Print Friendly

Mats Halleneberg; Gustav II Adolfs stora privatiseringsexperiment

Av Redaktionen | 31 december 2004


2004


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

Gustav II Adolfs stora
privatiseringsexperiment
l av Mats Hallenberg
Privatisering av offentlig verksamhet är inget nytt. I 1600-talets Europa prövades
de flesta tänkbara kombinationer av statlig regi och entreprenadverksamhet.
Här i Sverige lades hela skatteindrivningen i privata händer. Men experimentet
blev lika kortvarigt som det var storskaligt och idag är det nästan bortglömt.
A
LLMÄNNA NYTTIGHETER i privat eller offentlig regi? Allt sedan 1990-talets ekonomiska
kris har debattens vågor gått höga. Men frå-
gan är inte alls ny på den politiska kartan. I
själva verket rör det sig om ett problem med
flera hundra år på nacken. Ända sedan medeltiden har
Europas furstar och statschefer prövat olika metoder för
att organisera skatteuppbörd, rättskipning, krigföring och annan verksamhet. Så småningom byggde de
flesta stater upp egna byråkratiska
organisationer, men man utnyttjade
även privata aktörer som hyrdes in för
att lösa uppgifterna för statens räkning.
På många håll var det faktiskt de ”privata” alternativen som dominerade.
Sverige brukar däremot beskrivas
som ett land där staten alltid stått stark
gentemot privata intressen. Redan före
mitten av 1500-talet byggde Gustav
Vasa upp en riksomfattande organisation för att driva in skatter, styrd av
honom själv personligen. Kungens fogdar drev in skatterna och förhandlade
med bönderna om nya pålagor. Gustav Vasas statsbyggande följdes knappt
hundra år senare av Axel Oxenstiernas
reformer. Ovanpå den lokala organisationen skapades 1634 en modern Gustav II Adolf
centralförvaltning bestående av fem
kollegier, föregångare till dagens ämbetsverk. Från 1600-
talets mitt framstår Sverige som en, med europeiska mått
mätt, ovanligt väl organiserad enhetsstat, där staten ägt
stor förmåga att gripa in i lokalsamhället.
Den svenska statens historiska utveckling har emellertid inte varit fullt så rätlinjig som det först kan tyckas.
Även här prövades privata lösningar i stor skala. Mitt
Bl lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 3-41
nya forskningsprojekt heter ”Staten till salu. Privatiseringen av skatteuppbörden 1620-1635” och handlar om
den korta, men intensiva period i svensk historia då staten lät privata förpaktare ta över uppbörden av kronans
skatter. Kapitalstarka privatpersoner fick då fritt disponera – arrendera – kronans inkomster från ett distrikt,
mot att de förband sig att leverera en kontant summa
pengar inom avtalad tid.
NYA TIDER, NYA KRAV
Arrendesystemet blev under 1620-talet
närmast allenarådande- det var alltså
inte fråga om något begränsat experiment utan om en total omläggning av
hela skatteadministrationen! För staten fanns uppenbara fördelar: Genom
arrendena försäkrade man sig om kontanta inkomster inom utsatt tid, och
slapp den mödosamma hanteringen att
omvandla böndernas naturaproduktion till betalningsresurser. Men redan
1635 beslöt rådsregeringen att upphöra
med arrendena och istället låta kronofogdarna återta ansvaret för skatteuppbörden. Några nya försök med
skatteförpaktning blev aldrig aktuella.
Trots att svenska historiker skrivit
spaltkilometrar om stormaktstiden har
skattearrendena aldrig blivit föremål
för någon större undersökning. Här
finns åtminstone tre viktiga frågor vi behöver besvara:
l) Varför valde den svenska staten att introducera ett
helt nytt system, när man redan byggt upp en omfattande skatteadministration i egen regi?
2) Hur fungerade arrendesystemet : Blev vinsterna
verkligen så stora för staten och fanns det i så fall några
förlorare?
3) Varför övergav man allt efter bara några år och
återgick till att satsa på en statlig skatteadministration?
Nedmonteringen av Gustav Vasas gamla förvaltningssystem ska ses som ett tecken i tiden. För Gustav
II Adolf och Axel Oxenstierna var inte central kontroll
den optimala lösningen. Istället förordade man utarrendering och försäljning av statens tillgångar till driftiga
privatpersoner. 1620-talets privatiseringsvåg berörde
både skatter och tullar, liksom även faktorier, skeppsvarv
och avelsgårdar.
Den alltmer integrerade europeiska ekonomin gjorde
nya lösningar nödvändiga. Under 1500-talet var Sverige
ett isolerat rike i Europas nordligaste hörn, och Gustav
Vasa och hans söner var hänvisade till att bygga upp en
egen organisation för att utnyttja de knappa resurser
som stod till buds. Hundra år senare var Sverige en del
i en sammanlänkat system, där Europas stater stred för
att stärka sina positioner. För att hävda sig i den konkurrensen räckte det inte med att kontrollera böndernas resurser. Det blev allt viktigare att också kunna
utnyttja inkomster från den växande kommersiella sektorn.
I det här perspektivet kan skattearrendena ses som
ett medel för den svenska staten att skaffa sig nya allianspartners: kapitalstarka entreprenörer med kunskap
om moderna metoder och dessutom kontakter på den
internationella marknaden. Bland skatteförpaktarna finner vi industrimän som Louis de Geer och Gillius de
Besche, liksom skeppsbyggarna Arent de Groot och Paridon van Horn. Genom arrendena fick entreprenörerna
tillgång till både arbetskraft och råmaterial, vilket var
en viktig förutsättning för att deras storföretag skulle
kunna utvecklas på svensk mark.
Men också ”vanliga” svenska borgare, liksom en och
annan f.d. kronofogde tog tillfället i akt att köpa sig rätten till statliga skatteintäkter. Det mesta tyder på att det
fanns gott om kandidater villiga att erbjuda både tjänster
och kapital. Ibland kunde flera sådana ”småhandlare”
gå samman om ett kontrakt, eller dela upp ett distrikt
mellan sig. Som villkor krävde kammaren, den centrala
finansförvaltningen, att varje arrendator skulle flytta till
en stad och ansöka om borgerskap. Arrendesystemet kan
därför ha fungerat som en motor också för utvecklingen
av de små, inhemska städerna.
BÖNDERNAS ROLL
skatteförpaktning var en mycket vanlig företeelse i 1600-
talets Europa. I länder som Spanien, Frankrike, England
och t.o.m. det Osmanska riket var detta den gängse
metoden för att samla in skatter i lokalsamhället. Kostnaderna för krigen tvingade överallt furstarna att samarbeta med de kapitalstarka grupperna i samhället. Men
samtidigt som privata lösningar dominerade i praktiken
Axel Oxenstierna.
höll man vid furstehoven fast vid en ideologi som förespråkade direkt central kontroll. Överenskommelser med
fristående aktörer sågs hela tiden som tillfälliga avsteg
från den norm som skulle råda. Kanske är det just detta
glapp mellan teori och praktik i samtiden som medfört
att skatteförpaktning nästan alltid har likställts med korruption och utsugning?
Privatiseringen av skatteuppbörden ställer frågan om
böndernas roll i statsbildningsprocessen på sin spets.
Arrendena innebar att det som sedan mansåldrar varit en
förhandlingsfråga mellan bonden och kronans fogde –
när, var och hur skatterna skulle betalas- plötsligt förvandlades till arrendatorns privata rättighet. Om det alls
ligger något i Eva Österbergs tankar om en svensk förhandlingskultur, där böndernas”stötande och blötande”
med kronans ämbetsmän var en viktig kanal för protest
och påverkan, så borde arrendesystemet ha inneburit ett
hårt slag mot de svenska skattebönderna som politiska
subjekt.
Tidigare forskning verkar ha tagit böndernas motstånd mot arrendesystemet för givet. Johan Axel Almquist hänvisar till exempel till en påstådd proteststorm
vid riksdagen 1633 som förklaring till beslutet att
avskaffa arrendena. Men Georg Wittrock, som studerat
riksdagsdokumenten i detalj, verkar snarast förvånad
över att protesterna inte varit mer frekventa. Wittrock
drar ändå slutsatsen att det måste varit böndernas motstånd som fällde systemet.
lSvenskTidskrift lzoo4, nr 3-41 IJ
Nu finns det förvisso goda skäl att anta att arrendena
verkade till böndernas nackdel. Arrendatorerna måste
åta sig att leverera värdet av samtliga skatter från sina
distrikt inom utsatt tid. Deras möjlighet till profit hängde
på att de kunde disponera skattevarorna under året och
sälja till högsta pris vid rätt tillfälle. Omvänt så innebar
varje liten försening av böndernas skatteleveranser en
personlig förlust för arrendatorn. Allt talar därför för
att indrivningen nu blev betydligt hårdare än vad allmogen tidigare varit van vid. Samtidigt degraderades de
lokala arenorna (lands- och häradstingen) till underordnade rättsinstanser utan politisk betydelse. Riksdagen
framstod alltmer som böndernas enda möjlighet att göra
sina krav hörda till högsta nivå.
PROTESTER PÅ RIKSDAGARNA
Redan till riksdagen 1622 strömmade protesterna in.
Bönderna opponerade sig bland annat mot långa varutransporter och extra dagsverken. Kung Gustav Adolf
såg sig tvingad att trycka ett särskilt mandat: ”varefter
alla arrendatorer i hela riket sig rätta skole”. Mandatet
slog också fast att ingen fick tvinga allmogen att avlösa
sina skattevaror med pengar. Det snabba svaret kan tolkas som att kungen och rådet var medvetna om att arrendena kunde vara politiskt känsliga.
Allmogens besvär rörde sig främst kring de gråzoner
där gränserna för vad arrendatorn hade rätt att kräva
inte var helt tydliga. Samtidigt var problemet med
arbetskraft och transporter avgörande för en förpaktare
som ville göra sig förtjänst på att utnyttja skattevarorna.
Så småningom började bönderna argumentera i mer
principiella banor. Allmogen i Siende härad i Västmanland begärde till exempel att själva få arrendera sina skatter. De lyckades till och med ställa den borgen som krävdes, men när Siendebönderna dessutom måste betala en
extra summa till en ny kronofogde drog de sig hellre ur.
Hur var det då med proteststormen på 1633 års riksdag? Vid riksdagen begärde samtliga de ofrälse stånden att
arrendesystemet skulle avskaffas. Borgarståndet hänvisade
till att arrendatorerna saboterade Kungl. Maj:ts intentioner.
Möjligen kan vi här spåra ett missnöje över de konkurrensfördelar som skatte- och tullförpaktarna tillförskansade sig (de var befriade från utförseltullar). Prästerna gick
längst i sin kritik och begärde att systemet avskaffades och
att man istället skulle tillsätta ”beskedliga män till fogdar”
som bättre kunde bevaka kronans intressen.
Riksrådet gjorde dock inga ansatser för att tillmö-
tesgå kraven och 1634 tycks protesterna mot systemet
snarast ha bedarrat. Helt klart är att rådsregeringen inte
såg fogdeförvaltning som något önskvärt alternativ. Ändå
beslutade man 1635 att i fortsättningen inte arrendera ut
skatterna. Någon motivering till omsvängningen står
inte att finna i protokollen. Men åsikterna bland rikets
IZlJlSvensk Tidskrift lzoo4, nr 3-41
höga herrar gick isär. Fortfarande 1637 argumenterade
kanslirådet Per Baner för en återgång till arrendesystemet, men han talade för döva öron.
HOT MOT DEN GAMLA ELITEN
Naturligtvis kan vi se beslutet som en senkommen eftergift för allmogens protester. Men är detta verkligen en
tillräcklig förklaring till rådets omsvängning? Böndernas röster brukade annars inte väga särskilt tungt i finansiella frågor, så varför skulle de fälla avgörandet just här?
Det är inte uteslutet att arrendatorerna kan ha uppfattats som ett hot mot den gamla samhällseliten. När
förpaktarna bedrev handel i stor skala inkräktade de inte
bara på borgarnas näringsutrymme, utan också på de
högadliga godsägarnas. Driftiga entreprenörer kunde
bygga upp en omfattande verksamhet utanför både statens och aristokratins insyn. Axel Oxenstiernas byrå-
kratiska länsadministration – med adliga landshövdingar
i spetsen -var däremot ett utmärkt instrument för att
hålla kronans fogdar inom snäva ramar.
Men om arrendatorerna var så mäktiga, hur kunde då
systemet avskaffas utan vidare? En förklaring kan vara
att skattekontrakten var skrivna på kortare tidsperioder
och att förpaktarna knappast behövde investera något
eget kapital i verksamheten. När kontraktstiden gick ut
var båda parter beredda på att uppgörelsen kanske inte
skulle förnyas. Annorlunda förhöll det sig med kronans
fasta anläggningar. Arrendatorer av gårdar, bruk och
gruvor investerade betydande belopp i verksamheten. Så
blev också dessa anläggningar kvar i privata händer när
skatteuppbörden återfördes till den statliga sfären.
Bönderna slapp visserligen ifrån arrendesystemet.
Men de fick fortsätta att köra kol och transportera varor
till och från de gamla kronobruken, som nu utgjorde
juvelerna i en av staten uppbackad privat exportindustri.
För allmogen avlöstes arrendena dessutom av ett annat
hot: resursöverföringen av skattejord till adeln via donationer. Under förmyndarregeringen och drottning Kristinas tid accelererade denna omfördelning och merparten av rikets resurser hamnade i händerna på högadeln.
Bönderna, som kämpat för att inte bli arrendatorernas
skatteboskap, fick istället se de lokala godsägarna överta
rätten till deras skatter.
Arrendesystemets försvinnande var således en avgö-
rande förutsättning för att högadeln skulle kunna stärka
sin ställning och själva träda i skatteförpaktarnas ställe.
Staten och kapitalet fick ännu inte plats i samma båt,
åtminstone inte så länge adeln ville styra.
Mats Hallenberg (mats.hallenberg@historia.su.se) är fil.dr.
i historia vid Stockholms universitet. Hans doktorsavhandling från
2001, Kungen, fogdarna och riket (Symposion), behandlade lokalförvaltning och statsbyggande under tidig Vasatid.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Pengar för ingenting

webshop_banner

Ladda ner E-boken om Liberalkonservatism