FRÅN IDEOLOGI TILL POLITISK HANDLING EMIL UDDHAMMAR Förhållandet mellan de välformulerade ideernas lyskraft och den praktiska politikens intentioner och resultat är en vemodig historia. Ser man till den politik som partiernafaktiskt förordat i riksdagen i Sverige under 190D-talet, harsåväl de ideologiska skiljaktigheterna som skillnaderna iståndpunktermellanpartierna varit mycket mindre än vad som hittills antagits. B akgrunden är den starka expansionen av den offentliga och politiskt beslutade sektorn under perioden.År 1900 var den offentliga sektorns andel avBNP 7 procent. 1992varmotsvarande siffra 64 procent, medan skattekvoten beräknades till ca 53 procent av BNP. Andelen offentligt anställda utgör ca 40 procent av det totala antalet sysselsatta. Också antalet regleringarharökatkraftigt under nittonhundratalet. Ideologiska söndagiförkunnelser Vilka är då de principiella ståndpunkter och argument som anforts vid själva de befogenhetsbestämmande sakpolitiska besluten i riksdagen? Jag har i min avhandling valt ut åtta sakområden därjag studerat de väsentligaste och mest omfatEMIL UDDHAMMAR ärFil dr. ochutred11i11gschef hos Timbm. tande besluten: pensionerna, stödet till barnfamiljerna, stödettillbarnomsorgen, skatteutiämningenmellankommunerna, biståndspolitiken, skattepolitiken, planochbyggregleringensamtsocialiseringar. Genom att studera riksdagsbesluten i de här frågorna, harjag forsökt att undvika partiernas ideologiska söndagsforkunnelser i programtexter eller på ledarsidor. I stället har jag forsökt tanga den politiska vardagens ideologi och den politiska vardagens beslut. Ser man till graden av enighet mellan partierna, kan tiden mellan 1900 och 1990 delas in i fyra perioder. Den forsta varar fram till mitten av seklet. Konfliktnivån avseende det offentligas befogenheter var då mycket låg. Expansionen fortgick med svaga eller obefintliga invändningar. Åren 1949- 1959 präglas av ökad konfrontation, med fler signifikanta borgerliga reservationer mot regeringsforslagen. Här 350 SVENSK T!DSKRIFT var det rejäla motsättningar runt bl a ATP och omsen. Under 60- och 70- talen kännetecknas politiken åter av det forsta halvseklets enstämmighet i synen på det offentligas befogenheter. 80-talet medforde visserligen ta gemensamma borgerliga reservationer i mitt urval, men skillnaderna i ståndpunkter mellan partierna ökade tydligt. Moderatema distanserade sigfrån socialdemokraterna tydligare än forut, och i mindre utsträckning gällde detta även folkpartiet och centern. Gemensamma motiv Inte långt eftersekelskiftet fattades några principiellt väsentliga beslut: progressiv inkomst- och formögenhetsbeskattning 1902 och 1910, forstatligandet av malmfälten 1907 och den allmänna pensionsreformen 1913. Här sjösattespå högerministärers förslag - den tolkningen av skatteformågeprincipen, att skatt efterformåga vardetsamma som progressiv beskattning. Det offentliga gavs vidgade befogenheterockså genom forändringarna av plan- och bygglagstiftningen 1907 och den nya expropriationslagen 1917. Gemensam nämnare for alla dessa beslut var, for det första, att de utökade det offentligas befogenheter, for det andra, att de initierades av högerministärer och, for det tredje, att de fordes till beslut i riksdagen utan invändningar mot expansionen från något parti. Intressant är också, att det inte forekom några skiljaktigheter i de etatistiska motiv som anfordes. Under trettiotalet markerades också en ny samsyn i politiken genom krisuppgörelsen 1933 och därefter genom koalitionsregeringen mellan socialdemokraterna ochbondeforbundet 1936. Ett sällan uppmärksammat sakforhållande som Nils Unga (1976) lyft fram, är att högern och folkpartiet vid krisuppgörelsen 1933 forordade offentliga 11iälparbeten i nästan lika stor omfattningsom socialdemokraternaoch bondeforbundet. Generella välfärdsprogram Beslutet om mjölkprisreglering 1932 gav lantbrukskooperationen rätt att ta ut en särskild avgift av ej organiserade bönder, och dessutom att tillsammans med staten ta kontrollera prissättningen. De borgerliga stod enade bakom detta, medan socialdemokraterna fåreträdde en frihetliglösningoch konsumenternas intresse av konkurrens och prispress. Under fyrtiotalet tog den offentliga expansionen en ny fordelningspolitisk vändning, genom att en rad generella välfardsprogram initierades: folkpensionen, barnbidraget och den allmänna sjukforsäkringen. Trots att forslaget om utvidgad folkpension 1946 var betydligt mer långtgående än tidigare, genomfordes det under allmän anslutning från SvENsK TIDsKRIFT 351 - -..~ ....____ samtliga partier. I socialförsäkringskorrunitten, som beredde ärendet, var det högerpartiets representant som drev linjen om allmän och lika pension for alla. När barnbidragen infördes ett år senare skedde också detta utan tydlig opposition. Grodan blev kokt Mycket stor enighet har också rått redan från det första trevande beslutet om statsbidrag till den kommunala barnomsorgen 1943 ända fram till 1990, även det en i princip generell socialpolitisk åtgärd. Vid det första beslutet rådde, som en högerpolitikerdå uttryckte det, rena hallelujastämningen till förmån for statsbidrag. Det rörde sig om ett mycket blygsamt anslagsyrkande, men, for att använda ett uttryck som blev populärtsenare, ienannandebatt: genom att vattnetvärmdeslångsamtblev grodan till slut kokt utan att den hoppade ur kitteln. Bidragen till barnomsorgen ökade stegvis från bråkdelar av en promille 1943 till cirka en procent av BNP 1990 utan att något parti reserverade sig mot detta. 1947 lades ett förslag om en ny byggnadslag fram, som skulle medföra nya regleringar och ökad centralplanering. Förslaget innehöll en ny och omvälvande syn på exploateringsrätten, som dittills i teorinvaritfri.Den enskildes principiella rätt att bygga överfördes till staten, som därefter hade att godkänna byggnation efter ansökan av enskilda. Det uttalade syftet var att genom detaljerad planläggning åstadkomma social utjämning; tidigare missförhållanden skylldes på den privata markexploateringen. Enhälligheten isak ochmotiv vid detta beslut ärspektakulär, och i efterhand närmast generande för de borgerliga partierna. Dirigistisk linje Barnbidragsfrågan gav upphov till vissa skillnader i partiemas ståndpunkter. När subventionerna till den kommunala barnomsorgen 1956 föreslogs ökamed 40 procent, gick inget parti emot i sak; folkpartiet avvek genom att förorda än större höjningar av anslaget. I barnbidragsfrågan uppvisade partierna något större skillnader mellan sina yrkanden. I samband med 1957 års förslag till höjning av bidragetskilde högern ensamutsigfrån övriga genom att gå emot i sak och med principiella argument.Ändå underströks, genom centrala borgerliga företrädares agerande i kammardebatterna, hur vida spritt regleringsstatens ochmodernismens tänkande var vid denna tid. Gunnar Heckscher, den blivande högerledaren, argumenterade för en så uttalat dirigistisk linje, med stöd av befolkningspolitiska motiv, attstatsrådetUllaLindströmkunde roa sig med att parera med rent liberala argument. Hon kritiserade Heckscher för 352 Svr:NsK T IDSKR ir:T attgenomflerbamsti.lläggdirektviljalocka fram flera barn åt samhället, vilket hon hävdade var en motbjudande inställning. Iden med flerbarnstillägg innefattade dock från bö~an en kraftig besparing av det forsta barnbidraget. Den dråpliga finalen i ärendet blev emellertid att flerbarnstillägget infordes av den borgerliga trepartiregeringen 1980/81, efter på- tryckningar från moderaterna, och med resultatatt anslagenskrevs upp väsentligt. Efter detta fåll slutligen också socialdemokraternas långvariga motstånd mot flerbarnstillägget, vilket därefter blivit en del avden etablerade familjepolitiken. Små skillnader I min analys av totalt 61 riksdagsbeslut inom de åtta olika sakområdena under perioden 190o-1990, har det visat sig att skillnaderna mellan partiernas yrkanden de facto varit mycketsmå, alltifrån seklets bö~an till periodens slut, med några betydelsefulla undantag. Främst 50- och 80-talen avviker något genom större skillnader mellan partiernas yrkanden. Gemensamma borgerliga reservationer mot expansiva forslag har bara lämnats vid 12 procent av besluten. Häråterfinns bland annat ATP-frågan, omsen 1959, indexregleringen avskatteskalorna 1977, löntagarfondsfrågan och kvarlåtenskapsskatten. Högem/moderaterna har ensamma reserverat sig mot expansiva beslut i 10 procent av fallen. Den bild av svensk politik som hittills dominerat, har kraftigt överbetonat såväl socialdemokratins roll, som det parti som drivit på och tagit initiativ i riktning mot en allt större offentlig sektor, som de borgerligas motstånd mot den offentliga expansionen. I karaktäristiken av det svenska politiskalivet har man sagt, att det visserligen rått konsensus runt vissa välfårdsreformer, men att det i många andra frågor forelegat en bestämd principiell skillnad mellan de borgerligas och socialdemokraternas ideologi och politik. Bland annat Korpi (1981), Hedborg & Meidner (1984), Lewin (1967/1970, 1985) och Olsson (1990) har understrukit de sakpolitiska motsättningarna och principiella skiljaktigheterna mellan de båda traditionella blockenisvenskpolitik. Sammaperspektiv klamrar sig Björn Ehribrant fäst vid i sin senaste bok, Såföll den svenska modellen (T Fischer 1993). Han menar att enigheten om det svenska reformbygget varit en läpparnas bekännelse, och att det nästan aldrig funnits enighet om finansieringen. Tyvärr visar genomgångenjag gjort av bl askattepolitiken, att detbaravardå omsen skulle inforas 1959 och närden borgerliga regeringen 1977 ville indexanknyta skatteskalorna, somdetforelågsignifikanta skillnader mellan partiemas yrkanden om uttaxeringsnivå. Detta är ocksåavslöjande for den syn, somjust ur den ideologiska retoriken och läpparnas bekännelse vill SVENSK TIDSKRIFT 353 bygga en bild av vad partierna stått fcir. tänkandet. Detblevfullständigt naturligt Ser man till de faktiska besluten i också for borgerligapolitikeratt använda riksdagen blir resultatet, som jag visat, stat och kommun for att realisera sina ett helt annat. mål. Då modernismens premisser internaliserats, var det inte längre Löntagatfonder undantag rationelltförsvarbart attslå till bromsarna. Den slusats jag drar är, att den offentliga Det var detsamma som att hejda expansionen under 1900-talet har skett utvecklingen. Att hänvisa till ägandeutan konsekvent och principiellt grundat rätten eller den personliga friheten var motstånd från något parti. Efter att ha rest länge något exotiskt och frivolt som en kraftigt motstånd vid de initiala besluten borgerlig politiker inte gärna gjorde. om ATP och oms, har faktiskt de borgerliga kort därefter accepterat dessa åtgärder och även medverkat till deras vidare expansion. I löntagarfondsfrågan, också den ett undantag från huvudtendensen, gav emellertid aldrig de borgerliga upp; detsamma gäller kvarlåtenskapsskatten. På dessa två områden blev också de borgerliga framgångsrika i sak. Vid ett flertal tillfillen har emellertid de borgerliga velat gå betydligt längre än socialdemokraternai offentligaåtaganden och regleringar. Befogenhetsforskjutningen har skett utan signifikanta kontroverser: dels vid de många, mindre uppmärksammade besluten, men också vid sex av de åtta initialabesluteninom de analyserade sakområdena. En grundläggande faktor som pg kunnat belägga här är att en allmänt teknokratiskt-politisk verklighetsuppfattning konmilt att dominera till den grad, att dimensionen offentligtenskilt gärna kommit bort i det politiska Ingenjörens romantik början av seklet var det vanliga att politiker stödde sig på ad-hoc resonemang, som gav mandatfor att intervenera i marknaden av ideella och klassöverbryggande skäl; senare tog ingenjörens romantik överhanden, den sakliga romantik som ville göra väl genom att styra medborgarnas handlingar och ekonomiskaresurseriniväl kontrollerade mönster. I vilken relation står då ideologiska föreställningar och motiv till den faktiskt förda politiken? Tar man högern/ moderaterna som exempel, har det varit fullt möjligt att låta ett spektrum av ideer "leva sitt eget liv" på det plan där programtexter, broschyrer och ledarkommentarerbefinnersig, medanspektret av argument krymper högst väsentligt när man kommer närmare den förda politiken. Näråandrasidanhögernpå50- talet i betydligt högre utsträckning än 354 SVENSK TJ DSKRIFT övriga hänvisar till den minimala statens argument vid besluten, motsvaras denna ideologiska förskjutning ocks~ av en viss förändring i den faktiskt förda politiken. Men när samtliga partier under 70- och 80-taleni ökadutsträckninganförtliberala argument vid de beslutjag studerat, och i påtagligt minskad utsträckning anfört regleringsstatsargument - detta gäller särskilt moderatema - har detta ändå i mycket liten grad återspeglats i den förda politikens ekonomiska omfattning, även om vissa avregleringar genomfördes. Ombytta roller Politikentycksbli en "muddlingthrough", utan mycket kvar av de välformulerade ideeroas lyskraft. Ibland byter partierna rentav roller, som vid frågan om flerbarnstillägg 1981 och då det gällde mjölkpriserna 1932. Vid skattereformen 1990 försvarade centern ensam den position som tidigare socialdemokraterna intagit beträffimde skatteprogressionen. Har då moderaternas ideologiska uppstramning under 70- och 80-talen inte spelat någon roll? Jo, det ger min undersökning klara belägg för. Gösta Bohmans partiledarskap, och hans ideologiska offensiv med "den nya individualismen", gav onekligen effekt, ~trninstone på det ideologiska planet. Under framför allt 80-talet märks en markant ökad skillnad mellan partiemas argument: Moderatema åberopar vadjag kallar regleringsstatens argument i bara ca 13 procent av de undersökta fallen; folkpartietanvände dennatyp avargument imellan 38 procentavfallen, socialdemokraternai56 procentavbesluten. Intressant är också att vad jag kallat den minimala statensargumentåberopas betydligtoftare av samtliga partier under 80-talet. Serman till denfåktiskt förda politiken och den offentliga sektorns omfattning, tycks dock denna ideologiska offensiv ha haft en begränsad effekt. Främst är det i regleringsfrågor man kan märka skillnad, och då gäller det samtliga partier. Ord till handling 1993 har Sverige, under den första regeringen sedan 1930 med en moderat statsminister, nått "all time high" i den totala offentliga sektorns omfattning med 71 procent av BNP. Om vägen från ord till handling inte kan kortas, blir följden sannolikt att denna borgerliga regering, liksom70-talets, far eftermälet attden inte orkade med att genomföra de omfattande nedskärningarav regleringarochoffentliga utgifter som såväl verkligheten som de egna intentionerna kräver. För en utfcirlig dokumentation se min avhandling Partiema och de11 stora state11. E11 at1alys av statsteorieroch sveiiSkpolitik Ullder 1900-ta/et. City Univeöity Press, 1993. Carlsson, Benny (1986), s35; Tarras-Wahlberg (1980), s 210, 215. För en utfcirlig genomgång av den allmänna sjukfciöäkringens tillkomst se Lindqvist (1990). SVENSK T!OSKRIFT 355