EU-SAMARBETET KAN BLI SLUTET FÖR EUROPA NILS LUNDGREN Det är inte subsidiaritetsprincipen som avgör EU:s dagordning. Därför håller den europeiska unionen på att utvecklas till ett svåröverskådligt och ineffektivt nytt Bysans; ett centraliserat välde som faller samman av sin egen tyngd. om historikern Paul Kennedy påpekar i sitt stora verk The Rise and Fall of the Great Powers (Kennedy 1988), kunde ingen omkring år 1500 ha gissat att Europa skulle komma att dominera världen kulturellt, ekonomiskt, politiskt och militärt under de följande århundradena. Dåtidens självklara stormakter var romgdynastins Kina, det ottomanska väldet och stormogulens Indien och det sägenomspunna Persien var under safaviddynastins grundare, lsmail I, åter statt i uppsving. Japan och det moskovitiska väldet var visserligen just svaghetsperiod, då men mne en uppfattades dock som mycket betydande. Dessa stormakter vid den nya tidens början var folkrika, Fil dr NILS LUNDGREN är Nordbat·zkens chefekonom och ordföraride i Friskolornas riksförb11nd. ekonomiskt och kulturellt ledande, men centraliserade, likriktade och inställda på att utestänga impulser utifrån. Som politiska och ekonomiska enheter kom de alla att sjunka tillbaka under de följande århundradena och hamna under europeisk dominans politiskt, militärt, kulturellt och ekonomiskt. Genom sin centralisering saknade de förmåga att anpassa sig till nya förhållanden. I ständig f ejd Europa däremot var en världsdel uppsplittrad på ett mycket stort antal mer eller mindre självständiga stater i ständig fejd med varandra i olika allianser. Dess befolkning var mindre än hälften av Kinas och det turkiska hotet var överhängande. Efter Konstantinopels fall ett halvt århundrade tidigare hade den turkiska expansionen fortsatt genom Grekland och Balkan upp mot Italien och Wien. Paul Kennedy sammanfattar sin SVENSK TIDSKRIFT förklaring till att Europa kom att erövra världen i förordet till sin bok (Kennedy 1988, s xvi, vår översättning): "Vid femtonhundratalets början var det ingalunda uppenbart att den sistnämnda regionen (dvs Europa, vår anm) var förutbestämd att överflygla alla de övriga. Men hur imponerande och välorganiserade än flera av dessa orientaliska imperier framstod i jämförelse med Europa, led de alla av följderna av att ha en central maktinstitution som krävde likriktning av synsätt och verksamheter, inte bara vad gällde den av staten officiellt påbjudna religionen utan också på sådana områden som kommersiell verksamhet och vapenutveckling. Frånvaron av en sådan centralmakt i Europa och den krigsliknande rivaliteten mellan dess olika kungadömen och stadsstater stimulerade ett ständigt sökande efter militära förbättringar, vilka samverkade fruktbart med nya tekniska och kommersiella framsteg som 7 också alstrades i denna miljö präglad av konkurrens och företagsamhet. Tack vare att hindren mot förändring var farre kom de europeiska samhällena in i en ständigt uppåtriktad spiral av ekonomisk tillväxt och ökad militär effektivitet som med tiden skulle komma att ge dem ett försprång framför alla andra regioner i världen." Historikern Kennedys förklaring till Europas enorma framgång sedan medeltidens slut ligger väl i linje med ekonomiska forskningsresultat. Ekonomhistoriker har visat att det framför allt är skillnaderna institutionella lösningarna som förklarar skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan länderna. Strävanden att centralisera makten och isolera s1g från omvärlden i olika avseenden skiljde sig knappast mellan Tokugawas Japan och Colberts Frankrike, men det senare landet var ur stånd att hindra intensiva kontakter med sma europeiska grannar och utsattes därmed för institutionell konkurrens från mängder med större och mindre stater på alla områden. EV och den institutionella konkurrensen Den historiska bakgrunden till det integrationsprojekt som vi idag kallar EU var en strävan att säkra fred i Europa genom att knyta länderna sanm1an ekonomiskt, politiskt och, på sikt, militärt. Den europeiska integrationens grundtanke var således att försöka hindra den institutionella 8 konkurrensen på det militära området i ett skede då den tekniken och organisationsförmågan hade kommit så långt att militär tävlan hade blivit ett direkt hot mot europeernas fysiska överlevnad. Euroscleros Ingen kan invända mot målet att hejda den formen av institutionell konkurrens. Problemet är att denna angelägna strävan oavsiktligt (och ibland kanske avsiktligt) leder till att institutionell konkurrens på andra områden också hindras till förfaug för ekonomisk, social och kulturell utveckling. Syftet med EU är ju idag inte bara att hindra framtida krig i Europa utan också att höja den ekonomiska tillväxten och därmed unionsmedborgarnas levnadsstandard, öka Europas inflytande i världen och bryta de tendenser till ekonomisk och kulturell eftersläpning i förhållande till USA och Ostasien som har kommit att kallas euroscleros Den europeiska integrationens stora bidrag till att nå dessa mål är den fortlöpande liberaliseringen sedan 1950-talet. Denna kulminerade i enhetsakten som nu lett till en gemensam marknad för varor, tjänster, arbetskraft och kapital. Därigenom har konkurrensen skärpts och förändringstakten ökat i hela det europeiska näringslivet. EU innebär emellertid också ett upprättande av centrala maktinstitutioner Bryssel och Strassbourg, vars huvuduppgifter är SVENSK TIDSKRIFT att harmonisera lagstiftningen för alla medlemsstater över allt vidare falt. Det paradoxala är att detta kan ra följder rakt motsatta de avsedda. Europa kan därmed komma att undergräva den decentralisering och institutionella konkurrens som under de senaste århundradena har gjort Europa kreativt, ekonomiskt framgångsrikt och politiskt dominerande. De gränsland mellan nationella kulturer som varit nyskapandets vagga skulle försvinna. Liberaliseringen är nu åtminstone principiellt genomförd, även om en hel del återstår att genomföra i praktiken. Hur samarbetet i övrigt skall se ut är huvudfrågan vid denjust påbörjade regeringskonferensen. Det är nu det avgörs, om den europeiska integrationen rar en utforniDing som främjar eller stäcker den institutionella konkurrensen och därn1ed skapar ett dynamiskt eller ett selerotiskt Europa. Målet är en superstat Någon djupare politisk debatt om dessa principfrågor förs emellertid inte vare sig i Sverige eller i andra länder. Moderaterna och folkpartiet stöder i stort sett allt som föreslås och beslutas i EU och socialdemokraterna presenterar nu som ett huvudsyfte med EU en strävan att utvidga den politiska domänen på marknadens bekostnad och hindra institutionell konkurrens. För stora och växande delar av hela det europeiska politiska etablissemanget är målet en superstat som kan ge dess företrädare en internationell plattforn1. Det politiska utgångsläget for EV:s framtid är mörkt i detta avseende. Det latinska södra Europa har en centralistisk, detaljreglerande och protektionistisk tradition jämfort med det germanska norra Europa. Genom att grunden till dagens EV har lagts av de sex grundarstaterna under en epok då Tyskland har haft en extremt låg politisk profil, har EV-samarbetet präglats av den forstnämnda traditionen. Det brittiska medlemskapet från 1973 har inte lett till någon omorientering utan bara till en uppbromsning av rörelsehastigheten, eftersom Storbritannien av olika skäl nöjt sig med nejsägande i stället for att fonnulera andra mål for EV och verka for dessa. Föreställningen att målet for EV-samarbetet är central harmonisering över ständigt växande fålt och en ansamling av makt for att bjuda USA och Japan spetsen har kommit att dominera. De nordeuropeiska medlemmar som har tillkommit efter EV:s Criinderzeit har i och for sig en liberalare tradition med mer decentraliserade politiska system och en starkt frihandelsvänlig ekonomisk politik. Åtminstone de tre nordiska länder som tillkommit har emellertid också en starkt interventionistisk tradition, som innebär att stat och kommun anses ha ansvar for det mesta och därfor bör ingripa med regleringar och omfordelningar i mycket stor utsträckning. Sett i ett internationellt perspektiv har utvecklingen i t ex Sverige blivit lyckosam ändå, trots riskerna med en sådan tradition, tack vare att landet å ena sidan har varit litet, etniskt homogent och präglat av en lång historia av folkligt inflytande i politiken och å den andra sidan har varit utsatt for institutionell konkurrens från andra västeuropeiska länder. Vi har därfor svårt att inse hur SVENSK TIDSKRIFT orimligt det skulle vara att låta vår politiska tradition vägleda våra tankar om hur en mångnationell enhet med flera hundra miljoner invånare som den Europeiska unionen bör konstrueras politiskt. Argumenten för centralisering Problemet är naturligtvis inte så enkelt som att man skulle kunna 9 undvika faran genom att avstå från allt beslutsfattande på EU-nivå. Det finns goda skäl att skapa en europeisk rättsordning, som jämställer stora och små nationer infår lagen och därmed minskar de stora nationernas möjligheter att använda sin ekonomiska och politiska styrka får att avgöra länderna. motsättningar mellan En sådan rättsordning kräver dock inte att lagstiftningen på olika områden måste vara gemensam utan bara att det finns ett sätt att rättsligt slita sådana tvister mellan BU-länderna som inte faller under folkrätten utan på något sätt har att göra med ländernas medlemskap i EU. För det andra fårutsätter en välfungerande marknadskonkurrens att det finns centrala myndigheter som kan övervaka och hindra att protektionismen återkonm1er. Marknadsmisslyckanden För det tredje är institutionell konkurrens i sig en marknadslösning som också skulle kunna kallas marknaden får institutionella arrangemang. En sådan marknad ställs infår problem med k marknadsmisslyckanden på samma sätt som konventionella marknader. Marknadsmisslyckanden är ett i vanlig ekonomjsk teori väletablerat begrepp. Dänned menas en klass av problem som medfår att marknadsekonomin inte kan åstadkomma en effektiv resursfårdelning. Dit hör externaliteter som miljöfårstöring, kollektiva nyttigheter som fårsvar och grundforskning och avtagande 10 styckkostnader infrastruktureDa projekt. Det kan visas att dessa fåreteelser leder till marknadsmisslyckanden även får mekanismen institutionell konkurrens i de fall de är gränsöverskridande. När marknadsmisslyckanden fårekommer på vanliga marknader får varor, tjänster och arbetskraft, är det ofta, ehuru ingalunda alltid, möjligt att genom olika politiska ingrepp fårbättra läget. När det är på marknaderna får institutionell konkurrens som dessa misslyckanden uppträder, är det övernationell lagstiftning och övervakning som aktualiseras, varvid EU kan vara den lämpliga politiska nivån, om problemen är i huvudsak intraeuropeiska. Omfattningen av gränsöverskridande, men intraeuropeiska, marknadsmisslyckanden som kan hanteras av det politiska systemet är inte välstuderad, men det kan betvivlas att det är fråga om mycket vida fålt. Centraliseringen är ett hot Det finns således vissa skäl får beslutsfattande på EU-nivå i syfte att ra marknaderna får varor, tjänster, arbetskraft, kapital och institutionella lösningar att fungera tillfredsställande. När utvecklingen under senare år steg får steg går mot en central harmonisering och uppflyttning av ekonomiskt beslutsfattande till EUnivå, fårefaller detta emellertid i huvudsak ske ad hoc och på grundval av fåreställningar om att sådana fårändringar i största allmänhet är av SV EN SK TID S KRIFT godo och ligger i tiden. Risken får att resultatet av en sådan fortlöpande centraliseringsprocess alltmera kommer att motverka sitt syfte att höja välståndet och kreativiteten är därmed betydande. Det krävs en fårdjupad analys och debatt får att bygga upp det europeiska samarbetet så att nödvändig samordning möjliggörs utan att samtidigt den mångfald och den institutionella konkurrens som har varit grunden får den europeiska dynamiken fårstörs. ''Risken fiir att resultatet aP c11 sådm1 fortlöpande cmtraliseritl,f!Sproccss alltmera kommer att motPerka sitt syfte att höja välstandet och kreativiteten år dänned betyda11de. '' Forskning kring dessa frågor bedrivs nu längs flera olika linjer. Ett antal tyska forskare (t ex Siebert, S. Sinn, H-W. Sinn) har mera explicit angripit frågan med utgångspunkt från begreppet institutionell konkurrens. l en nyligen publicerad rapport från CEPR (Centre for Eecnornie Policy Research) har nio statsvetare och ekonomer analyserat frågan om centraliseringsgraden i BU-samarbetet och dragit slutsatsen att riskerna får en allt får långtgående centralisering är betydande (Dewatripont m fl1995). Det finns också ett politisktdemokratiskt skäl att varna får en central hannonisering över allt vidare fålt. Med ett växande antal medlemmar växer också heterogeniteten i unionen. Gemensarruna lösningar får hela EU måste därmed komma att möta växande motstånd från länder och stora medborgargrupper. Om detta motstånd körs över med hjälp av majoritetsbeslut, såsom nu föreslås, är det stor risk får att EU:s politiska legitimitet helt förstörs. Folkomröstningar, EU-val och opinionsundersökningar över hela Europa v1sar att denna legitimitet redan är svårt undergrävd till och med i de ursprungliga grundarstaterna. Även omsorgen om politisk legitimitet och demokratisk effektivitet kan därfår antas stödja de slutsatser som här dras om vikten av att bevara den institutionella konkurrensen genom att undvika gemensam lagstiftning och centralt beslutsfattande utsträckning. största möjliga Subsidiaritetsprincipen Det finns i dag en stark tendens till att det som olika länders fåreträdare betraktar som viktigt (sysselsättning, miljö, säkerhet, utbildning, osv) drivs upp till behandling på EU-nivå. Att fåra upp frågor på EU:s dagordning under hänvisning till deras stora betydelse är emellertid feltänkt. Kriteriet får uppflyttning av beslut till EU-nivå är inte angelägenhetsgraden utan det påvisbara fårhållandet att politiken blir effektivare än på nationell nivå genom förekomsten av gränsöverskridande marknadsmisslyckanden. Detta är innebörden i den s k subsidiaritetsprincipen, som inte har givits något konkret innehåll i debatten än så länge. Dessa gränsöverskridande marknadsmisslyckanden måste samtidigt ha sådan karaktär att de i huvudsak stannar inom EU-området, får att inte ett än vidare internationellt samarbete skall vara motiverat.) Detta innebär att frågor som arbetslöshet, miljöförstöring av icke gränsöverskridande slag, tobaksrökning och jordbruksproblem i huvudsak inte hör hemma på EUnivå, trots att de självklart är av mycket stor betydelse får de europeiska folken. Bryssel - ett nytt Bysans Det är också ett återkommande och förståeligt krav från EUparlamentariker att EU skall ta upp jordnära frågor som berör människornas vardag får att Europasamarbetet skall vinna demokratisk förankring. Risken är emellertid stor att resultatet blir det motsatta, nämligen att inflytandet över jordnära frågor som berör människornas vardag lyfts bort från den lokala nivån och sköts högt över huvudet på medborgarna. Den fårhärskande inställningen att frågor som är viktiga skall tas upp på EU-nivån medfår att verksamheten där växer och kräver allt större resurser genom att olika särintressen kan fa upp sina intressen på EU:s SVENSK TIDSKRIFT dagordning. Eftersom frågorna inte är lämpliga att hantera där, blir resultatet allmän ineffektivitet och eftersom avkastningen på lobbying blir extremt hög i ett system där en regelfårändring gäller hela EU, kan lobbyverksamheten konuna att växa över alla bräddar. Omfattningen kan antas bli långt större än Washington, eftersom Europa både är en större ekonomi och framfår allt har långt fler regleringar. Ett svåröverskådligt och ineffektivt nytt Bysans hotar att växa fram, dvs just ett sådant centraliserat välde som sjönk sanmun under sin egen tyngd. Bryssel kan i europeernas förseställningsvärld konuna att bli en symbol inte får fred och framsteg utan får maktmissbruk och korruption. Tecknen syns redan i skyn. Referenser Dewatripont, Mathias et al., Flexible Integration - Towards a More Effective and Demoeratic Europe, Monitoring European Integration 6, CEPR, London 1995 Kennedy, Paul, TI1e Rise and Fall ofthe Great Powers, Economic Change and Military Conjlict from 1500 to 2000, Unwin-Hyman, London, Sydney, WeiJington, 1988 Lundgren, Nils, Institutionell konkurrens eller cmtral harmonisering, Vad vill Sverige med EU?, Ko.ljunkturrådets rapport 1996, SNS, Stockholm Siebert, Horst, Europas nya ekonomiska karta, Stockholm, SNS forlag (1992) Siebert, Horst, och Koop, M., Institutional Competition versus Centralization: Quo Vadis Europe?, Oxford Review ofEconomic Policy, Spring 1993 Sinn, Hans-Werner., How Much Europe? Scottish Journal of Political Economy, February 1994 Sinn, Stefan, "Competition for Capita/", Kieler Stuclien, nr 253, (1993) 11