BERTIL ÖSTERGREN: ByrÃ¥kratier och besparingar Den politiskt-byrÃ¥kratiska styrningen i offentlig verksamhet utgör genom resursslöseri och ineffektivitet en av de viktigaste välstÃ¥ndsminskandeJaktorerna konslaterar ledarskribenten i Svenska Dagbladet, Bertil Östergren. Han analyserar hur denna styrning egentligenfungerar och pekar pÃ¥ en radfaktorer som skulle kunna forbättra den aktuella situationen. Inför sÃ¥dana stimulanser att byrÃ¥kratierna blir intresserade av all bekämpa resursslöseri och ineffektivitet, uppmanar han. I diskussionen om sparprogram för statliga och kommunala utgifter brukar det hävdas att de ekonomiska vinsterna av beskärningar al" själva förvaltningsapparaten blir mycket smÃ¥. För den statliga sektorns del pÃ¥pekas att de statliga konsumtionsutgifterna (löner m m) är avsevärt mycket mindre än statens inkomstöverföringar till enskilda, kommuner och företag. Och den statliga konsumtionen innefattar dessutom Ã¥tskilligt som - i huvudsak - inte är förvaltning i egentlig mening: rättsväsen, forsvar, högre utbildning och forskning etc. När det gäller primärkommuner och landsting är emellertid kostnader för offentlig konsumtion helt dominerande. Men det är inte egentlig byrÃ¥krati som representerar de tyngsta posterna utan sjukvÃ¥rd och skola. ByrÃ¥krati och slöseri Huvudtesen i denna artikel är att Ã¥tgärder fÃ¥r att dels minska, dels effektivisera och dels begränsa inflytandet för de statliga och kommunala förvaltningsapparaterna mÃ¥ste ha en central plats i besparingsaktionerna. För det första uppstÃ¥r härigenom direkta kostnads- och effektivitetsvinster. Men lÃ¥ngt viktigare är de indirekta effekterna. Det är nämligen, för det andra, i hög grad byrÃ¥kratierna som driver upp kostnaderna - eller hjälper politikerna att driva upp kostnaderna pÃ¥ de konsumtions- och transfereringsomrÃ¥den som ligger inom de olika byrÃ¥kratiernas förvaltningsansvar. För det tredje är den interna effektiviteten i statliga och kommunala förvaltningar ofta oförsvarbart lÃ¥g. Detta mÃ¥ste ha en effektivitetsnedsättande effekt även pÃ¥ de omrÃ¥den över vilka förvaltningarna utövar inflytande. FrÃ¥n Weber till Warwick Bilden av ett byrÃ¥kratiskt system som en ideal modell för styrning av verksamheter har främst kapats av den tyske samhällsforskaren !\lax \\'eber (1864-1920). Det är inte möjligt att inom ramen av denna artikel redovisa hans definitioner av ett byrÃ¥kratiskt system. Det framställdes som ett nära nog perfekt instrument for att genomfora politiska viljevitringar i ett komplicerat samhälle. Den statsvetenskapliga forskningen har i stort sett foljt Webers modell av byrÃ¥kratin som ett idealt, oberoende system fOr att effektivt forverkliga politiska syften. statsvetenskapen har därigenom gett oss en alltför formalistisk och orealistisk bild av hur den politisktbyrÃ¥kratiska styrningen av samhället egentli- 1\en fungerar. En tidig pionjär för ett annat synsätt \·ar den tysk-amerikanske socialpsykologen Kurt Lewin. (Se framfOr allt det postuma arbetet Field Theory in Social Science, New York 1951.) Han analyserade forändringsprocesser som en dynamisk kamp mellan olika intressebestämda grupperingar ("sociala system" ) där styrkefcirhÃ¥llandena och inte rationaliteten bestämde utgÃ¥ngen. Det är fruktbart att studera bYrÃ¥kratier i \·id mening- alltsÃ¥ inte bara forvallningsorganisationer i trängre betydelse - som sinsemellan konkurrerande intressegrupper som inte bara är styrda utan i hög grad styrande. Ett modernt arbete med en sÃ¥dan infallsvinkel är den amerikanske sociologen Donald P \\'arwicks studie av det amerikanska utrikesdepartementet. (l\ Theory of Public Bureaucracy: Politics, Personality and Organization in the State Department, Cambridge Mass 1975.) 325 Warwicks forskning gällde ett forsök att skä- ra ner, förenkla och reorganisera verksamhet och organisation i US/\:s UD. Resultatet blev att det inte gick att rÃ¥ pÃ¥ byrÃ¥kratin. Reformen genomfördes visserligen men sedan Ã¥terställdes i stort sett de tidigare rÃ¥dande fcirhÃ¥llandena. slutsatsen ble\· att överordnade instanser har begränsade möjligheter att genom direkt styrning pÃ¥verka byrÃ¥kratierna. De lever som sociala system sina egna liv och styr i lÃ¥nga stycken inte bara sig själva utan ocksÃ¥ de överordnade instanserna. Vad har det tex blivit for resultat a\· den forsta Fälldin-regeringens fyra byrÃ¥kratiutredningar? Politisk-byrÃ¥kratisk styrning Nedan skall redO\·isas ett antal styrprinciper som enligt min mening kännetecknar svensk politik och offentlig förvaltning. Dessa principer skapar ekonomiskt slöseri och inefli~kti\·iÂ- tet genom att de utgör foga \·erklighetsanpassade abstraktioner. l Rationalitetsprinripm. Den bygger pÃ¥ att en viljeakt skall överföras frÃ¥n beslutsled till wrkställighetsled pÃ¥ ett rationellt sätt, d\·s att besluten skall fÃ¥ avsedda eHekter. Men eftersom verkställighetsleden bestÃ¥r av sociala system som styrs av egna ambitioner i frÃ¥ga om egen överlevnad, vältard och expansion, sÃ¥ fungerar inte rationaliteten sÃ¥ som forutsatts. 2 Komponentprincipen. Offentlig politik och för- \·altning präglas av isolerade beslut i frÃ¥gor som es isolerat. "Det är som om nÃ¥got slai\S abstrakt utrvmme blivit fyllt till brädden med komponenter och komponentsystem , \·ar for sig 326 alldeles rationella, men sammantagna nu befintliga i allsköns oväntad friktion med varandra." (Torsten Hägerstrand i Människan i tekniksamhället, Stockholm 1977.) Den här berörda företeelsen leder genom sin brist pÃ¥ helhetssyn dels till överexpansion och dels till ineffektivitet. 3 Reformstrategiprincipen. Dess operativa tilllämpning innebär att pÃ¥stÃ¥dda - och i allmänhet av den offentliga sektorns politiker och byrÃ¥kratier själva formulerade - . problem angrips i offentliga utredningar som remissbehandlas och som sedan leder till ställningstaganden i myndigheter. regering och riksdag. Denna princip bygger pÃ¥ att politisk verksamhet främst gÃ¥r ut pÃ¥ att genom reformer spendera mer pengar pÃ¥ offentliga insatser. Genom bristen pÃ¥ prioritering mellan olika behov leder detta ofelbart till resursslöseri. Ineffektivitet uppstÃ¥r ocksÃ¥ genom att processens lÃ¥nga utsträckning i tiden medfOr att gamla och ofta överspelade problem löses genom inaktuella Ã¥tgärder. 4 Uniformitetsprincipen. I vÃ¥rt land är det tradition att problem skall lösas pÃ¥ ett enhetligt sätt. Genom att experiment sällan används som en väg att söka den ekonomiskt-politiskt bästa lösningen, uppstÃ¥r ineffektivitet. 5 Orderstyrningsprincipen. Den centrala politiska och administrativa styrningen präglas av en orealistisk övertro pÃ¥ formella organ och detaljregler. Genom att underlydande byrÃ¥kratiers verkliga natur och deras möjligheter att undandra sig eller förändra order uppifrÃ¥n negligeras, blir styrningen missledande och ineffektiv. 6 Additionsprincipen. Ur budgetsynpunkt har den offentliga styrningen hittills främst kännetecknats av ett vaktslÃ¥ende om de_n befintliga verksamhetsstrukturen och anslagsnivÃ¥n samt en utbyggnad genom marginella anslagsökningar. Denna additiva planering hindrar omprövning av existerande verksamheter och innebär alltsÃ¥ att resursslöseri och ineffektivitet satts i system. 7 Aktivitetsprincipen. Den innebär att man i sa hög grad inriktar sig pÃ¥ att styra verksamhetens utformning att man förlorar ur sikte de mÃ¥l som verksamheten är till för och alltför litet intresserar sig för de resultat som verksamheten borde leda till. Warwick har uttryckt saken sÃ¥ att den offentlige tjänstemannen inte kan vara säker pÃ¥ vad han egentligen har producerat eller hur bra hans produkt är men att han däremot kan vara säker pÃ¥ att han har gjort det pÃ¥ rätt sätt! Finns nÃ¥gra vägar ut? Innebörden av den kritik som här framförts är naturligtvis i sak mycket bister: den politisktbyrÃ¥kratiska styrningen i offentlig verksamhet utgör genom resursslöseri och ineffektivitet en av de viktigaste välstÃ¥ndsminskande faktorerna. GÃ¥r det att komma ut ur denna situation? För det första är det nödvändigt att Ã¥stadkomma bättre insikt i hur den politiskt-byrÃ¥- kratiska styrningen egentligen fungerar. Det är vidare nödvändigt att förändra hyrÃ¥- kradernas position och de faktorer som bestämmer deras aktivitet. Det gäller att införa sÃ¥dana stimulanser att byrÃ¥kratierna blir starkt intresserade av att bekämpa resursslöseri och ineffektivitet. Väsentligt är att i högre grad införa mark- 327 nadsstyrning inom den offentliga sektorn. Ge- Under alla omständigheter är det nödvännom att utnyttja prisbildningsmekanismen och digt att bryta med den typ av politiskt-byrÃ¥krakonsumenternas fria val mellan olika preferen- tisk styrning som lett fram till den nuvarande ser kan de statliga och kommunala tjänsterna situationen pÃ¥ den statliga och kommunala ge mer välfärd i förhÃ¥llande till kostnaderna. sektorn. u erkänns ju allmänt att den situaOetta förutsätter naturligtvis att inkomstsvaga tionen är ohÃ¥llbar; alltsÃ¥ mÃ¥ste de mekanismer grupper stödjes genom direkta inkomstsubven- som lett fram till den underkännas. tioner (t ex av typen negativ inkomstskatt) i stäliN för genom subventioner av varor och tiänster.