen av decentraliserad verksamhet
kan heller inte förnekas inom organisationen. Inom barnomsorgen kan måttet
kostnad per inskrivet barn utvecklas till
ett relativt finstämt instument för jämfö-
relser mellan olika alternativ, inom äldreomsorgen kan kostnaden per servicetimme tas fram och järnföras mellan olika
servicegivare samtidigt som delar av servicen (t ex matinköp) ges en kostnad som
kan ställas i relation till andra servicelösningar. Varje inslag av entreprenad i kooperativ eller annan form kommer att på-
skynda processen eftersom dessa lösningar kräver ett decentraliserat system och
en utvecklad prestationsuppföljning.
Kommunalpolitikernas roll kommerattförändras från serviceansvariga till resursfördelare.
Politikerna blir resursfördelare
Eftersom en av drivkrafterna bakom decentralisering och införande av prestationsmått är att öka produktiviteten och
därmed dämpa kostnadsökningen så
kommer daghem och andra enheter i
praktiken att bli konkurrensutsatta. De
enheter som lyckas bäst kommer att få
positiv respons och deras erfarenheter
kommer att föras ut till övriga enheter. De
enheter som lyckas sämst kommer i extremfall att avvecklas eller ges ny ledning.
Samtidigt kommer den byråkratiska styrningen av verksamheten att minska radikalt, vilket i sin tur ger enheterna möjlighet att själva avgöra hur deras administrativa service ska utföras och vem som ska
utföra den. Ur enheternas synpunkt kommer kommunen därmed att framstå mer
som en bidragsgivare än som en arbetsgivare. Det blir därför naturligt för daghem
mm att söka sig nya organisationsformer
som ger mer status och än större formell
frihet. Inom den kommunala organisationen kommer samtidigt politikernas roll
att förändras från serviceansvariga till resursfördelare, vilket delvis ger en ny
tyngdpunkt åt den politiska debatten.
Det grundläggande problemet med
kommunal service är att de som efterfrågar den inte uppfattar att de
betalar den.
Den konkurrensutsättning och privatisering av kommunal service som i grova
drag skissats ovan är redan nu på väg att
bli politiskt okontroversiell, sett i ett större perspektiv är skeendet också en närmast oundviklig effekt av ett minskat resursutrymme. Det som under 90-talet
kommer att vara kontroversiellt är den
andra sidan av myntet, nämligen frågan
om vem som ska bestämma standardnivå
och form för den service som ska ges.
I en marknadssituation är kvalitetsfrå-
gan relativt oproblematisk, den som utnyttjar servicen av.gör om den är tillräckligt bra eller inte. Ar kvaliten för låg eller
servicen för dyr vänder man sig till någon
annan producent. Det grundläggande
problemet med kommunal service är att
de som efterfrågar den inte uppfattar att
de betalar den. Därigenom trissas kostnaderna upp vilket medför att en del av efterfrågan inte alls kan tillgodoses, vilket i
sin tur innebär att möjligheten att välja
och påverka minskar för dem som får service. Berövade sin ekonomiska styrka är
203
konsumenterna naturligtvis mycket försvagade, inom delar av kommunal service
kan man med fog säga att konsumenten är
helt utlämnad till producentens välvilja.
”Snedprioriteringar”
De negativa effekterna begränsar sig inte
bara till att konsumenterna inte kan välja
och påverka eller att en del av efterfrågan
inte kan tillgodoses. Verksamheten blir
också ineffektiv i den meningen att individernas prioriteringar inte får genomslag. i
Stockholm kan en småbarnsplats på ett
nybyggt daghem kosta över 120 000:-
per år samtidigt som resurserna är otillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt
ge omsorg åt hemmavarande äldre. Denna typ av exempel på att kommunens
verksamhetsprioriteringar ofta skiljer sig
ifrån den prioritering medborgarna själva
skulle göra är mycket lätta att hitta. Konsekvensen av dessa snedprioriteringar är
att medborgarna med egna medel eller
tjänster måste fylla i de luckor som uppstår i den sociala servicen samtidigt som
de förbrukar skatteresurser i en för dem
oönskad omfattning inom annan service.I
denna ”överförbrukning” ligger sannolikt
en av huvudorsakerna till den kommunala servicens stora och ständigt nygenererade behov av ökande resurser.
Den enda möjliga vägen att rätta till
detta förhållande är att återföra kommunernas resurser till invånarna. På så vis
skulle risken för att servicen får fel standard och fel form minska betydligt, vilket i
sin tur skulle innebära att den kapitalförstöring som uppstår genom felprioriteringar skulle kunna minska.
Dessvärre är frågan om hur en aktiv
återföring av medel till medborgarna ska
204
gå till utomordentligt illa analyserad. I
andra länder finns inte samma problem
och i Sverige har frågan sällan lyfts över
oppositionspartiernas allmänna prograrnskrivningar. Visserligen kan det borgerliga förslaget om vårdnadsbidrag ses
som ett försök i rätt riktning men detta
förslag liksom olika skrivningar om äldreomsorgscheckar och skolpengar ger ingen
tydlig vägledning för de steg som ska tas
på den fortsatta vägen till ett återförande
av resurser, eller var målet på denna väg
ligger. Även i sina mest utarbetade former
undviker dessa förslag elegant frågeställningar’som, om en rimlig nivå för subvention av barnomsorgskostnader m m ska
fastställas och i så fall hur, hur de nuvarande skevheterna i fördelning av resurser mellan de som får service och de som
inte får ska kunna åtgärdas utan höjda
kostnader, hur en fördelningspolitisk ambition ska kunna ta sig uttryck, hur grupper med särskilda behov ska behandlas
etc, etc.
Från skyddad till konkurrensutsatt
verksamhet
90-talets stora förändringsarbete inom
landsting och kommuner kommer att röra
övergången från skyddad till konkurrensutsatt verksamhet. I det sammanhanget
kommer medborgarna att betydligt lättare
kunna urskilja vad servicen kostar. Frå-
gan om medlen för servicen ska fördelas
via kollektiva beslut om standard och
verksamhetsinriktning eller via bidrag
kombinerat med minskat skatteuttag
kommer att få en betydligt mer konkret
bakgrund när kostnaderna för servicen
blir tydligare.
Möjligheterna att skyla över de fördelningsproblem som finns är för närvarande betydligt störreför dem som önskar bibehålla en kollektiv fördelning än för dem
som önskar en aktiv återföring av resurserna till medborgarna. De som arbetar
I Stockholm kan en småbarnsplats
på ett nybyggt daghem kosta över
120 000:- per år samtidigt som resurserna är otillräckliga för att ge
omsorg till hemmavarande äldre.
för den senare modellen har dock fördelen av att arbeta för en lösning som ger
större nytta av insatta resurser och som
därför, i en förnuftig värld, är den enda
långsiktigt rimliga. Det är i det perspektivet av stor betydelse att en tydligare vision
om en individuell finansiering av servicesystemet kan formuleras och att denna vision kan kombineras med ett antal praktiskt och politiskt genomförbara steg. Frå-
gan om omvandlingen av det kommunala
servicesystemet är i denna del inte ett tekniskt problem utan i allra högsta grad en
fråga som utmanar förmågan hos de partier som önskar ett systemskifte.