ETT INKONSTITUTIONELLT
FÖRF ARINGSSÄ TT
Av sekreterare SUNE HOLM, Stockholm
DET hör till särdragen i vår konstitutionella rätt, att en mångfald
detaljer om riksdagens arbetsformer, som utomlands pläga regleras
i de parlamentariska arbetsordningarna, hos oss äro införda i grundlag.
Desto egendomligare framstår det, att en så betydelsefull princip
som den, att kamrarnas förhandlingar i allmänhet skola vara offentliga,
icke finnes fastslagen i riksdagsordningen utan endast i de på
vardera kammaren ensam beroende ordningsstadgorna (§ 22 room. 1).
Enligt den äldre ordningsstadgan för första kammaren av år 1868
(§ 20) skulle offentlighetsregeln till och med frångås, så snart en ledamot
yrkade, att kammarens förhandlingar skulle äga rum inom lyckta
dörrar och minst fem andra ledamöter förenade sig med honom härom.
Enligt 1933 års nya ordningsstadgor för kamrarna, som i detta hänseende
överensstämma med andra kammarens äldre arbetsordning av
år 1867 (§ 23 mo m. 2), kan avvikel e från offentlighetsprincipen visserligen
äga rum i vilket »ärende» som helst, men härför erfordras
dock att vederbörande kammare genom majoritetsbeslut i vanlig ordning
funnit »skäligt» lämna bifall till ett därom framställt yrkande
(§ 22 room. 2). (Sådant beslut får alltså ej fattas för visst plenum, på
vars föredragningslista flera frågor finnas uppförda.) I ett fall kan
emellertid icke blott vardera kammaren för sig utan också konungen
bestämma, att kamrarnas förhandlingar skola äga rum inom lyckta
dörrar, nämligen vid sammanträde varom i § 56 riksdagsordningen
sägs.1 Alla sådana sammanträden ha hittills konsekvent i följd av
konungens förordnande hållits inom lyckta dörrar.2
Det berörda år 1921 tillkomna grundlagsstadgandet reglerar formerna
för vissa regeringsmeddelanden till riksdagen. Däri säg , att
om konungen prövar lämpligt att i fråga, som angår rikets förhållande
till främmande makt, eller i annat ärende av törre allmänt
intresse meddelande muntligen göres till riksdagen, tillkommer det
' Att också kamrarna kunna besluta härom framgår klart av förarbetena till § 56.
Se Förslag till grundlagsändringar åsyftande ett närmare samarbete mellan regering
och riksdag i utrikespolitiska angelägenheter, 1919, s. 34.
2 Jfr Reuterskiöld, Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866, s. 109, som
synes utgå ifrän, att Kungl. Maj :t icke beslutat, att det sammanträde för motta·
gandc av ett regeringsmeddelande, som ägde rum den 2 april 1931, skulle hållas
inom lyckta dörrar. Jfr Andra kammarens prot. nr 30: 1931, s. l.
124
Ett inkonstitutionellt förfaringssätt
statsrådsledamot, som konungen därtill förordnar, att i vardera
kammaren framföra meddelandet. De hittills till ett antal av elva
uppgående regeringsmeddelandena med stöd av § 56 riksdagsordningen,
vilka såsom Brusewitz' närmare utvecklat alla rört utrikesfr
gor, torde finnas bevarade och arkiverade - ehuru felaktigt icke
ingående i statsrådsprotokollen. Däremot finnas de i anledning härav
vid sammanträdena avgivna, i grundlag stadgandet uttryckligen medgivna
yttrandena av vederbörande kammarledamöter icke intagna i
någon allmän handling. Vid intet av dessa hemliga kammarplena ha
nämligen förts några diskussionsprotokoll. Innan ett notificerat meddelande
med stöd av § 56 första gången lämnades riksdagen den 6 juni
1921 i Ålandsfrågan beslöt vardera kammaren, att de vid ammanträdet
avgivna yttrandena icke skulle inflyta i protokollet. Besluten
torde böra ses mot bakgrunden av den praxis, som utbildat sig under
förra världskriget, då de sammanträden mellan båda kamrarnas medlemmar
samfällt, som närmast motsvarade de nuvarande med stöd
av berörda grundlagsparagraf, hade karaktären av inofficiella sammankomster,
varför givetvis några officiella protokoll icke kunde
föras. Den ordning, som tillämpat år 1921, följdes sedan, antagligen
rent slentrianmässigt, vid de fyra närmast följande hemliga kammarplena
den 21 februari 1924, den 28 april1931 samt den 4 mars och den
24 maj 1932. Ar 1933 befästes uttryckligen denna praxis i kamrarnas
nya ordningsstadgor (§ 14). Man ville nämligen såsom vederbörande
tillfälliga utskott framhöllo undvika, att kamrarna för varje ärskilt
fall skulle behöva fatta dylika beslut.
Enligt en alltså numera i ordningsstadgorna kodifierad praxis får
anteckning till protokollet icke ske av vad som yttrats vid sammanträde,
varom i § 56 riksdagsordningen sägs, inom lyckta dörrar. Det
är emellertid endast yttrandenas innehåll som icke skola protokollföras.
Tidigare förfor man också i överensstämmelse med denna
regel. Av kamrarnas protokoll under denna tid framgår, att det
enda t vid två tillfällen hände att ingen kammarledamot begärde ordet
efter regeringsmeddelandets avgivande, nämligen i andra kammaren
den 6 juni 192F och den 4 mars 1932, under det att ett gan ka betydande
antal inlägg förekomma vid övriga hemliga kammarplena. I protokollen
över de fem hemliga sammanträdena, som hållits under nu pågående
krig, nämligen den 9 april, den 13 juni och den 21 juni 1940 samt den
25 juni och den 28 oktober 1941, har man emellertid, i strid med ordningsstadgornas
regler, gått så långt i obskurantism, att till och med
talarnas namn uteslutits. I protokollen står det numera helt lakoniskt:
1 Brusewitz, Utrikesfrågors behandling i den svenska riksdagen, s. 74 ff. Det
sedan nämnda arbete utkommit den 28 oktober 1941 avgivna regeringsmeddelandet
avsåg för att använda utrikesminister Giinthers egna ord »upplysning om vad
som förekommit på det utrikespolitiska området, sedan riksdagen senast var samlad».
' Jfr å ena sidan Reutm·s7ciöld, a. a., s. 10 , som framhållit, att talarnas namn
vid detta tillfälle icke finnas angivna i protokollet, samt ä andra sidan Andra
kammarens prot. för nämnda dag s. 1, varav framgär, att kammaren efter regeringsmeddelandets
mottagande åtskildes utan att diskussion förekommit.
125
Sune Holm
»Härefter ägde överläggning rum» eller något liknande. En jämförelse
mellan sammanträdestidernas längd i de båda kamrarna visar
dock, att längre diskussioner åtminstone vid de tre senaste tillfällena
ägt rum i första kammaren, den allra utförligaste på närmare fyra
timmar vid det senaste sammanträdet den 28 oktober 1941.
I sina grundlagskommentarer utgå Malmgren och Reuterskiöld från
att reglerna om att diskussionsprotokoll ej skola föras vid sammanträden
inom lyckta dörrar enligt~ 56 riksdagsordningen äro förenliga
med grundlagen. Brusewitz1 har uttryckt sig mera tveksamt och sagt,
att det kan vara tvivel underkastat, om förbudet står i överensstämmelse
med riksdagsordningen. Författm·en till denna uppsats2 har
däremot redan tidigare klart uttalat satsen, att ordningsstadgornas
förevarande regler stå i strid med grundlagens bestämmelser om
protokollföring.
Riksdagsordningens ~ 56 innehåller visserligen ett uttryckligt stadgande
om att det ej är ledamot av kammaren förmenat att yttra sig
över regeringsmeddelandet. Men denna bestämmelse berättigar ingalunda
slutsatsen, att sådan yttranderätt icke skulle ha förelegat stadgandet
förutan. Detta är nämligen betingat av historiska skäl. Under
förra världskriget hade det någon gång hänt, att ett regeringsmeddelande,
som lämnats vid ett inofficiellt sammanträde, icke
fått åtföljas av något meningsutbyte. Detta förhållande skulle emellertid,
sedan sammanträdena erhållit grundlagsenlig hemul, enligt
motiven3 till ~ 56, ej låta förena sig med riksdagens rätt och värdighet.
Grundlagsstiftarna torde endast ha åsyftat att i texten klart framhålla
denna yttranderätt, som ändock skulle ha förefunnits stadgandet
förutan. Det är därför säkerligen icke riktigt att av berörda stadgande
draga några långt gående slutsatser om att de vanliga bestämmelserna
för kammarsammanträden icke äro tillämpliga på dessa hemliga plena
enligt ~ 56. Ty i annat fall borde ej heller reglerna om talmannens
ledning av kammardebatterna, om ordningsföljden mellan talarna etc.
vara tillämpliga i förevarande fall. Vill man icke draga dessa konsekvenser,
och det torde näppeligen någon yara benägen göra, tvingas
man anse riksdagsordningens bestämmelser om protokollföring vid
kamrarnas sammanträden vara tillämpliga även å förevarande slag
av förhandlingar.
De grundläggande reglerna härom innehållas i riksdagsordningens
~52. »Vid kammares sammanträde äger» enligt denna paragraf »varje
1 B1·usewitz, P. M. med utredning och :förslag till grundlagsändringar ägnade att
:främja samråd mellan r egering och riksdag i utrikespolitiska :frågor. (Tryckt som
bilaga till Pro p. nr 254 : 1940) , s. 16; Densamme, Utrikesfrågors behandling etc.,
s. 92.
' Hol'm, Konstitutionella och kommunala :frågor vid 1940 års lagtima riksdag,
sta tsvetenskaplig Tidskrift 1940, s. 3_17; Densamme, Recension av Brusewitz ' arbete
om Utrikesfrågors behandling i den svenska riksdagen, Svenska Dagbladet den 28
oktober 1941. J:fr redan Densamme, Riksdagen och utrikespolitiken, Sydsvenska
Dagbladet den 11 maj 1939.
• Förslag till grundlagsändringar etc., s. 35.
126
Ett inkonstitutionellt förfaringssätt
dess ledamot rätt att till protokollet fritt tala och utlåta sig i alla
frågor, om under överläggning komma ... » Vidare heter det där:
»Ej må någon vara berättigad att tala utom protokollet.» Dessa
stadganden böra ses i samband med ~ 76 riksdagsordningen, enligt
vilken vid protokolljusteringen »med kammarens bifall och den talandes
begivande» må uteslutas dennes uttryck och även överläggning,
om därav följt, dock att sådana uttryck ej kunna uteslutas på vilka
beslutet tydligen grundar sig. Endast med en talares samtycke kan
alltså efteråt vid protokolljusteringen dennes uttalanden, på nyss
angivna undantag när, strykas ur protokollet. Den si t anförda betämmelsen
bekräftar sålunda helt regeln, att varje kammarledamot
har »rätt» att tala »till protokollet», men modifierar däremot på angivet
sätt stadgandet, att ingen har rätt att tala »utom protokollet».
Uppställaodet av en generell regel om icke-protokollföring av vissa
förhandlingar medger ~ 76 emellertid icke. Bestämmelserna i kamrarnas
ordningsstadgor om att vid ammanträde, varom i ~ 56 sägs,
inom lyckta dörrar anteckning till protokollet ej får ske av vad därvid
yttrat , stå alltså icke i överens tämmelse med grundlagen. De böra
redan därför uteslutas ur kamrarna ordningsstadgor.
Dessas förevarande regler äro emellertid, såsom bl. a. Brusewitz och
författm·en upprepade gånger framhållit, oavsett grundlag stridigheten,
olämpliga. Det kan icke vara en tillfredsställande ordning, att
man genom officiella disku sion protokoll väl kan följa riksdagsdebatterna
i frågor av den mest underordnade betydelse; men att
man i en framtid för att få kännedom om vad som yttrats vid sammanträden
inom lyckta dörrar enligt~ 56 riksdagsordningen, ehuru de
kunna presumeras angå ärenden av större vikt, skall vara hänvisad
till de aldrig fullständiga och kanske icke ens fullt riktiga minnesanteckningar,
som någon enskild kammarledamot möjligen kan ha
fört. Att åtminstone de hemliga kammarplena, som hållits under nu
pågående krig, rört frågor av utomordentlig betydelse för vårt land
följer beträffande de fyra för ta redan av dagarna för dessa sammanträdens
hållande. Det är icke blott för den framtida hi toriska
forskningen det kan vara av värde, att diskussionsprotokoll föras
vid sådana sammanträden. Det är nämligen icke otänkbart, att vetkapen
om att yttrandena tagas till ett protokoll också kulle kunna
få betydelse för själva förhandlingarna. Känslan av an var inför
amtid och eftervärld kunde tänkas bliva skärpt, om ·vederbörande
talare hade klart för sig, att deras yttranden bevaras för framtiden
och alltså en gång kunna dragas fram i offentlighetens fulla ljus.
Den hittills följda ordningen har vid flera tillfällen ock å påtalats
inom riksdagen. Redan i samband med det andra regering meddelandets
lämnande år 1924 uppträdde Lindhagen häremot. Denne återkom
till frågan i motioner i början av 1930-talet, vilka dock icke ledde
till något positivt resultat. Vid 1939 års riksdag togs aken ånyo upp
i motioner av Lindhagen och Unden. Konstitutionsutskottet underströk
då också, i samband med att ut kottet framlade ett utredning ·
för lag rörande ~ 56 riksdagsordningen och därmed nära ammanhängande
föreskrifter, betydelsen av protokollföring vid förevarande
127
Sune Holm
slag av förhandlingar. P åföljande år, då frågan om reformering i
vis a hänseenden av grundlagsstadgandena berörande rik dagen och
utrike politiken anyo förelåg till bedömande, hänvisade utskottet till
detta uttalande, men tillade, att det icke tillkom ut kottet att framlägga
förslag om ändring i ordningsstadgorna - vilka tillhöra tillfälligt
utskotts behandling. Spörsmålet har åter aktualiserats genom två
motioner vid årets riksdag av Unden, vilka avse, den ena införande i
reglementariska föreskrifter för riksdagen av bestämmelser om protokollföring
vid sammanträden enligt § 56, den andra upphävande
av förbudet mot förande av diskussion protokoll i första kammaren
ordningsstadga. Man kan ha anledning antaga, att en motion om
motsvarande ändring i andra kammarens ordningsstadga kommer att
väckas.
Förandet av disku sionsprotokoll vid do hemliga kammarplena är
- om än icke å om Brusewitz sagt förutsatt så dock- förutsett i 1937
års lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,
den . k. sekretesslagen. Enligt 2 § första stycket i denna lag
få kamrarnas protokoll vid sammanträde inom lyckta dörrar enligt
§ 56 riksdag ordningen ej utan konungens och kammarens tillstånd
utlämna tidigare än femtio år efter protokollets datum. Då i trots
av denna regel de vid de hemliga kammarplena förda protokollen,
låt vara tidigare utan upptagande av talarna yttranden och på senare
tid ock å utan angivande av talarna namn, utan att be lut om
deras offentliggörande fattats, ingå i det offentliga riksdagstrycket,
är detta förfaring sätt alltså strängt formellt sett oriktigt, ehuru felet
prakti kt sett är av ringa eller ingen betydelse med hänsyn till protokollens
intet ägande innehåll. Enligt en av Malmgren i hans grundlagskommentar
framförd åsikt, vars riktighet icke tidigare bestritt ,
gäller den nys refererade regeln oberoende av vem som fattat
beslutet, att sammanträdet skall h llas inom lyckta dörrar. Det vore
emellertid föga rimligt, om konungens tillstånd skulle erfordras för
utlämnande av protokollet, även för det fall att icke konungen utan
kammaren själv be lutat att regering meddelandet skall lämnas vid
ett hemligt kammarplenum. Enligt stadgandets grund och mening
bör det enda t av e amman träden, vid vilka påbudet om der a hållande
inom lyckta dörrar meddelats med stöd av § 56 riksdagsordningen,
alltså av konungen.1 Lagtexten lägger ej heller binder i vägen för en
sådan tolkning, narare stöder den denna. Däri talas nämligen icke
om protokoll »vid sammanträde, varom i § 56 sägs, inom lyckta dörrar
» utan om protokoll »vid sammanträde inom lyckta dörrar enligt
§ 56». Härtill kommer, att stadgandet har karaktären av ett undantag
-vilket åsom sådant bör tolkas restriktivt - från den i 2 §:
andra tycke innehållna allmänna regeln. Enligt denna äger kammare,
då den sammanträder inom lyckta dörrar i annat fall än i för ta tycket
äg , b stämma, att därvid fört protokoll ej får utlämnas utan kammaren
tillstånd förr än viss tid, högst femtio år, förflutit från proto-
' Jfr Herlitz, Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna
handlingars offentlighet, statens off. utr. 1927: 2, s. 7, 94 f .
128
Ett inkonstitutionellt förfaringssätt
kollets datum. Under det att protokollen vid kammarplena enligt§ 56
riksdagsordningen, vilka i följd av konungens förordnande hållas inom
lyckta dörrar, automatiskt äro undandragna offentligheten, undandrages
alltså protokollet vid ett dylikt plenum, som hålle inom lyckta
dörrar i följd av kammaren beslut, offentligheten enda t genom ett
uttryckligt beslut härom av vederbörande kammare. Detta förhål lande
bör observeras för det fall att ordningsstadgorna förbud mot
förande av diskussionsprotokoll vid ifrågavarande sammanträden
komma att upphävas.
Om diskussionsprotokoll i fortsättningen skola föras vid hemliga
kammarplena enligt § 56 riksdagsordningen blir konsekvensen härav,
att ett antal stenografer måste fä närvara vid dessa. Såsom konstitutionsutskottet
år 1939 riktigt framhöll behövs emellertid icke någon
särskild bestämmelse i grundlag eller annorstädes härom. Ty med
sammanträde inom lyckta dörrar bör i § 56 rimligtvi ej förstås annat
eller mera än i kamrarnas ordningsstadgor. I dessa, som i förevarande
hänseende bygga på den äldre ordningsstadgan och arbetsordningen
för första resp. andra kammaren, sägs nämligen att sedan vederbörande
kammare beslutat, att överläggningen i visst ärende skall hållas
inom lyckta dörrar, skola på talmannens tillsägelse läktarna genast
utrymmas (§ 22 room. 2). Det är alltså allmänheten som skall avvisas
vid hemliga kammarplena. Kamrarnas ·sekreterare ha också i praxis
närvarit vid sammanträden enligt§ 56. Under de senaste åren ha även
tjänstemän från utrikesdepartementet varit med. Nödigt antal riksdagsstenografer
kunna därför givetvis också tillkallas.
25.2. 1942.
129