ÅLÄNDSKA
PERSPEKTIV
Av jur. d:r P. J. KLINTIIE, Ekenäs
D ET ryska östersjöväldets undergång som en följd av bolsjevikrevolutionen
medförde, att också Ålands ställning i ett slag förändrades.
Ögruppen, som förut betecknats som ett ryskt hot mot
Sveriges huvudstad, blev en integrerande del av den självständiga
och suveräna republiken Finland. Kring detta faktum gruppera
sig en rad utrikespolitiska händelser, om vilkas innebörd och värde
meningarna gått och gå isär. Under ett kritiskt skede av frihetskriget
i Finland hade svenska truppförband landsatts på Åland
för att ge skydd åt dess fredliga befolkning mot rysk soldatesk.
För första gången framskymtar alltså Ålands befolkning såsom
någonting värt att skänkas uppmärksamhet. Sedan följde under
ett par år kring det upprörda 1920 en föga uppbygglig fingerkrokdragning
om ögruppens ställning, som utrikespolitiskt r esulterade
i 1921 års förnyade ne~traliserings- och demilitariseringskonvention,
däri bl. a. Finland och Sverige voro parter. Konventionen
följde strutspolitikens paroller och gjorde den strategiska problempunkten
till ett försvarsvakuum.
Den utrikespolitiska konfliktens andra resultat har stannat i
skymundan, ehuru det visat sig äga större bärkraft och existerar
i den dag som är. Den åländska befolkningen hade under det utrikespolitiska
spelets flerfaldiga omkastningar behållit sitt huvud
för sig, och där hade rotfäst sig en egen allmän opinion. Den
finländska statskommitte, som hade om hand Ålandsproblemets
inre sida, har givit en levande bild av detta sakförhållande: »Kommitten
har nämligen icke kunnat undgå att skänka beaktande åt
den av erfarenheten bekräftade iakttagelsen, att det geografiska
läget icke sällan är av avgörande betydelse för en folkgrupps
säregna skaplynne och egenskaper. I all synnerhet bekräftas detta
i fråga om en öbefolkning, och det utgör anledningen till att de
statliga och samhälleliga förhållandena på öar visa benägenhet att
utvecklas i egenartad riktning. Känslan av en sådan egenart leder
266
Aländska perspektiv
därjämte ofta till ett säreget politiskt betraktelsesätt. Island, Färöarna,
Irland, ävensom ön Man och de s. k. normandiska öarna
äro exempel, som i detta avseende kunna åberopas.» -Den åländska
befolkningens allmänna opinion gick ut på, att ögruppen skulle
återförenas med det svenska riket.
Slutakten utspelades i Geneve. Åland förblev en integrerande
del av republiken Finland, men dess befolkning erhöll nya garantier
för sin språkliga och kulturella särart. Redan två år tidigare,
alltså 1920, hade en självstyrelselag stiftats för ölandet, och till
denna fogades nu en ny garantilag, augusti 1922. Dessa konstitutiva
statsakter, vilka stiftats som finländsk grundlag, utgöra landskapet
Ålands författning.
Den nya författningen mottogs icke med någon hänförelse av
ålänningarna, som två år tidigare kategoriskt vägrat att antaga
dess första del, självstyrelselagen. Härtill bidrog, att denna utgjorde
resultatet av politiska kompromisser, som på många håll
ansågos mindre tillfredsställande. Sådan var bl. a. uppfattningen
inom den svenska gruppen i Finlands riksdag. Genom garantilagen
avlägsnades dock sedermera några av de största bristfälligheterna,
och de konstitutiva statsakternas tillkomst framstod som en förutsättning
för att den tillspetsade Ålandsfrågan skulle kunna lösas
enligt finländska linjer
Ålänningarna beslöto sig emellertid för att göra det bästa möjliga
av denna utgång. Och detta beslut har visat sig vara lyckligt.
Under två decennier har utvecklingen nu fått ådagalägga värdet
av de nya institutionerna. Landskapssjälvstyrelsen har organiskt
vuxit samman med det åländska samhällslivet, som därigenom
fått en naturlig och mångsidig uppenbarelseform. Den betraktas
också numera som en omistlig tillgång och uppbäres av en enhällig
folkmening. I sin praktiska tillämpning visar den resultat, som
väcka glädje, respekt och erkännande. Det åländska folksamhället
har frambragt individer och inrättningar, som på ett berömvärt
sätt förmått uppbära och utforma landskapets olika funktioner.
Medaljen har dock en frånsida, som nogsamt måste uppmärksammas.
På många håll i riket gavs landskapsförfattningen med
lika liten entusiasm, som den mottogs. Men i motsats till senare
ådagalagd åländsk arbetsvilja har beklagligtvis den ursprungliga
olustkänslan hos vissa av rikets instanser visat sig fortbestå och
inverka på deras ställningstagande. Det sagda skall i fortsättningen
styrkas med exempelfalL
För att få ett begrepp om den åländska självstyrelsens innebörd
267
P. J. Klinthe
måste vi först taga ställning tilllandskapsförfattningens allmänna
karaktär. Grundlagsprodukten var dels resultatet av ett förberedande
hastverk, och dels hoplappades den slutligen av ett flertal,
delvis motsägande, kompromissförslag. Lagtextens avfattning är
därför otymplig, ofullständig och i hög grad oklar. Och om den
också skänker rikligt stoff för vetenskaplig spekulation, så framkallar
den dess värre de vanskligaste tolkningsfrågor för det praktiska
statslivet.
I första hand vägleda oss några betydelsefulla uttalanden från
regeringshåll vid självstyrelselagens tillkomst, vilka ge en fingervisning
om avsikterna med lagstiftningsverket och alltså också
för dess tolkning och tillämpning. Regeringspropositionen ville
tillförsäkra ålänningarna möjlighet »att själva ordna sin tillvaro
så fritt det över huvud är möjligt för ett landskap, som icke utgör
en egen stat». I remissdebatten framhölls från regeringens sida,
»att man här verkligen uppriktigt vill skapa för Ålands lokalnationella
särställning erforderliga grundförutsättningar».
De konstitutiva statsakterna angiva i sin egenskap av landskapets
författning först och främst dess territorium och befolkning
och vidare dess högsta organ, deras tillkomst, ömsesidiga förhållande
och verksamhetskrets. I kompetensavseende innehålla de
stadganden om de dittillsvarande statsuppgifter, vilka hädanefter
skola vara landskapets. Denna objektbestämning innebär alltså,
att landskapssjälvstyrelsen är av statlig natur: den gäller handhavandet
av statsuppgifter i eget namn, i eget intresse och på eget
ansvar. I riket för övrigt fortgår samma statliga funktion kontinuerligt
genom vederbörande statsorgan på de områden, som för
landskapets vidkommande underlagts dess självstyrelseorgans
kompetens.
När det nu på grund av deras bristfälliga och oklara avfattning
gäller att tolka de konstitutiva statsakterna ha trenne olika tolkningsmetoder
tagits i bruk. Den första, företrädd av äldre doktrin
och mestadels tillämpad av riksinstanse,.rna, särskilt av högsta
domstolen, gör gällande, att de konstitutiva statsakterna äro undantagslagar;
enligt dem är rikets kompetens regeln, landskapets
undantaget. De böra därför tolkas strängt restriktivt till rikets
förmån. Den andra, som uppbäres av landskapsmyndigheterna,
förfäktar, att de konstitutiva statsakterna avse att skapa en så
vittgående självstyrelse, att rikets kompetens allenast är ett undantag,
och att de därför böra tolkas restriktivt till landskapets förmån,
detta så mycket mer som lagen uttryckligen uppräknar rikets
268
behörighetsfall, medan all övrig kompetens överförts till landskapet.
En tredje tolkningsmetod, som i själva verket betecknar en förmedling
mellan de förstnämnda, framföres av nyare doktrin och
tillämpas här. Vi anse, att principen om »le juste milieu» är avgörande
för de konstitutiva statsakterna. Såsom landskapets författning
utgöra de alls icke några undantagslagar, utan normera en
offentligrättslig kompetenssfär för landskapet, vilken är ensartad
med rikets. Paritetsprincipen förfullständigas med, att rikets och
landskapets kompetenssfärer i regel äro exklusiva och ej konkurrerande.
Ur landskapets synpunkt är den statliga självstyrelsefunktionen
lika regelrätt inom dess kompetenssfär som rikets funktion
inom sin. Inte ens den mest strikta grundlagstolkning
berättigar inför detta sakförhållande till en restriktiv tolkningsmetod
till rikets förmån.
Landskapsförfattningen har utrustats med tvenne slag av konstitutionell
författningsgaranti, en stats- och en folkrättslig. Dess
stadganden kunna icke ändras, förklaras eller upphävas, inte heller
kan avvikelse från dem göras utan det åländska landstingets
bifall och i den ordning, som om finländsk grundlag är stadgad.
Detta bifall utgör en framtida medverkan i författningsändringar,
som enligt vedertagen praxis försiggår i regelrätt landskapslagstiftningsväg,
vars beslut sedermera inkluderas i rikets grundlagstiftningsakt.
- Den konstitutionella folkrättsgarantien åter
möjliggör för landstinget att anföra klagomål eller anmärkningar
över garantilagens tillämpning, vilka genom rikets regering och
jämte dess påminnelser skola överlämnas till Nationernas förbunds
råd för vidare åtgärder. Världshändelsernas utveckling har eliminerat
stadgandets praktiska innebörd; någon hänvändelse från
åländsk sida har ej heller förekommit.
Landskapet Åland är enligt sin författning utrustad med en
offentligrättslig självstyrelseform av statlig natur, vilken tillämpas
på dess eget territorium och för dess egen befolkning. Den
statsrättsliga doktrinen talar i ty fall om en »territorialkorporation
». Territoriet fixeras i självstyrelselagen såsom omfattande det
tidigare Ålands län, bestämt per den 6 maj 1920. Det kvalificeras
direkt genom landstingets rätt att stifta lag om de åländska kommunernas
grundande och inbördes gränser. Indirekt sker det åter
i förhållande till gränserna för rikets förvaltningsområden, då
landskapet omfattar det förutvarande länet. -
Till landskapets befolkning höra de finländska medborgare, som
269
P. J. Klinthe
äro mantalsskrivna i någon av dess kommuner och där faktiskt
äga sitt laga bo och hemvist. Den uppbär ett antal rättigheter,
vilka ej tillkomma invånarna i rikets övriga delar. Den bofasta
befolkningen är landskapets väljande organ, som kvalificeras genom
stadgandet, att valrätt till landstings- och kommunala val
endast kan utövas av den, som under minst fem år haft laga bo och
hemvist på Åland. Detsamma gäller numera inlösningsrätten till
åländsk fastighet, som försäljes till utomstående. Befolkningens
språkliga egenart har skyddats genom att svenskan är obligatoriskt
undervisningsspråk i de åländska skolorna; någon offentlig underhållsskyldighet
mot andra skolor existerar ej. Vidare äro de
åländska ynglingarna befriade från allmän värnplikt.
Här är inte platsen att i detalj redogöra för den åländska självstyrelsens
intresseväckande utbyggnad på den statliga lagstiftningens
och förvaltningens område, som upplåtits genom rikets
självbegränsning i de konstitutiva statsakterna. Vi måste nöja oss
med några korta antydningar. Gränserna för rikets och landskapets
lagstiftningssfär ha uppdragits genom enumerationsmetoden
för den förra. Inom densamma kvarstannade då bl. a. lagstiftningen
i grundlagsfrågor, finländska medborgares allmänna rättigheter,
republikens förhållande till utländska makter, försvarsväsendet,
privat-, straff- och processrätten. Till landskapets
kompetensområde överfördes åter bl. a. följande statliga uppgifter:
kommunallagstiftningen, med undantag av grunderna för kommunal
rösträtt, lagstiftningen om den allmänna ordningen och säkerheten
samt fattigvård och inom vissa gränser hälso- och sjukvård,
undervisningsväsendet, med undantag av grunderna därför, byggnads-
och brandordning, vägbyggnad och skjutshållning, jordbruket
och dess binäringar, jakt, fiske och betesvård, skogslag, fornminnesvård,
naturskydd samt näringslagstiftningen, med undantag
beträffande grunderna för rätt att idka näring och yrke.
Landskapets lagstiftningsorgan är landstinget; dess beslut skola
dock i de flesta fall underställas republikens president. Dennes
verksamhet är enbart av negativ natur, i det att han, efter att ha
hört högsta domstolen, kan inom tre månaders förlopp förordna,
att landskapslagen skall förfalla. Skäl härtill äro, att landstinget
överskridit sin lagstiftningskompetens, eller att »republikens allmänna
intresse» sådant kräver. Sistnämnda skäl är av politisk
natur och får icke utsträckas utöver självstyrelsens rättssystem.
Exklusivitetsprincipen är i regel utmärkande för såväl rikets
som landskapets kompetenssfär. Finländsk statsförfattningsrätt
270
Aländska perspektiv
känner lika litet som åländsk självstyrelserätt till stadgandet »riksrätt
bryter landsrätt». En kvantitativ måttstock kan inte heller
tagas i bruk, om man också kan påvisa, att riket förbehållits en
mängd lagstiftningsgebit, som »gemenligen äro inom en och samma
stat likformiga». Det blir en subjektiv prövningsfråga, som icke
får inverka på bedömandet av kompetenssfärernas gränser. Inte
heller innehålla de konstitutiva statsakterna något stadgande, som
berättigar att betrakta rikets kompetenssfär såsom den primära,
landskapets såsom den sekundära. Lagstiftningsprodukterna äro
likvärdiga envar inom sin behörighetssfär. Endast skenbart utgör
det ett undantag från denna grundsats, att landstinget kan »recipiera
» rikslag på sitt kompetensområde eller, för sammanhangets
och redans skull, antaga »lagar av blandat innehåll», där riksstadganden
ingå i oförändrat skick. Lika litet utgör detta något avsteg
från exklusivitetsprincipen. Ett sådant finnes emellertid inom
förordningsrätten, där riksinstanserna tillagts kompetens på landskapslagstiftningens
gebit. På grund av förordningsrättens sekundära
natur viker dock förordning för senare tillkommen landskapslag.
Landskapets styrelse supplerar dess lagstiftning. Högsta styrelseorgan
är landskapsnämnden under ordförandeskap av lantrådet.
För denna institution har benämningen »landskapsstyrelsen»
numera vunnit burskap. Också i fråga om landskapets förvaltning
gälla paritets- och exklusivitetsgrundsatserna: landskapet förvaltar
på det område, där det lagstiftar. Emedan landskapsförvaltningen
dock är förvaltning i första instans, kunna dess avgöranden
i besvärsväg bringas under rikets centralmyndigheters prövning.
- Ett smidigt och användbart system införes genom de s. k. överenskommelseförordningarna.
Genom dem, som utfärdas med landskapsstyrelsens
bifall, kunna alternativt landskaps- och riksförvaltningsuppgifter
överföras från landskapets till rikets kompetensområde
eller tvärtom.
Om de konstitutiva statsakternas lagtext förorsakat tolkningsoch
tillämpningssvårigheter rörande landskapets lagstiftning och
styrelse, gäller detta i ännu högre grad dess nuvarande finanssystem.
Förarbetena till självstyrelselagstiftningen hade till och
med underlåtit att ens nämna ett sådant grundläggande institut
som landskapets årsbudget. Avsikten var att landskapet skulle bli
ekonomiskt självförsörjande, och till den ändan utrustades det
med en del närings- och nöjesskatter, en i anslutning till rikets
inkomstbeskattning påbjuden tilläggsskatt ävensom extra beskatt-
271
P. J. Klinthe
ning samt särskilda expeditionsavgifter. Härtill kommo inkomsterna
från statens jordegendomar inom landskapet, vartill det fått
övertaga nyttjanderätten.
I praktiken visade sig detta system alldeles otillfredsställande.
Sagda inkomster uppgå nämligen till i regel endast en tiondedel
av den årliga balanssumman; det sista normalåret, 1939, utgjorde
de exempelvis 1,053,135: 85 fmk av 12,734,488: 25 fmk, som på utgiftssidan
godkändes till kompensation vid bidragsregleringen. Man
förutsåg dock någonting sådant vid lagens stiftande, och därför
tillkom stadgandet, att, om det framgår, att beskattningen i landskapet
Åland för självstyrelsens ordinarie behov är i förhållande
till av landskapet åtnjutna förmåner proportionsvis högre än beskattningen
i medeltal för motsvarande ändamål annorstädes i
riket, skall det erhålla bidrag ur statsmedel. Skattetelmiskt kvarstår
nämligen i landskapet statens såväl direkta som indirekta
beskattning, med nämnda oväsentliga undantag, medan statsförvaltningen
i hög grad beskurits.
Det ordinarie bidraget fastställes för en tid av tre budgetår i
sänder av den s. k. Ålandsdelegationen, ett offentligrättsligt institut,
som är sammansatt enligt paritetsprincipen. Två ledamöter
utses av landstinget och två av statsrådet, medan landshövdingen
i landskapet är självskriven ordförande. Ålandsdelegationen fungerar
såsom ett kollegialt ämbetsverk, vars verksamhet i praktiken
utsträckts utöver bidragsregleringen till lagberedning och allmän
sakkunnigutredning. Vid sin egentliga uppgift har Ålandsdelegationen
fått arbeta på obruten mark och i stor utsträckning själv
utbilda rättspraxis. Den ordinarie bidragsregleringen grundar sig
på landskapets årsbokslut, särskilt för ett vart av de tre åren. I
sidolöpande kolumner upptagas härvid inkomsterna samt de utgifter,
som kompenseras, antingen helt eller delvis, eller ställas
utom regleringen.
En prövosten för förfarandet inrymmes i orden »av landskapet
åtnjutna förmåner». Efter en hel del tvehågsenhet har doktrin och
praxis stannat vid, att härmed avses en kostnadskalkyl. Landskapet
har övertagit tidigare statsuppgifter och bör erhålla nödiga
medel för deras bekostande, varför brist i dess budget skall utjämnas.
Å andra sidan få dessa kostnader ej göras mera spatiösa än
annorstädes under motsvarande förhållanden i riket, eljes skulle
landskapet erhålla en oberättigad förmån; dock skall hänsyn tagas
tilllandskapets särskilda omständigheter och deras krav. Då statsfunktionen
skall fortgå kontinuerligt, oavsett vem som handhar
272
Aländska perspektiv
den, kan självstyrelsen såsom sådan icke betraktas som någon
kalkylmässig »förmån».
Fullt självständigt fastställer Ålandsdelegationen på denna
grund sitt ordinarie utjämningsbeslut. Det underställes därpå
republikens president i statsrådet, som, efter eventuella återremisser
och jämkningar, oförändrat äger stadfästa detsamma. Det
stadfästa beslutet verkställes av statsrådet och har samma rättsliga
karaktär som regelrätta regeringsbeslut. Utjämningsbeloppen upptagas
i riksbudgeten. Numera beaktas där också förskottsbelopp
för landskapets beräknade behov, vilka sedermera gå i avräkning.
För extraordinarie behov kan engångsbidrag beviljas enligt i huvudsak
samma grunder. stadfästelse är dock icke obligatorisk,
utan de kunna få förfalla, med rätt för landskapet att förnya
bidragsäskandena. Ålandsdelegationens verksamhet har åstadkommit
en tekniskt friktionsfri bas för landskapets finanssystem.
Enligt självstyrelsens allmänna princip är också landskapet
underkastat en vidlyftig uppsiktsrätt från rikets sida. Spörsmålet
hänför sig emellertid till Finlands allmänna statsförfattningsrätt.
Vi nämna blott uppsiktsorganen: i första hand landshövdingen,
vidare såsom besvärsinstanser rikets centrala ämbetsverk och
högsta förvaltningsdomstolen. Republikens presidents vetorättsprövning
antyddes redan. Slutligen äger högsta domstolen, utöver
sina konsultativa utlåtanden i sagda lagstiftningsfall, rätt till
kompetenskontrolL Vid kollision mellan landshövdingens, landstingets
och landskapsstyrelsens behörighet skall avgörande träffas
av högsta domstolen. Denna rätt inskränker sig dock till fall av
offentlig förvaltningsverksamhet och allaredan fulländade rättsärenden.
Här ha huvudkonturerna för landskapets självstyrelseverksamhet
nu tecknats. Dess tjugoåriga tillvaro har dock inte varit friktionsfri,
och denna sida av saken skall nu föras på tal. Landstinget
har upprepade gånger sökt åstadkomma partiella förbättringar,
men dessa försök ha av olika orsaker icke lett till resultat. stämningen
mellan rike och landskap har därför under vissa tider varit
betänkligt irriterad. När emellertid de utrikespolitiska händelserna
år 1938 och Sveriges och Finlands förhandlingar om Ålandsöarnas
remilitarisering åter förde landskapet i centrum för
uppmärksamheten, kunde reformkraven inte längre negligeras.
Regeringen tillsatte en revisionskommitte, men dess uppdrag var
ganska snävt tillmätt och gällde endast nödigbefunna förtydligan-
273
P. J. Klinthe
den av lagtexten. Åtgärderna hade inte heller lämnat beredningsstadiet,
när situationen på hösten 1939 åter radikalt förändrades.
Efter förhandlingar med landstingets och landskapsstyrelsens ledning
hade regeringen på sommaren sagda år framlagt förslag i
landstinget dels om åländsk värnplikt och dels om lösningsrätten
till fastighet. Det förra förslaget strandade på, att landstinget icke
ansåg det innehålla tillfyllestgörande stadganden om det militära
tjänstespråket.
Den åländska allmänna opinionen lät sig likväl inte efter vinterkrigets
slut nöja med regeringens overksamhet, utan genom landstingsinitiativ
tillsattes på våren 1941 en auktoritativ juristkommitte,
vars »Förslag om reviderad lag om självstyrelse för Åland»,
ställt till landskapsstyrelsen, numera föreligger i tryck. I sitt
arbete har juristkommitten å ena sidan sökt taga tillbörlig hänsyn
»till lagens rätta mening och grund så att densamma utan hinder
av en alltför trång rättstolkning verkligen skulle motsvara vad vid
autonomilagens utfärdande åsyftats». A andra sidan ha rikets
välförstådda intressen ägnats tillbörligt och i lagens system grundat
beaktande.
Juristkommitten har sökt nå en praktiskt genomförbar lösning
genom att icke föreslå någon genomgripande omgestaltning av det
nuvarande självstyrelsesystemet utan lämnat landskapsförfattningens
grunder i allt väsentligt orubbade. Reformförslaget, som
begränsas till endast självstyrelselagen, lägger huvudvikten vid
bestämmelserna om kompetensfördelningen mellan riket och landskapet
i fråga om lagstiftning och förvaltning. Därnäst ha
bidragsregleringen och Ålandsdelegationens verksamhet, landskapslagstiftningens
ikraftträdande och handläggningen av kompetenskonflikter
ägnats uppmärksamhet. Talrika smärre förbättringar
ha vidtagits. Reformförslaget omfattar paritets- och
exklusivitetsgrundsatserna, men dessa ha icke uppställts såsom
en generell författningsnorm, lika litet som någon legal tolkningsregel
angivits. I sistnämnda avseende har man i stället eftersträvat
en så långt gående specificering, att spelrum ej skulle lämnas åt
framtida tolkningar. Det är betecknande, att enumerationsmetoden
i reformförslaget tillämpats både vid bestämmande av rikets och
landskapets kompetenssfäT. Lagtekniska upprepningar, undantag
och undantag från undantag ha godtagits framom otydlighet och
tolkningssvårigheter.
Enumerationsmetoden har i reformförslaget konsekvent genomförts
i fråga om rikets kompetensområde. Härvidlag har man sökt
274
Åländska perspektiv
utreda just de tolkningsfrågor, där meningsskiljaktigheter nu råda
mellan rike och landskap. N å gr a belysande exempelfall må här
anföras. Lagstiftningen i grundlagsordning har uttryckligen begränsats
till rikets författningsrätt, självfallet med undantag för
de konstitutiva statsakternas speciella procedur. På grund av
nyligen vunnen erfarenhet innehåller reformförslaget ett tillägg
för rikets kompetens angående »av krigstillstånd eller kristid påkallad
undantagslagstiftning». Expropriationslagstiftningen begränsas
till »expropriation för statsverkets behov». I fråga om den
åländska kulturautonomien förbehålles riket såsom ett undantag
läropliktslagstiftningen om barn och de åldersår, då lärotvång
råder. Tvenne gånger har landstinget nämligen antagit landskapslagar
angående läroplikt, men dessa ha efter utlåtande i kompetensfrågan
av högsta domstolen fått förfalla. På den allmänna och
speciella privaträttens ävensom den ekonomiska rättens område
tillgriper reformförslaget en lagtekniskt sett föga elegant uppdelning
av behörigheten från specialfall till specialfall.
Tvist har rått om vattenrätten, där högsta domstolen hänfört den
i hela dess omfattning till rikets lagstiftningsgebit. I särskilda
avseenden, flottning, dikning, invallning o. dyl., föreligger dock ett
typiskt landskapsintresse. I fråga om moderskapsunderstöd har
Ålandsdelegationen uttalat, att dessa icke tillhöra den riket förbehållna
arbetarlagstiftningen, utan närmast landskapets fattigvårdslagstiftning.
Högsta domstolen har åter hänfört ärendet till
den befolkningspolitiska lagstiftningens gebit, vilket såsom icke
förutsatt i självstyrelselagen tillhör riket. I fråga om barnskydd
har landstinget tvenne gånger tagit lagstiftningsinitiativ, som av
högsta domstolen underkänts. Beträffande den viktiga arbetarlagstiftningen
åter har högsta domstolen funnit, att arbetsreglementen
och läroavtal tillhöra landskapets kompetens.
J ordinlösning och kolonisation har varit ett lagstiftningsområde,
där åsikterna om kompetensfördelningen gått skarpt isär. Ålandsdelegationen
har ansett, att nämnda särlagstiftning underligger
begreppet »idkande av jordbruk» och alltså landskapets behörighet.
Högsta domstolen har varit av en rakt motsatt åsikt, villren också
i praktiken kommit till tillämpning, dock med hänsyn tagen till
kolonisationsstadgandet i självstyrelselagen och garantilagens
skyddsbestämmelser. I ett nytt och uppseendeväckande skede kom
frågan, då den s. k. snabbkolonisationslagen skulle tillämpas på
Åland år 1940. Landskapsmyndigheterna påvisade dess orättmätighet
och inlade protest med hänvisning till garantilagen. Rege-
275
20-42324. S vensk; Tids"krift 19-i2.
P. J. Klinthe
ringen, som beaktade jämväl frågans utrikespolitiska aspekt, inställde
de planerade åtgärderna. - I fråga om fornminnesvården
har viss hänsyn tagits till rikets intressen.
strafflagstiftningen har nu, som tidigare, förbehållits riket.
Denna omständighet har likväl icke ansetts utgöra hinder för, att i
landskapslag intagits särskilda straffbestämmelser, som dock ej
få innefatta ändringar av gällande strafflag. Från denna tidigare
erkända rättsuppfattning har högsta domstolen, som numera inslagit
en allt mera hårdraget restriktiv tolkningsmetod, senare
'gjort avsteg och hänfört till strafflag i självstyrelselagens mening
även straffbestämmelser gällande för landskapslagstiftningens område.
En likadan tolkningsmetod kommer till uttryck exempelvis
i fråga om bekämpande av sjukdomar hos fisk- och kräftbeståndet.
Bekämpande av epidemiska sjukdomar tillhör visserligen rikets
behörighet, men i det nämnda fallet ha vi att göra med fiskerilagstiftning,
som underlyder landskapets. Högsta domstolens ställningstagande
är en bokstavstolkning utan hänsyn till självstyrelselagens
system.
Reformförslaget har oförändrat bibehållit bestämmelsen om
rikets kompetens på »område, som är reglerat genom internationella
fördrag». I juristkommitten framhölls emellertid, att stadgandet
borde inskränkas i så måtto, att nämnda fördrag ej finge inkräkta
på självstyrelsens områden. Slutligen reserveras rättsgebit,
som hitintills icke förutsatts av lagstiftningen, fortfarande för
rikets kompetens dock med det förbehållet, att det ej enligt kompetensfördelningens
allmänna grundsatser skulle hänföras till
landskapets.
Också för landskapets lagstiftningsområde tillämpar reformförslaget,
som sagt, enumerationsmetoden. Detta är ett uttryck för
reciprocitetsprincipen och har också den gynnsamma verkningen,
att vad som lagtekniskt enligt nuvarande stadganden framstår som
ett undantag eller kanske som ett undantag från undantag nu
framträder som en regelrätt, icke en deducerad rättsnorm. Kompetenssfärerna
avgränsa varandra ömsesidigt, och ingendera får
försteg framom den andra.
Då landskapslagstiftningen är självstyrelsens kärnpunkt, är det
skäl att här ge plats för en ganska fullständig uppräkning av fallen
inom dess behörighetsområde. Man järnföre med vad som i varje
fall är sagt om rikets kompetens. I korthet angivet äger landstinget
lagstiftningsrätt bl. a. rörande: l) rätt till expropriation, med en
del undantag, 2) undervisningsväsendet, med en del undantag,
276
P. J. Klinthe
ringen, som beaktade jämväl frågans utrikespolitiska aspekt, inställde
de planerade åtgärderna. - I fråga om fornminnesvården
har viss hänsyn tagits till rikets intressen.
strafflagstiftningen har nu, som tidigare, förbehållits riket.
Denna omständighet har likväl icke ansetts utgöra hinder för, att i
landskapslag intagits särskilda straffbestämmelser, som dock ej
få innefatta ändringar av gällande strafflag. Från denna tidigare
erkända rättsuppfattning har högsta domstolen, som numera inslagit
en allt mera hårdraget restriktiv tolkningsmetod, senare
"gjort avsteg och hänfört till strafflag i självstyrelselagens mening
även straffbestämmelser gällande för landskapslagstiftningens område.
En likadan tolkningsmetod kommer till uttryck exempelvis
i fråga om bekämpande av sjukdomar hos fisk- och kräftbeståndet.
Bekämpande av epidemiska sjukdomar tillhör visserligen rikets
behörighet, men i det nämnda fallet ha vi att göra med fiskerilagstiftning,
som underlyder landskapets. Högsta domstolens ställningstagande
är en bokstavstolkning utan hänsyn till självstyrelselagens
system.
Reformförslaget har oförändrat bibehållit bestämmelsen om
rikets kompetens på »område, som är reglerat genom internationella
fördrag». I juristkommitten framhölls emellertid, att stadgandet
borde inskränkas i så måtto, att nämnda fördrag ej finge inkräkta
på självstyrelsens områden. Slutligen reserveras rättsgebit,
som hitintills icke förutsatts av lagstiftningen, fortfarande för
rikets kompetens dock med det förbehållet, att det ej enligt kompetensfördelningens
allmänna grundsatser skulle hänföras till
landskapets.
Också för landskapets lagstiftningsområde tillämpar reformförslaget,
som sagt, enumerationsmetoden. Detta är ett uttryck för
reciprocitetsprincipen och har också den gynnsamma verkningen,
att vad som lagtekniskt enligt nuvarande stadganden framstår som
ett undantag eller kanske som ett undantag från undantag nu
framträder som en regelrätt, icke en deducerad rättsnorm. Kompetenssfärerna
avgränsa varandra ömsesidigt, och ingendera får
försteg framom den andra.
Då landskapslagstiftningen är självstyrelsens kärnpunkt, är det
skäl att här ge plats för en ganska fullständig uppräkning av fallen
inom dess behörighetsområde. Man järnföre med vad som i varje
fall är sagt om rikets kompetens. I korthet angivet äger landstinget
lagstiftningsrätt bl. a. rörande: l) rätt till expropriation, med en
del undantag, 2) undervisningsväsendet, med en del undantag,
276
Aländska perspektiv
3) kommunallagstiftningen, med en del förbehåll, 4) vattenrätt,
med en del förbehåll, 5) moderskapsunderstöd, 6) arbetsavtal och
vad med arbetsförhållandet sammanhänger, 7) inlösen av legoområde
och kolonisationsverksamhet, 8) jord- och tomtlegorätten,
fiskerilagstiftningen, jordbruk, boskapsskötsel, skogsbruk och jordbrukets
binäringar, bete och ägors fredande, jakt och växtskydd,
9) grundsatserna om näringsfriheten och vad darmed sammanhänger,
10) fornminnesvården, med en del förbehåll, 11) av landskapsmyndigheterna
utsatta bötesstraff och vitesäventyr, disciplinär
bestraffningsrätt av deras underlydande, 12) den allmänna
ordningen och säkerheten i den mån den icke gäller statens befogenheter,
13) eldfarliga oljor och explosiva ämnen, med nyssnämnt
förbehåll, 14) lagstiftningen om barnskydd, dock med en del undantag,
15) sociala omvårdnadsuppgifter, 16) hälso- och sjukvård, med
en del förbehåll, 17) olika väg-, trafik- och kommunikationsförhållanden,
18) naturskydd och inplantering av främmande djurslag,
19) stadsplane- och annan dylik lagstiftning och, slutligen, 20)
övriga angelägenheter, vilka icke såsom rikslagstiftning blivit
riket förbehållna.
En viktig nyhet i reformförslaget beträffande landskapslagarna
består i, att det obligatoriska hänskjutandet till högsta domstolen,
före det republikens president träffar sitt vetorättsavgörande, numera
utsträckes till Ålandsdelegationen. I detta organ, som beldagligtvis
på sista tiden i många fall skjutits åt sidan av vissa
ministerier, finnas både sakkunskap och erfarenhet företrädda,
varjämte det är sammansatt enligt paritetiska grundsatser. Till
och med förelåg i juristkommitten förslag, att det helt skulle övertaga
nämnda befogenhet av högsta domstolen. Det nuvarande
obestämda stadgandet om »republikens allmänna intresse» har fastlåsts
vid rikets inre och yttre säkerhet samt dess allmänna handelsoch
finanspolitik.
I fråga om självstyrelseförvaltningen ha de tidigare grundprinciperna
upprätthållits.
Landskapets finanssystem och ÅlandSdelegationen ha i reformförslaget
ägnats välbehövlig uppmärksamhet. De med rikets
inkomstbeskattning sammankopplade tilläggsskatten och tillfällig
extra beskattning ha lösgjorts för att utgå enligt av landstinget
fastställda grunder. Förslag härom har tidigare framställts i riksdagen
från åländsk sida, men icke vunnit framgång. En viktig
nyhet är, att landskapets årsbudget nu nämnes i lagtexten.
Bidragsutjämningen, varom gällt så bristfälliga stadganden, har
277
P. J. Klinthe
utbyggts i ett fullständigare system. Ålandsdelegationens paritetiska
sammansättning bibehålles. Vid förfall för landshövdingen
tjänstgör en interimsordförande. Ledamotsförordnande kan - i
likhet med tromansställning i riket - återkallas, när skäl därtill
föreligga. Bidragsregleringens system är ett belysande kännemärke
för självstyrelsen i dess helhet. Reformförslaget har upptagit
en överskådlig kategorisering, som väl förtjänar att återges.
Bidragsregleringen förblir av tvenne olika slag, ordinarie och
extraordinarie. Den förstnämnda verkställes enligt reformförslaget
i efterhand för en tid av ett år i sänder, sålunda att till grund
för beräkningen av det landskapet tillkommande bidraget ur statsmedellägges
landskapets utgiftex under finansåret för självstyrelsens
ordinarie behov, med avdrag av dess inkomster för samma tid.
Följande betingelser skola iakttagas vid beräkningen: a) anslagsbelopp
skola beviljas endast för behov, som hänföra sig till självstyrelsens
behörighetsområde, b) kostnaderna skola utjämnas i den
utsträckning, vari motsvarande ändamål i övriga delar av riket
tillgodoses eller understödas, dock med beaktande av rådande prislägen
på Åland, c) landskapet må icke komma i åtnjutande av
andra eller proportionsvis större förmåner än dem, som på motsvarande
områden beretts övriga delar av riket; dock med beaktande
av landskapets avskilda läge och befolkningens särskilda
levnadsbetingelser och härav påkallade anslagsbehov, d) landskapet
skall självt stå för sina ledamöters kostnader i Ålandsdelegationen,
i den mån dess verksamhet gäller bidragsregleringen, e)
räntemedel, som utgå för upplåning av senare utjämnade tillskottsmedel,
skola gå i avräkning, f) subventioner och understöd böra gå
i utjämning, om de till beskaffenhet och belopp motsvara kostnaderna
för jämförlig, av staten upprätthållen eller understödd
verksamhet, samt, slutligen, g) att tilllandskapets inkomster hänföras
de särskilda i lagen närmare uppräknade intraderna, som
tidigare omnämndes, och att de skola gå i avdrag vid bidragsregleringen,
dock med undantag av vissa specialinkomster.
Reformförslaget vill ge en noggrannare definition av begreppet
extraordinarie utgifter. Vid deras reglering skall iakttagas, vad
här ovan sagts i punkterna a, b och c. Den i praxis uppkomna och
av doktrinen angivna proceduren hos regeringen vid behandlingen
av Ålandsdelegationens beslut har lagfästs. Detsamma gäller förskottsanslag
i riksbudgeten.
Några språklagstiftningsstadganden ha också infogats i reformförslaget.
Dels gälla de landskapets enspråkigt svenska karaktär,
278
Aländska perspektiv
och dels fastställa de också, att Ålandsdelegationens ärohetsspråk
är svenska. I överensstämmelse härmed står stadgandet, att skriftväxlingsspråket
mellan landskapsmyndigheterna och de centrala
riksmyndigheter, som utöva kompetens på landskapets område,
också skall vara svenska. Anmärkningsvärt är, att lagtexten nödgas
upptaga bestämmelsen, att högsta domstolens utlåtanden och
avgöranden beträffande Åland skola avfattas på landskapets officiella
språk.
I fråga om högsta domstolens kompetenskontroll innebär reformförslaget,
att den inskränkes till förvaltningsåtgärder av landshövdingen,
länsstyrelsen och landskapsstyrelsen, medan landstinget
såsom lagstiftningsorgan helt stannat utanför.
Reformförslaget åberopar »en frisinnad tolkning och tillämpning
av självstyrelselagem, sådan den ställdes i utsikt av regeringen vid
de konstitutiva statsakternas införande. Det är givet, att en självbegränsning
för riket alltid innebär uppgivande av ett visst mått
makt. Om makten vore självändamål kunde man därför förstå,
att sakförhållandet alstrar bitterhet. Men självstyrelseiden har en
alldeles annan innebörd. Den avser att genom decentralisering
uppnå en avlastning av det moderna, över hövan betungade statsmaskineriet.
A andra siclan vill den tillägga större eller mindre
medborgargrupper självverksamhet på eget ansvar och i eget intresse.
För Åland är landskapssjälvstyrelsen den offentliga livsform,
däri dess inbyggare önska utöva sin verksamhet. I arbetet och
strävandena för sin författning anse de sig gå till en rättskamp.
De äro den svagare parten, och varje småaktig kitslighet och allt
rätthaveri framstår såsom ett avsteg från den högtidligt grundlagfästa
självstyrelseiclen. Ser man lidelsefritt och utan förutfattad
mening på landskapet Alanels problem, kan det därför endast utgöra
en akt av statsklokhet och framsynt frisinne att tillstädja
självstyrelsesystemet att fullt ut komma till sln rätt. ömtåliga
politiska problem, inte minst av utrikespolitisk natur, och mycken
misstämning s:Kulle därmed neutraliseras.
En betydelsefull synpunkt är det också, att den åländska självstyrelsen
i mctnga och viktiga avseenden framstår som ett föredöme
för utvecklingen i andra nordiska länder. Den nordiska rättsordningen
har gjort ett värdefullt nyförvärv med landskapet Åland
och dess självstyrelse, som kan utgöra en framtida föreningslänk
i vår samverkan på rättsgestaltningens område.
279