PER DAHLBERG: Regeringsarbetets nya organisation Efter regeringsskiftet i j}ol genomfördes en viss omorganisation av regeringsarbetet. statsrÃ¥dsberedningens personalresurser och inflytande utökades. En inre ledningsgrupp bestÃ¥ende av statsministern, dennes ställföreträdare och fyra statssekreterare bildades. Systemet garanterar dock inte att regeringschefen kommer i närmare kontakt med de konkreta frÃ¥gorna. Förre kanslichefen hos riksdagens revisorer, Per Dahlberg, granskar här den nya organisationen av regeringens arbete och omfördelningen av departementets arbetsguppgifter. Civildepartementet har fÃ¥tt hand om mÃ¥nga uppgifter som inte har nÃ¥got gemensamt, skriver författaren. HanföresprÃ¥kar även inrättandet av särskilda departement för frÃ¥gor om energihushÃ¥llning respektive forskning och samhällsplanering. I en artikel i denna tidskrift för nÃ¥gra Ã¥r sedan (nr 5-6/1977) tog jag upp frÃ¥gan om regeringsarbetets organisation till ingÃ¥ende behandling. l artikeln föreslogs att ett inre kabinett skulle bildas, att detta s k ministerrÃ¥d skulle bestÃ¥, förutom av statsministern, av företrädare för de fem breda ämnesomrÃ¥den som regeringsärendena kan sammanföras till och att departementsindelningen skulle ändras enligt funktionella grunder. Artikeln gav inte upphov till nÃ¥gon debatt, och inte heller togs vare sig av den dÃ¥varande trepartiregeringen eller av dess borgerligt präglade efterföljare nÃ¥- got initiativ i frÃ¥gan. Efter regeringsskiftet i fjol höstas har dock, i nära överensstämmelse med uttalanden som gjordes frÃ¥n socialdemokratiskt hÃ¥ll redan under valrörelsen, formerna för regeringsarbetet setts över och konkreta förändringar steg för steg genomförts. För allmänheten torde förändringarna vara kända genom de referat som har flutit in i dagspressen, och nÃ¥gon ytterligare redogörelse av samma slag skall inte lämnas här. Däremot skall ett försök till analys av den nya ordningen göras, med särskild hänsyn tagen till dess sakliga effekter och organisatoriska ändamÃ¥lsenlighet. Därvid är att märka att bedömningen av de förändringar som gäller departementsindelningen och regeringsärendenas administrativa gruppering i övrigt grundar sig pÃ¥ rÃ¥dande förhÃ¥llanden, dvs de faktiska arbetsuppgifter som ankom~er pÃ¥ departementen till följd av den förda regeringspolitiken. Den möjlighet till förenklingar som skulle föreligga vid en annan politik, syftande till en minskning av det statliga inflytandet, behandlas alltsÃ¥ inte lika litet som den stör- 396 re flexibilitet och specialisering i departementsindelningen som skulle kunna nÃ¥s genom systemet med ett inre kabinett. En inre ledningsgrupp Den nu valda modellen för regeringsarbetets organisation bygger av allt att döma pÃ¥ uppfattningen, att statsrÃ¥dsberedningens inflytande mÃ¥ste utökas om statsministerns ledning av den samlade verksamheten skall kunna säkras. I enlighet härmed har beredningen tillförts nya personalresurser av betydande omfattning. Jämsides härmed har en inre ledningsgrupp bildats, bestÃ¥ende av statsministern, dennes ställföreträdare och fyra statssekreterare. En väsentlig uppgift för den under gruppen lydande personalen är att övervaka departementens löpande arbete. De yttre förutsättningarna för en kraftig förstärkning av statsministerns maktställning är därmed givna. Anordningen som sÃ¥dan garanterar dock inte att regeringschefen kommer i närmare kontakt med de konkreta frÃ¥gor som sammantagna ger regeringspolitiken dess sakliga innehÃ¥ll. Ledningsgruppen är ett organ för toppstyrning, med underordnade tjänstemän som informationskanaler och kontrollinstrument. Den utgör inte, pÃ¥ samma sätt som ett ministerrÃ¥d, en allsidigt sammansatt mellaninstans för överläggningar och rÃ¥dslag mellan ansvariga företrädare för de olika huvudenheter som regeringens vidsträckta verksamhetsomrÃ¥de kan indelas i. Vill statsministern gÃ¥ utanför ledningsgrup-. pens trÃ¥nga krets för en mera allmän debatt, har han alltjämt enbart ett forum att vända sig till, nämligen den mÃ¥nghövdade regeringen med dess 18 föredragande statsrÃ¥d. Möjligheten för statsministern att utan ett omständligt förfarande inhämta upplysningar om tillstÃ¥ndet inom regeringskansliets skilda grenar förblir av samma skäl begränsad. Vad han i första hand har att ta fasta pÃ¥ är utsagor och omdömen frÃ¥n de övervakande tjänstemännens sida. Det kan samtidigt sättas i frÃ¥ga om inte den starkt centraliserade styrapparat som har byggts in i statsrÃ¥dsberedningen mÃ¥ste skapa en känsla av avstÃ¥nd till den politiska maktens hjärtpunkt hos de enskilda statsrÃ¥den och i lÃ¥ngt högre grad än vid ett system med ett inre kabinett bibringa dessa ett intryck av att vara regeringsledamöter av lägre dignitet. I samma riktning mÃ¥ste avgränsningen av de principiella framtidsbedömningarna frÃ¥n det konkreta departementsarbetet verka. Departementens arbetsuppgifter Om sÃ¥ledes statsrÃ¥dsberedningens nya ställning och arbetssätt ger anledning till kritiska kommentarer, gäller detsamma om de förändringar som har vidtagits i fördelningen av ärenden mellan departementen och mellan de föredragande statsrÃ¥den. I en del fall har dock omläggningen även positiva drag. Beslutet att Ã¥terupprätta finansdepartementet mÃ¥ste sÃ¥lunda anses vara riktigt. När departementet delades upp pl ett ekonomi- och ett budgetdepartement vid regeringsskiftet Ã¥r 1976, anslöt s~ denna Ã¥tgärd Ã¥tminstone skenbart till ea bland fackekonomer framförd tanke, att den ekonomiska politiken skulle kunna effektiviseras om det inom regeringskansliet bildades en instans med uppgift att koncentrera sig pÃ¥ utformningen av de allmänna riktlinjerna för denna politik. Till den teoretiska modellen hörde vidare att de sÃ¥lunda uppdragna riktlinjerna skulle följas i det löpande budgetarbetet. Ekonomidepartementet blev dock inte i stÃ¥nd att fullgöra en sÃ¥dan uppgift, vilket framför allt berodde pÃ¥ att nÃ¥gra garantier för att dess intentioner verkligen omsattes i praktiskt handlande inte skapades. Grunden för dess existens var därmed undergrävd i sak redan i begynnelsestadiet, och det ter sig därför naturligt att det departementala ansvaret sÃ¥väl för den ekonomiska lÃ¥ngtidsplaneringen som för utformningen av den statliga ettÃ¥rsbudgeten har förts samman pÃ¥ nytt. Att de senast inom budgetdepartementets personalenheter handlagda ärenden som rör grunderna för den statliga förvaltningsorganisationen i vid mening samtidigt har skilts ut som en självständig grupp fÃ¥r likaledes betecknas som en fornuftig Ã¥tgärd. PÃ¥ grund av statsförvaltningens starka tillväxt och alltmer komplicerade natur har det i själva verket sedan länge förelegat ett behov av ett särskilt administrationsdepartement, inriktat pÃ¥ att fortlöpande följa utvecklingen inom denna tunga samhällssektor och att ta initiativet till erforderliga förenklingar och rationaliseringar. Genom tillkomsten av det nya civildepartementet har förutsättningar härför skapats. Dock mÃ¥ste man ställa sig kritisk mot den mall som har tillämpats vid bestämningen av departementets kompetensomrÃ¥de. Dit har nämligen förts inte bara nyssnämnda ärenden utan ocksÃ¥ ärenden som gäller 397 länsstyrelserna, den kommunala förvaltningen och den kyrkliga verksamheten. Det sakliga sambandet dem emellan är ytterst svÃ¥rt, för att inte säga omöjligt att skönja. En organisatorisk hybrid En genomgÃ¥ng av civildepartementets arbetsuppgifter visar ocksÃ¥ att dc delar av departementet som härrör frÃ¥n det tidigare kommundepartementet har en betydligt starkare ämnesanknytning till andra departement än till dc delar som ingick i budgetdepartementet. Ett exempel härpÃ¥ skall anföras . Utöver nÃ¥gra smärre enheter omfattar länsstyrelserna tvÃ¥ huvuuavdclningar, en skatteavdelning och en planeringsavdelning. skatteavdelningarna har, sÃ¥som redan namnet anger, naturliga beröringspunkter med sÃ¥dana myndigheter som riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna, alltsÃ¥ myndigheter inom finansdepartementets kompetensomrÃ¥de . Planeringsavdelningarna i sin tur har en nära förbindelse i sak med de centrala myndigheter som sysslar med samhiillsplanering i vid mening, alltsÃ¥ myndigheter inom företrädesvis bostadsdepartementets kompetensomrÃ¥de. Detsamma gäller fö om kommunerna. l intetdera falkt fö- reter länsstyrelserna i fri1ga om vcrk:-.amhetsinriktning och praktiskt förvaltning~Â- arbete nÃ¥gra likheter med dc myndigheter som har att svara för löndörhandlingar, pensionsutbetalningar, lokall'ör:-.öljning, administrativ utveckling o~.:h liknande inom statsförvaltningen, allha dc för civildepartemcntcb kompctcn-.- omrÃ¥de mest karaktcri~ti-.ka myndigheterna. 39!l Av det sagda följer att de ärenden som rör länsstyrelsernas och kommunernas verksamhet inte naturligt hör hemma i ett departement med tyngdpunkten lagd pÃ¥ frÃ¥gor om den statliga administrationens grundvillkor. Med lika stor rätt kan detta sägas om de kyrkliga ärendena. När därför civildepartementet har kommit att omspänna alla nu nämnda typer av ärenden, har det blivit en organisatorisk hybrid som inte svarar mot kravet pÃ¥ konsekvens och sammanhang i det departementala systemet. Samhällsplaneringen Spridningen pÃ¥ olika huvudmän inom regeringskansliet är f ö pÃ¥fallande just när det gäller ärenden som har samband med samhällsplaneringen. Inte mindre än fyra departement har ansvar för handläggningen av dessa ärenden, med den fördelning som framgÃ¥r av följande sammanställning. Jordbruksdepartementet: miljöskydd och naturvÃ¥rd. Bostadsdepartementet: planläggning av markanvändning och bebyggelse, byggnadsväsendet, bostadsförsörjning. Industridepartementet: regionalpolitiska Ã¥tgärder och lokaliseringssamrÃ¥d. Civildepartementet: rikets administrativa indelning, länsstyrelserna, kommunerna. Det är svÃ¥rt att förstÃ¥ varför man inte vid fjolÃ¥rets departementsreform förde samman handläggningen av alla dessa närbesläktade ärenden under en gemensam huvudman i ett inrikesdepartement och di.inned undanröjde den organisatoriska oreda som nu härskar pÃ¥ omrÃ¥det. En speciell frÃ¥ga i sammanhanget gäller energihushÃ¥llningen. Utformningen av energipolitiken pÃ¥verkar starkt dea yttre miljön men berör samtidigt fle11 andra samhällsomrÃ¥den. Inom regeringskansliet har hithörande ärenden olika hu· vudmän, till vilka i första hand industridepartementet hör. Inom detta departe· ment rÃ¥der numera den ordningen, att ett särskilt statsrÃ¥d har att exklusivt svall för ärenden som avser energiforskning. energiförsörjning och energianvändnina m m. SÃ¥som nyss är nämnt ankommer det emellertid pÃ¥ flera departement att ta befattning med ärenden som kan hänfö- ras till energihushÃ¥llningen; bÃ¥de jordbruksdepartementet och bostadsdepar· tementet har var sin del av ansvaret Med hänsyn till frÃ¥gans betydelse hade det varit mest ändamÃ¥lsenligt om samordningen blivit fullständig, med resultat att ett fristÃ¥ende energidepartemeDI hade inrättats. Utbildning och forskning l grova drag och med en viss förenkling! ordvalet kan utbildningsdepartementet sägas omspänna tre frÃ¥n varandra mer eller mindre starkt avgränsade ämnesomrÃ¥den, avseende kultUifrÃ¥gor, sk~ frÃ¥gor och forskningsfrÃ¥gor (inklusive frÃ¥gor om högre utbildning). NÃ¥gon organisatorisk förändring härutinnan lw departementsreformen inte medfÖll Däremot har ansvaret för handläggnirt en av nu nämnda frÃ¥gor inom regeringa fördelats pÃ¥ ett sätt som ter sig mycket förbryllande. Inte mindre än tre statsrÃ¥d har tilk» lats uppgifter i sammanhanget. SÃ¥lunda skall statsministerns ställföreträdare, som ju har sin plats i statsrÃ¥dsberedningen, svara för samordningen av forskningsfrÃ¥gorna, speciellt i den utsträckning som dessa har anknytning till forskningsrÃ¥den. Han har även övertagit posten som ordförande i forskningsberedningen. Departementschefen skall dock svara för frÃ¥gor om anslag till forskningsrÃ¥den och därutöver handlägga dels övriga frÃ¥gor om forskning och högskoleutbildning, dels frÃ¥gor om gymnasieskolan. Ett särskilt statsrÃ¥d slutligen skall inom departementet svara för frÃ¥gor om grundskolan och om kulturella angelä- genheter. Utbildningsdepartementet har vidare tilldelats tre statssekreterare. De huvudgrupper av ärenden som dessa tjänstemän, statsrÃ¥dens närmaste medarbetare, har att ta befattning med är dock avgränsade pÃ¥ ett annat sätt än berörda statsrÃ¥ds ansvarsomrÃ¥den. De omfattar sÃ¥- lunda kultur, utbildning (grundskola, gymnasieskola och högskola) och forskning. En av statssekreterarna tjänstgör även i statsrÃ¥dsberedningen. Det sätt pÃ¥ vilket utbildningsdepartementets ärenden sÃ¥lunda fördelats mellan olika statsrÃ¥d har fÃ¥tt till följd, att det naturliga samband som rÃ¥der mellan ungdomsskolans skilda stadier har brutits pÃ¥ departemental nivÃ¥. Detsamma gäller om det inbördes förhÃ¥llandet mellan olika forskningsinstitutioner. Genom att forskningsrÃ¥den i ett betydelsefullt avseende har förts till det omrÃ¥de för vilket statsministerns ställföreträdare är ansvarig kan de sägas ha fÃ¥tt en särställning i förhÃ¥llande till universiteten, som i motsvarande mÃ¥n har trängts tillbaka. Till detta kommer sÃ¥ den oklarhet och den organisatoriska oreda som de var- 399 andra korsande ansvarslinjerna ger upphov till. Redan före höstens regeringsskifte var det regel att ansvaret för utbildningsdepartementets ärenden var delat mellan departementschefen och ett annat statsrÃ¥d, med hänsyn till typen av handlagda ärenden vanligen kallat "skolminister". Denna anordning var delvis politiskt betingad, men den berodde även pÃ¥ att departementet har ett mycket vidsträckt och till sina delar ganska heterogent förvaltningsomrÃ¥de. Flera sakskäl talar ocksÃ¥ för att utbildningsdepartementets tre huvudgrupper av ärenden, nämnda i det föregÃ¥ende, borde organisatoriskt skiljas frÃ¥n varandra för att bilda kärnan i var sitt departement. Detta gäller inte minst den huvudgrupp som avser högskoleutbildning och vetenskaplig forskning. Det kan erinras om att tanken pÃ¥ ett självständigt forskningsdepartement gÃ¥ng efter annan har förts fram under senare Ã¥r. Med hänsyn till det stora intresse för just forskning som den nya regeringen säger sig hysa hade det varit naturligt, om ett sÃ¥dant departement hade inrättats i samband med de förändringar av departementsorganisationen som nu har kommit till stÃ¥nd. Forskningens st~illning bÃ¥de i allmänhetens ögon och i den politiska beslutsprocessen skulle onekligen ha stärkts, om den hade rätt en egcn mÃ¥lsman i regeringen. DÃ¥ hade pä ctt enkelt sätt ocksÃ¥ ett annat problem kunnat lösas, nämligen den brist pÃ¥ ::.amordning och kraftsamling som ~ir föranlcdd av att ärenden som rör högskokutbildning, vetenskaplig forskning och d~irav betingat utvecklingsarbete hör hcmma inte bara i utbildningsdepartcmcnl\.:t 400 utan ocksÃ¥ i jordbruks- och industridepartementen. Stora effektiviseringsvinster hade här stÃ¥tt att vinna. Handelsdepartementets avveckling Avvecklingen av handelsdepartementet är den mest vittgÃ¥ende av de förändringar pÃ¥ det departementala planet som regeringsskiftet har medfört. Att just detta departement sÃ¥ radikalt har pÃ¥verkats av omläggningen av formerna för regeringsarbetet är inte förvÃ¥nande med tanke pÃ¥ att dess förvaltningsomrÃ¥de har erbjudit en mycket brokig anblick. Rent sakligt finns det inte heller nÃ¥got att anmärka pÃ¥ att frÃ¥gor som rör utrikeshandeln har förts över till utrikesdepartementet med ett eget statsrÃ¥d som föredragande. Det kan i sammanhanget erinras om att den administrativa enhet som sysslar med dessa frÃ¥gor pÃ¥ visst sätt var gemensam för handels- och utrikesdepartementen. Lika litet kan med fog nÃ¥- gon invändning resas mot att frÃ¥gor som rör det ekonomiska försvaret har övertagits av försvarsdepartementet, en Ã¥tgärd som tvärt om torde vara till gagn för planläggningen av bÃ¥de den militära och den civila beredskapen. Att tullverket har Ã¥terfÃ¥tt sin plats bland finansdepartementets myndigheter kan ocksÃ¥ bedö- mas positivt. Mera tvivelaktigt ter sig däremot beslutet all finansdepartementet i fortsättningen skall svara även för pris-, konkurrens- och konsumentfrÃ¥gor. Dessa frÃ¥gor har större sakligt samband med den allmiinna näringspolitiken än med den statliga linanspolitiken och borde därför ha tlyllats över till industridepartementet. Det hade fö varit Wmpligt om de näringspolitiska frÃ¥gornas departementala hem· vist hade prövats i ett större sammanhang än vad vidtagna Ã¥tgärder utvisar, särskilt som jordbruksdepartementet har ett minst lika heterogent förvaltningsomrÃ¥de som nÃ¥gonsin handelsdepartemen· tet hade. För att detta organisations· problem skulle ha kunnat hanteras pÃ¥ ett rationellt sätt hade dock fordrats, att självständiga departement för frÃ¥gor om energihushÃ¥llning, om samhällsplanering och om forskning hade inrättats. Men härutinnan har i stort sett allt förblivit vid det gamla. De särskilt föredragande statsrÃ¥den Vad systemet med särskilt föredragande statsrÃ¥d i övrigt beträffar är följande för· tjänt att pÃ¥pekas. Av sina borgerliga företrädare har den socialdemokratiska regeringen övertagit anordningen med ett särskilt föredragan· de statsrÃ¥d för handläggningen av hälsooch sjukvÃ¥rdsärenden inom socialdepar· tementet. Det torde fÃ¥ erinras om att sammanförandel av medicinalstyreben med socialstyrelsen pÃ¥ sin tid var föranlett av önskemÃ¥let om en enhetlig be· handling av social- och medicinalären· dena pÃ¥ verksnivÃ¥. Att mot den bakgrunden lÃ¥ta den motsatta principen styra ansvarsfördelningen inom statsrÃ¥dskretsen pÃ¥ angivet omrÃ¥de förefaller föga förnuf· tigt. Inte heller föreligger i sak nÃ¥got be· hov av ett särskilt statsräd för beredning av ärenden som rör invandring och jämställdhet. BÃ¥da dessa typer av ärenden hör naturligt till justitiedepartementets ämnesomrÃ¥de. Med tanke pÃ¥ att den statliga företagsamheten utgör en integrerande del av den nuvarande regeringens industripolitik kan lämpligheten av att ärenden som rör de statsägda företagen har undandragits departementschefens direkta inflytande i industridepartementet likaledes sättas i frÃ¥ga. Genomtänkt princip saknas Den nu gjorda granskningen ger vid handen att den nya organisation för regeringsarbetet som officiellt tillämpas frÃ¥n Ã¥rsskiftet företer positiva drag pÃ¥ nÃ¥gra punkter. Samtidigt kan dock konstateras att de problem som sedan länge har varit skönjbara pÃ¥ hithörande omrÃ¥- 401 de har förblivit olösta till sina mest vä- sentliga delar. Detta gäller sÃ¥väl sättet för regeringsarbetets ledning som fördelningen av regeringsärendena pÃ¥ departement och föredragande statsrÃ¥d. Vad som saknas är en genomtänkt, konsekvent fasthÃ¥llen princip för de förändringar som har vidtagits. l alltför hög grad synes personliga hänsynstaganden och inte rationella överväganden ha styrt omläggningen. Alltjämt Ã¥terstÃ¥r att genomföra den reform som svarar mot sakliga behov och därmed stÃ¥r sig för en objektiv prövning.