PÅVÄG MOT NATO? N!LS ANDREN Sverige borde utnyttja det faktum att det just nu råder relativt lugn och avpänning i vårt närområde; idag skulle ett s11enskt NATO-medlemskap knappast uppfattas som en provocerande handling. V i bör diskutera våra framtida relationer till NATO. Uppmaningen kommer från olika håll. Det gynnar inte svenska intressen att utgå från att en NATO-anslutning är absolut otänkbar, säger moderaternas representant i fårsvarsberedningen, Henrik Landerholm. Hans yrkande har fatt instämmanden från många håll. Också folkpartiets Maria Leissner har antytt en positiv syn på ett framtida NATO-medlemskap, men tills vidare endast under fårutsättning att Finland och Baltikum anslutit sig till NATO. Försvarsberedningen skulle först fa, men sedan inte fa, granska frågan. Om fårbudet betingas av aversion mot vår värderade samarbetspartner PFP, NATO, eller av rädsla får att nappa på ett moderat yrkande far väl framtiden utvisa. NJLS ANDREN är professor emeritus i statskunskap. Diskussionen lär fortsätta, även utan regeringens välsignelse. Hittills har debatten delvis gällt frågan om ett NATO-medlemskap skulle kunna ge säkerhet till lägre kostnad. Det är en oroande vinkling. En primär säkerhetspolitisk fråga far, lika litet som BU-medlemskapet, reduceras till ett budgetproblem. När NATO-frågan prövas, borde det ske enbart utifrån hänsyn till landets trygghet. Trätorisk Sverker Åström ger i Svenska Dagbladet diskussionskravet sin välsignelse, men varnar får risken att det hela utmynnar i en inrikespolitisk träta. (Vi är redan där.) Åström pläderar får bevarad samsyn i utrikespolitiken. Han understryker åter det som BU-motståndarna envist vägrar att erkänna: att BU-medlemskapet inte lägger hinder i vägen får alliansfriheten. Om neutralitetens framtid avslöjar Åström fårsiktigtvis inte mer än att 196 SVENSK TIDSKRJFT Birger Sjöbergs Frida hade fel, då hon ville vara neutral intill sin död. Och det kan han ju ha rätt i, om Frida är en tidlös litterär gestalt. slutsatsen måste bli en annan, om hon är ett barn av sin tid, det första världskriget. Två statsvetare, UlfBjereld och Maria Demker, har inte funnit någon samsyn att bevara. De noterar de olika ståndpunkterna i debatten om neutralitetspolinkens innebörd i ett hypotetiskt, fruktat fall, ryska hot mot de baltiska staterna. De senaste turerna i debatten kan tolkas som tecken på att de, tyvärr, har rätt. En gammal surdeg Som polemik liknar den mest uppstötningar av en gammal inrikespolitisk surdeg. Alltsedan Tage Erlanders bakhåll mot Jarl Hjalmarsson 1959 har socialdemokraterna sökt taktiska vinster i inrikespolitiken genom att anklaga sina motståndare för opålitlighet i utrikespolitiken. Det är ingen gynnsam utgångspunkt för en konstruktiv debatt, allra minst om säkerhetspolitikens grundprinciper. Under efterkrigstiden har innebörden av den alliansfria neutralitetspolitikens skiftat. Många har glömt att den till en böljan var kopplad till ambitionen att vid en konflikt bevara handlingsfrihet, däri möjligheten att förbli (eller inte förbli) neutral. I slutet av 1950-talet ändrades innebörden till att gälla ovillkorlig neutralitet, med uttryckligt avvisande av handlingsfrihet att välja någon annan kurs. Vår politik skulle vara förutsebar. När blockbildningen i Europa rasade, återgick riksdagen, efter mer än trettio år, till en formel som tydligare än under 1950-talet markerade handlingsfriheten: Militär alliansfrihet för att kunna vara neutrala i krig. Om detta tycktes full enighet råda, tills centerledaren Olof Johansson i böljan av 1995 yrkade på en formell återgång till den ovillkorliga neutraliteten. Vänsterpartiet skyndade sig att framhålla att det aldrig biträtt 1992 års deklaration. Det är alltför lätt att falla in i den välkända polemiken kring neutralitetens inre mening, rättslig, ideologisk och säkerhetspolitisk till formen, men alltför ofta inrikespolitisk i substansen. Nu krävs en saklig analys av problemet Sverige och NATO, utan återfall i den sterila trätan kring neutralitetens och neutralitetspolitikens rätta tolkning. Vilka var den traditionella neutralitetspolitikens/alliansfrihetens villkor och i vilken utsträckning gäller de all~ämt? Vaiför tog vi avstånd från NATO? brytningen mellan andra världskrigets slut och det kalla krigets konsolidering kunde Sverige ha gjort som Norge och Danmark. NATO höll dörren öppen. Sverige valde att stänga dörren. Det fanns både tydliga och otydliga skäl till detta beslut: - Önskan att skapa regional avspänning genom stormaktsfrånvaro i det nordiska området. Det trodde Sverige bäst skulle kunna ske genom att hela Norden tog SVENSK TIDSKRIFT 197 avstånd från NATO och markerade sin särart genom ett skandinaviskt forsvarsforbund. - När det misslyckades blev en isolerad svensk neutralitetspolitik den lösning som valdes. - Hänsynen till Finlands svåra läge ingick också i den totala strategiska kalkylen. - I motiveringen ingick övertygelsen om allmänhetens orubbliga och bestående tilltro till neutraliteten efter världskrigen. - Härtill kommer det som kan kallas det ideologiska klimatet. Man kan inte bortse från den europeiska socialismens starka ambivalens mellan Förenta statema och Sovjetunionen. Även om Förenta statema var demokratiskt, var det också ett kapitalistisk samhälle. Och även om Sovjetunionen var kommunistisk diktatur, så var det dock ett socialistiskt samhälle. Båda statema åtnjöt i lika mån anseende som Europas räddare undan nazismen, men båda var supermakter och därfor imperialistiska. Det blev en kärnpunkt i den självgoda, neutralistiska kålsupardoktrinen. - Kanske var rollvalet också ett forsvar for vårt eget forflutna. Genom att efter kriget välja neutralitetspolitik vårdade vi både for oss själva och for omvärlden den bedrägliga myten att Sveriges politik alltid var konsekvent och rakryggad, lika i krig och fred, och inte en feg anpassning. - Rollvalet fick sin pragmatiska bekräftelse, när vi efter hand upptäckte att den neutrala positionen i det kalla kriget innebar fordelar for den roll vi ville spela i Förenta nationerna och i relation till alla de nya staterna i den tredje världen. Hur har världen forändrats under de senaste åren ? Den viktigaste variabeln när eller om vi tar upp NATO-relationen till omprövning är hur omvärlden forändrats. Kvarstår alltjämt de strategiska forhållanden som ansågs motivera avståndstagandet till demokratiernas gemensamma forsvarsorganisation? Svaret är självklart. Nästan allt är annorlunda. Blockstrukturen har upphävts. Warszawapakten har upplösts och Sovjetunionen sönderfallit delvis inbördes tvistande eller stridande stater. Röd-brun nationalism En annan fråga gäller om klokheten kräver att Ryssland betraktas som ett potentiellt Sovjetunionen och i vilket tidsperspektiv. Ideologiskt är kommunismen inte helt död. Den har många anhängare i de gamla öststaterna. Politiskt har den återuppstått i en mullrande röd-brun nationalism (typ Zjirinovskij) som inger farhågor. Den har svårt att ta makten och än svårare att återupprätta de gamla maktstrukturerna sedan samhällena öppnats. Men den verkar stark nog for att forsvåra och fordröja utvecklingen mot demokrati. Kommunismens attraktionskraft bland demokratiska socialister, i egenskap av en kompromisslös socialism, hade i stort sett forsvunnit, redan innan sovjetstaten upplöstes. Nu står uppenbarligen inte längre två modeller, den diktatoriska kommunismen och den kapitalistiska 198 SVENSK TIDSKRIFT marknadsstaten, mot varandra. Nu finns på den ena sidan en utvecklad kapitalistisk demokrati, på den andra en primitiv och outvecklad kapitalism i en halvhjärtad demokrati, som svag och osjälvständig söker stöd från den utvecklade kapitalistiska världen. Hur har dessa förändringar påverkat NATOs roll? NATO har förlorat sin heroiska uppgift att stå vakt vid Fuldagapet och andra kritiska posteringar mellan östblock och västblock. De flesta ligger nu i det återförenade, demokratiska Tyskland. Utan att avsvära sig sin roll som ömsesidigt skydd for sina medlemmar strävar NATO efter nya doktriner och mål, som bättre passar världen efter 1989. När den primära försvarsfunktionen försvunnit, har N ATO sökt nya uppgifter. Några har det funnit för sina militära styrkor inom FN-systemet, t. ex. i det forna Jugoslavien. Försiktig NATO-expansion Framför allt har NATO sökt avspänning och samarbete för att integrera sina forna motståndare i en demokratisk och öppen värld. NACC är ett organ för samråd med de forna rivalerna från det kalla kriget. Det s.k. partnerskapsprojektet, PFP (Partnership for Peace), fyller flera funktioner, bland annat som förberedelse för fredsbevarande uppgifter och för demokratisering av militärapparaterna. Båda kan också ses som uttryck för en försiktig expansion av NATOs inflytande, med en något diffus ambition att till slut dra in flera stater i ett fullt medlemskap. Hur har Sverige ändrat sina positioner under samma tid? Sveriges viktigaste politiska reaktion på de senaste årens utveckling är beslutet att bli medlem av den Europeiska unionen. Däremot har Sverige upprepade gånger markerat att det inte är intresserat av fullt och formellt medlemskap i Atlantpakten. En viktig nyhet är dock att den negativa inställningen till NATO inte längre ses som ett hinder för medlemskap i EU. Andra markeringar inför den strategiska kartans omvandling är observatörskapet i den västeuropeiska (försvars)unionen och aktiv medverkan i partnerskapet, med NATO, för fred (PFP). Allt verkar vara logiska, om än långsamma, steg i riktning mot ett framtida närmande till och eventuellt medlemskap i NATO. En annan viktig följd var den nämnda omdefinitionen 1992 av den svenska säkerhetspolitiken: Den undenska ovillkorliga neutraliteten ersattes äntligen av villkorlig neutralitet som den militära alliansfrihetens syfte. Den politiska grundattityden blev därmed mer verklighetsnära och mindre doktrinärt stelbent än tidigare. Moderat ärkifiende Enigheten kring de nya formuleringarna innebär inte total enighet sak. Socialdemokrater medverkade vid formelns tillkomst och accepterar den. Men de vill alltjämt ge intrycket av att ligga närmare den ovillkorliga neutraliteten, för att därmed distansera sig från den SVENSK TIDSKRIFT 199 moderate ärkefienden. Regeringen upprepar en klassisk formulering frän det kalla krigets tid: "Vi far inte inge andra stater forväntrungar om ett svenskt militärt engagemang i händelse av en väpnad konflikt." Och på nytt avsvär sig regeringen därmed det säkerhetspolitiska instrument som heter osäkerhet; forutsebarheten av Sveriges beteende i varje läge uppfattas som en nödvändig dygd. Förutsebarhet innebär att handlingsfriheten åter forkastas som säkerhetspolitisk norm. Med andra ord har Unden-linjen kornnut tillbaka, i varje fall i den officiella profileringen. Också detta ett tecken i samma riktning som när forsvarsnlinistern bromsade nyfikenheten på ett NATO-medlemskaps konsekvenser. Reträttposition Därtill har Ingvar Carlsson protesterat mot beskrivningen av neutraliteten som en "reträttposition". Något märkligt, kan det synas, eftersom neutralitetspolitiken alltid har varit en reservposition, som valts därfor att huvudlinjen, den kollektiva säkerheten, inte hållit måttet. Så var fallet inom både NF och FN. Tydligen har vi levt i reträttpositionen så länge att både de som har ansvaret for säkerhetspolitiken och den allmänhet de fareträder har glömt huvudmålet. Opinionsundersökningar 1995 har visat att 70 procent av det svenska folket säger sig hålla fast vid neutraliteten. Det vore naturligt, om än kanske utmanande for några eller för många, att peka på neutraliteten som en möjlig reträttposition också när Sverige genom BU-medlemskapet närmat sig ett nytt internationeJlt solidaritetssystem. I vår nya internationella miljö skulle denna fallskärm utlösas endast om det nya systemets trygghetsmekanism bryter sarnnun i inbördes konflikt. Precis som i FN. Starkt kluvet Tvånget att balansera mellan säkerhetspolitisk och inrikespolitisk realism är lättbegripligt, särskilt i ett parti som forefaller så starkt kluvet i frågan som socialdemokraterna. Liknande överväganden skulle även kunna förklara att moderaterna väntade till efter ED-omröstningen med att fördöma det förflutnas utrikespolitiska principer som en "neutralitetspolitisk nlisslyckandedoktrin". Håller de gamla invändningarna alltjämt? Framåt marsch eller bakåt marsch? Först ett konstaterande. Medlemskap i ett fungerande NATO skulle med all sannolikhet mer eller nlindre automatiskt kombineras med medlemskap av WEU. Skulle ett sådant NATO-medlemskap öka den regionala spänningen i Norden? Det är helt tydligt att Ryssland ogillar NATO-expansion österut, om det är på grund av inrikespolitiska eller strategiska skäl är oklart. Det finns nog också en psykologisk blockering. Den som i mer än fyrtio år betraktats som djävulen själv blir inte så lätt rentvådd. Det finns dock starkare avspänningsmekanismer än under det kalla krigets dagar. Några av dessa är direkt knutna till NATO, under medverkan av de viktigaste sovjetiska succes- 200 SvENSK TIDSKRIFT sionsstaterna: Organisationen får samar- samma väg, om det inte - vilket förefaller bete och säkerhet i Europa, OSSE, tidi- lika troligt - hinner ta steget fullt ut före gare känd som ESK, NACC (North Sverige. Atlantic Consultative Council) och PFP (Partnership for Peace), de två sist nämnda med NATO-faddrar och bl.a. rysk medverkan. Och inom vår närregion bedriver de nordiska länderna ett viktigt regionalt samarbete med bl.a. Ryssland i både Östersjörådet och Barentsrådet. De många avspänningsmekanismerna, som också berör Nordeuropa, måste vägas in när man skall avgöra oumbärligheten av den svenska, och finländska, neutralitetspolitiken. Ny blockspänning? Nu återstår betydelsen av förväntningar inför den framtida utvecklingen. Innebär dessa en tro på en ny europeisk blockspänning och är det viktigt att Sverige redan från böJjan intar den traditionella - men omstridda - reservpositionen? Kan spänningen bli så allvarlig - nu eller i en överskådlig framtid - att vi åter måste bevisa att vi har lika goda - eller dåliga (får att citera en tänkvärd elakhet av Mauno Koivisto) relationer till båda? Eller skall Sverige ge sig självt en chans i den nya europeiska säkerhetsordningen? Hänsynen till Finland behöver inte längre ingå i den totala strategiska kalkylen. I dagens läge är Finland dess bättre inte hotat. VSB-pakten har på finländskt initiativ sopats bort. Ett svenskt NATOmedlemskap skulle inte innebära en fara får Finland. Möjligen skulle det stimuleras att gå Alliansfrihet skapar inget mervärde Behöver vi alltjämt neutralitetspolitikens rena - eller något solkade - mantel får att behålla positionerna i FN och i forhållande till den tredje världen? Svaret måste bli nej. Efter det kalla kriget har neutrala eller alliansfria inget speciellt mervärde som aktörer i fårhandlingar och FN-uppdrag. Dessutom har den svenska nyfattigdomen gjort landet mindre respekterat och attraktivt. Den europeiska vänsterns gantia ambivalens mellan Förenta staterna och So..jet/Ryssland är borta. Mycket av den europeiska vänsterns kritik mot USA finns kvar. Sovjetunionen har lämnat scenen tillsammans med den kommunistiska ideologin. Det kaotiska Ryssland är en osäkerhetsfaktor, men ingen attraktiv modell, vare sig till höger eller till vänster, i öster eller väster. Nödvändigt paradigmskifte? Är den svenska allmänhetens tilltro till neutraliteten som en ideologisk och politisk nödvändighet alltjämt ett oöverstigligt hinder får ett säkerhetspolitiskt paradigmskifte? Är effekten av en sekellång indoktrinering så stark att det vore inrikespolitiskt farligt att fårsöka övertyga det svenska folket om att ett NATOmedlemskap - på samma sätt som EVmedlemskapet - ligger i Sveriges långsiktiga intresse? SVENSK TIDSKRIFT 201 Så till den känsliga frågan om vi alltjämt behöver neutralitetspolitiken som ett forsvar for vårt eget forflutna? Är vi beredda att en gång for alla göra upp med det som varit och inte låta det belasta vår framtid? I själva verket har denna uppgö- relse varit i full gång sedan flera år tillbaka, vetenskapligt, medialt och politiskt. Ännu har den givit alltfor litet utrymme åt att ångra, fOrlåta eller glömma. Men världen forändras och vi måste konm1a vidare. Den avgörande frågan är: vilket NATO? Det finns en stor och viktig reservation infor NATO. Argumenten for en mera positiv svensk inställning till NATO-medlemskap måste bygga på en väsentlig forutsättning: att NATO, trots frånvaron av en väldefinierad motståndare, forblir en effektiv allians, både till gamla och nya medlemmars skydd och till bevarande av internationell fred och rättvisa. strategiska konsekvenser Skulle NATO vittra sönder eller bli ett tomt skal, uppstår en helt ny situation. Den är dock inte dagens och troligen inte heller morgondagens. Vilka de strategiska konsekvenserna i så fall skulle bli, beror i hög grad både på Amerikas framtida roll i Europa och på hur det västeuropeiska forsvarssamarbetet utvecklats. Och på hur Europa ser ut öster om Dnjepr och Dnjestr. Vad skulle v1 vmna genom ett NATO-medlemskap. Och vad skulle vi riskera, eller forlora ? Detta är de avgö- rande problemen. Följande frågor borde övervägas: - Är ett svenskt NATO-medlemskap ett konstruktivt bidrag till Europas fortsatta integrering? Vore det bra for Europa? - Är NATO-medlemskap ett instrument for att delta i en väsentlig internationell dialog och beslutsprocess? (Sverige har alltid älskat roller i den internationella dialogen.) - Är NATO-medlemskap, på sikt, en forstärkning av vår egen säkerhet? - Kan ett svenskt medlemskap uppfåttas som en utmaning av någon stat i vår närregion, dvs. Ryssland? Skulle ett svenskt NATO-medlemskap uppfattas som en rubbning av den strategiska balansen i Europa? Svaret måste bli nej, eftersom det är ett annat läge än under det kalla kriget. I själva verket har den strategiska balansen redan upphävts, genom upplösningen av Sovjetunionen och därefter i Ryssland. Om ett svenskt medlemskap forverkligades under en period av både avspänning och rysk svaghet, skulle det inte störa en känslig maktbalans. Det skulle inte rubba några cirklar och därefter vara ett givet faktum i alla strategiska kalkyler. Vi kan inte utesluta att Ryssland eftersträvar att samla ihop spillrorna efter det splittrade Sovjetväldet. Det allt tydligare ryska motståndet mot planer på att släppa in stater från det gamla östblocket i NATO kan peka mot ett sådant scenario. Om en kallt-krig-liknande situation återuppstod, borde det verka stabiliserande i Nordeuropa att även Sverige och - - -- - - - - - --- 202 SVENSK TIDSKR.IFT kanske flera av de nu alliansfria staterna kring Östersjön under en längre tid varit medlemmar i NATO. Det skulle inte uppfattas som en provokation utan som ett fast etablerat strategiskt faktum. Detta resonemang kan tas som ett argument får att Sverige inte borde skjuta NATOfrågan på en oviss framtid. - Skulle ett svenskt NATO-medlemskap kunna ra negativa effekter får andra Östersjöstater, i fårsta hand de baltiska republikerna? Frittfram Det är egentligen en variation på den föregående frågan. Det är självklart att det skulle kännas tryggare på andra sidan Östersjön, om NATOs pos1t10ner var framflyttade till Gotland, och om därtill de baltiska republikerna redan blivit medlemmar av EU och kanske WEU. I all synnerhet om alternativet till ett svenskt NATO-medlemskap vore ett Sverige, som övergivit sin säkerhetspolitiska handlingsfrihet och som därmed i god tid talat om får en potentiell aggressor att det får svensk del är fritt fram på andra sidan Östersjön. Långsiktig stabilisering - Ökad stabilitet på Östersjöns sydsida skulle också innebära ökad trygghet får Sverige. Därfår borde det också vara en primär uppgift får svensk säkerhetspolitik att med alla tillgängliga medel - inklusive medlemskap iNATO/ WEU-verka får den mångnationella Östersjöregionens långsiktiga stabilisering. SVENSK TiDSKRIFT 203