MATTI HÄGGSTRÖM: FrÃ¥n supplikant till duellant Redaktör Matti Häggström utgÃ¥r i sin artikel frÃ¥n den doktorsavhandling, som numera partisekreteraren i Moderata Samlingspartiet Lars Tobisson publicerade förra Ã¥ret. Den handlade om hur statstjänstemännen fÃ¥tt förhandlingsrätt. Därmed följde som bekant- SACOkonflikten bör ännu vara i gott minne - strejkrätt. Staten gör gällande, att samhället är speciellt känsligt och vill i princip utvidga den sektor inom vilken strejker skall anses vara samhällsfarliga. Men, säger författaren, hur mÃ¥nga strejker är det inte som gÃ¥r ut över tredje man, ja, över samhället självt? Just nu är risken för strejker bland statstjänstemän inte överhängande. De har inte rÃ¥d. Men den dag kan komma, dÃ¥ de pÃ¥ nytt ställer upp. Arbetarna fick sm förenings- och för· handlingsrätt ·erkänd i princip redan vid detta sekels begynnelse. Mot mellankrigs. tidens slut uppnÃ¥dde de privatanställda tjänstemännen samma position. Föm vid Ã¥rsskiftet 1965/66 kunde de offentlit anställda tjänstemännen i detta avseende i stort sett likställas med övriga arbetJo tagare. Först dÃ¥ fick de rätt att sluta kdlektivavtal och utnyttja strejkvapnet sea legitimt pÃ¥tryckningsmedel mot arbetsg~Â- varsidan. Hur de statsanställda tjänstem.. kom sÃ¥ lÃ¥ngt skildras i en doktorsavh ling, betitlad "Framväxten av statstf ternännens förhandlingsrätt" och utgi pÃ¥ Jurist- och Samhällsvetareförbun Förlags AB. Författare är Lars F t bisson, tidigare utredningschef pÃ¥ S ges Akademikers Centralorganisa · (SACO), numera partisekreterare i derata Samlingspartiet. Hans frams ning karakteriseras av klarhet, strin och överskÃ¥dlighet. Omkring Ã¥r 1910 uppgick an tjänstemän i Sverige till cirka 164 dvs 7,9 procent av samtliga förvä tande. Därav var 90 000 statligt ans " 50 Ã¥r senare hade numerären växt l 134 000, vilket motsvarade ungefÃ¥r procent av alla förvärvsarbetande, och ningen har sedan fortsatt. I början pÃ¥ detta sekel betrak statstjänsten som en sorts statusfö lande. statstjänstemännens skyldi och rättigheter var väsentligt annorl än andra yrkesverksammas. De mÃ¥ste iaktta en omfattande lydnadsplikt, och utövade sitt ämbete under straffansvar. Om de var ordinarie hade de dock grundlagsenliga garantier mot godtycklig avsättning. Statens kaka var liten men sä- ker, och säkerhetsskälen ansÃ¥gs dÃ¥ av mÃ¥nga vara tungt vägande. De kvinnliga tjänstemännens status var betydligt sämre. NÃ¥gon jämlikhet mellan könen var knappast pÃ¥tänkt. Statligt anställda kvinnor hade lägre befattningar, lägre löner och sämre betalt än sina manliga kollegor för samma arbetsuppgifter. PÃ¥verkade av sjunkande reallöner under första världskriget ökade tjänstemännen sin fackliga aktivitet. Under mellankrigstiden tillkom flera av deras organisationer, av vilka Ã¥tskilliga 1937 gick upp i topporganisationen TCO, som dÃ¥ hade cirka 40 000 medlemmar i statlig och kommunal tjänst. 1911 aktualiserades för första gÃ¥ngen frÃ¥gan om förhandlingsrätt för statens tjänstemän. Det skedde i en motion i riksdagens andra kammare med socialdemokraten Winberg som första namn. Kravet pÃ¥ en utredning av problemet föll dock pÃ¥ första kammarens motstÃ¥nd. I sammanhanget framhöll dÃ¥varande civilministern Schotte att en tjänsteman inte borde ha strejkrätt - tryggheten i anställningen gav staten en viss höghetsrätt över dem. Denna höghetsrättslinje kom att bli maktetablissemangets officiella stÃ¥ndpunkt under mÃ¥nga Ã¥r framöver. 353 Förhandlingsrätt Först 25 Ã¥r senare, 1936, föreslog en utredning införande av en lagfäst förhandlingsordning för statstjänstemän. Remissvaren pÃ¥ detta förslag blev genomgÃ¥ende positiva, och en proposition antogs av riksdagen Ã¥ret efter. Den lagfästa förhandlingsrätten trädde i kraft vid ingÃ¥ngen av 1938. NÃ¥gon genomgripande omvälvning var det likväl inte frÃ¥ga om. Beslutanderätten skulle alltjämt innehas av staten. Organisationerna skulle emellertid fÃ¥ rätt att pÃ¥kalla förhandlingar, och dÃ¥ hade vederbörande myndighet ovillkorlig skyldighet att ingÃ¥ i sÃ¥dana. Den föreslagna förhandlingsrätten hade dock i praktiken uppnÃ¥tts tidigare, och överhöghetsteorin stadfästes. Organisationerna fick varken rätt att sluta avtal eller möjlighet att tillgripa fackliga stridsmedel. Under 1940-talet ökade antalet statsanställda, och anslutningsfrekvensen till LO och TCO steg. statstjänstemännens Riksförbund (SR) och SACO bildades. Organisationernas ekonomiska och personella resurser utvidgades successivt. Under denna tid skedde förhandlingsverksamheten i praktiken pÃ¥ central nivÃ¥. Dyrtiderna föranledde Ã¥rliga överläggningar mellan statstjänstemännens organisationer och finansministern rö- rande kristillägg pÃ¥ lönerna. 1945 Ã¥rs lö- nekommitte fick bl a utarbeta nya löneplaner och även fungera som utredningsorgan och förhandlingsdelegation. statstjänstemännen hade vid denna 354 tid redan börjat utnyttja v1ssa stridsÃ¥tgärder. 1939 skedde sÃ¥lunda massuppsägning i läkarkonflikten vid det en kort tid före förstatligade Serafimerlasarettet. Ett decennium senare hade massuppsägningar och anställningsblockad blivit godtagna som fackliga stridsmedel inom den offentliga sektorn. Nya reformkrav Nya krav uppställdes pÃ¥ en revlSlon av förhandlingsrätten. Praxis under 1940-talet hade närmat sig förhÃ¥llandena pÃ¥ den enskilda sektorn - regelrätta förhandlingar förekom mellan parterna. Informellt hade statsmakterna erkänt tjänstemännens organisationer viss medbestämmanderätt. Teorin om statens höghetsrätt hade knäckts. Allt fler kunde tänka sig att ta ytterligare steg i riktning mot reglerna pÃ¥ den enskilda sektorn, men man tvekade främst att ge statstjänstemännen strejkrätt. Hur skulle denna, frÃ¥gade man, kunna förenas med oavsättligheten? 1948 tillsattes förhandlingsrättskommitten, vars betänkande "Stats- och kom- ~unaltjänstemännens förhandlingsrätt" publicerades vid Ã¥rsskiftet 1951/52. Utredningen sade nej till strejk- och lockouträtten inom statstjänstemannaomrÃ¥- det men förordade att eventuella uppgö- relser skulle fÃ¥ formen av kollektivavtal. Det statliga förhandlingsorgan, som föreslogs, skulle ingÃ¥ som en avdelning inom civildepartementet. Remissopinionen pÃ¥ betänkandet var splittrad, ehuru de negativa kommentarerna övervägde. Särskilt de statliga rnyn· digheterna var skeptiska. De ansÃ¥g att skillnaderna mellan statlig och privat verksamhet bagatelliserats och fruktade att det allmänna skulle komma i styrkemässigt underläge gentemot sina an· ställda. De nyligen inträffade konflik· tema pÃ¥ den offentliga sektorn gjorde inte heller klimatet gynnsamt för genomförandet av de reformer, som förhand· lingsrättskommitten föreslagit. ÄndÃ¥ gÃ¥r det inte att komma ifrÃ¥n att betänkandet i betydande grad pekade fram mot dea lösning som drygt tio Ã¥r senare blev verk· lighet. En ny utredning Även pÃ¥ 1950-talet fick praxis utgöra för· truppen pÃ¥ förhandlingsrättens omrÃ¥de, medan lagstiftningen traskade patrullo. Fram emot 1960 hade man pÃ¥ mÃ¥nga punkter nÃ¥tt fram till den privata arbetl- ~ marknadens regelsystem, trots den tidigare negativismen mot förhandlingsrättio kommitten. Men man drog sig fortfarande för att ge förhandlingsprincipen offenlligt erkännande. 1956 tillsattes dock för. handlingsrättsutredningen, vars betänkaJI. a de offentliggjordes 1960. OcksÃ¥ den förordade en bättre överensstämmelse mellaa verklighet och teori. Den sade ja till kollek tivavtal och begränsad rätt till strejk oci e lockout. Dess mottagande bland remiss' t stanserna blev ett helt annat än 1948 ' t förhandlingsrättskommittes. De traditio- SJ nella höghetsbetonade synpunkterna var f stort sett försvunna. Vidare hade förfalti fl ningsutredningen fÃ¥tt i uppdrag att utarbeta förslag beträffande folkrepresentationens ställning i det nya systemet för bestämmande av statstjänstemännens anställningsvillkor. Det resulterade senare i inrättandet av riksdagens lönedelegation. De allt mer eniga tjänstemannaorganisationerna arbetade energiskt för att pÃ¥ väsentliga punkter söka förbättra förhandlingsrättsutredningens förslag. De lyckades ocksÃ¥; civildepartementet accepterade sÃ¥ smÃ¥ningom att även ordinarie och oavsättliga tjänstemän omfattades av stridsÃ¥tgärder. Departementet uppgav sitt motstÃ¥nd mot att lagstiftningsvägen begränsa avtalsomrÃ¥det. Organisationerna hade tidigare förklarat sig beredda att sluta hu- \'Udavtal till skydd mot samhällsfarliga konflikter. Resultatet blev att parterna skulle tillsätta en gemensam nämnd, statstjänstenämnden. Därmed hade det s k slottsbacksavtalet ingÃ¥tts 1963, en motS\'arighet till saltsjöbadsavtalet mellan LO och arbetsgivarna pÃ¥ den privata sektorn i slutet pÃ¥ 1930-talet. lu gick frÃ¥gan snabbt mot sitt avgö- rande. 1964 kom civilminster Sigurd Lindholms proposition, som pÃ¥ nästan alla punkter antogs av riksdagen Ã¥ret därpÃ¥. Det innebar att de statsanställda tillerkänts fullständig förhandlingsrätt. Grunden hade lagts för en övergÃ¥ng till ett kollektivavtalssystem för statens tjänstemän. Även formellt tillerkändes statstjänstemännen medbestämmanderätt över sina löne- och anställningsvillkor. De fick tillgÃ¥ng till de konventionella konfliktmedlen - vilka som bekant prövades 355 redan Ã¥ret därpÃ¥, dÃ¥ stridsviljan hos sÃ¥- väl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan inte lämnade mycket övrigt att önska. Som Tobisson uttrycker det: supplikanten hade förvandlats till duellant! Socialdemokraternas roll Tobissons avhandling är inte bara en klart utformad historik över tillkornsten av statstjänstemännens förhandlingsrätt. Han ställer ocksÃ¥ - och söker besvara - vissa aktuella och väsentliga frÃ¥gor i sammanhanget. De offentliganställdas förhandlingsrätt blev aldrig nÃ¥gon särskilt partipolitiskt inflammerad frÃ¥ga. Inte minst under 1950- och 1960-talet märktes dock socialdemokraternas dilemma. De ville vara det parti som mer än andra företrädde löntagarnas intressen. SÃ¥väl den fackliga som den politiska delen av arbetarrörelsen hade ända sedan 1800-talets slut slagits för kollektivavtal och strejkrätt. Följaktligen var det svÃ¥rt för partiet att i egenskap av företrä- dare för den statliga arbetsgivaren avvisa sÃ¥dana krav frÃ¥n statens tjänstemän - vilka var lÃ¥ngt ifrÃ¥n ointressanta ur partitaktisk synvinkel. Samtidigt var och är en av socialdemokraternas grundläggande värderingar att samhällets inflytande mÃ¥ste stärkas. FrÃ¥n den utgÃ¥ngspunkten kunde det synas naturligt för dem att motsätta sig den inskränkning i statens makt som medbestämmanderätt för statstjänstemännen ofrÃ¥nkomligen innebar. Men partiet hade även ett annat mÃ¥l - att effektivisera den statliga förvalt• '· i '· \ i . . l ' ' ; ' ' : l ' ! • 1 l l l l l l 356 ningen. Detta förutsatte i sin tur lojala och nÃ¥gorlunda belÃ¥tna statstjänstemän. Problemet löstes sÃ¥ smÃ¥ningom genom att man accepterade medbestämmanderätten, men man sökte pÃ¥ olika sätt förebygga förekomsten av strejker. Tobisson framhÃ¥ller- säkert med all rätt- att den lösning man slutligen kom fram till knappast skulle förverkligats om regeringen pÃ¥ allvar trott att strejkrätten skulle komma till användning. För socialdemokraterna fanns ocksÃ¥ en annan taktisk aspekt som nog inte var betydelselös. Genom att inrätta ett formellt - men förvisso inte reellt - fristÃ¥ende förhandlingsorgan, Statens Avtalsverk, skulle man utÃ¥t sett stÃ¥ friare i förhÃ¥llande till arbetsgivarsidan. Skulle missnöje - särskilt under ett valÃ¥r- uppstÃ¥ hos statstjänstemännen med en avtalsuppgörelse, hoppades man att det skulle synas mindre vem som de facto hade ansvaret. Samhällsfarligt Det fanns pÃ¥drivande och Ã¥terhÃ¥llande krafter när statstjänstemännens förhandlingsrätt växte fram. Till de förra hörde bl a statstjänstemännens växande antal, de fackliga organisationernas ökande styrka, den gradvis förändrade synen pÃ¥ tjänsteförhÃ¥llandet, utvecklingen pÃ¥ arbetsmarknaden i övrigt och behovet av ett smidigt förhandlingssystem. Ã…terhÃ¥llande var bl a organisationssplittringen bland tjänstemännen, doktrinen om statens höghetsrätt, arbetsgivarens ställning som utövare av statsmakten, den traditionella arbetsgivarattityden samt inte minst rädslan för samhällsfarliga konflik· ter. Den sistnämnda punkten har i ljuset av vad som skedde 1966 och 1971 sitt speciella intresse. Tobisson betonar att man in i det sista hävdade att det statliga omrÃ¥det var extra känsligt ur samhällsfar· lig synvinkel. I samband med konflik· terna pÃ¥ den offentliga sektorn har denna tes hÃ¥rt drivits frÃ¥n vissa hÃ¥ll. Och otvivelaktigt är det korrekt att stridsÃ¥tgärder - sÃ¥väl strejker som lockouter- pÃ¥ dea offentliga sektorn kan vara skadliga fii samhället och drabba tredje man. Mea det är en otillÃ¥ten förenkling att dra ea skarp principiell gräns mellan den offenl liga och den enskilda sektorn i detta av seende. Drabbades inte mÃ¥nga utanför· stÃ¥ende - och f ö hela samhället - aY exempelvis gruvkonflikten uppe vid malmfälten för ett par Ã¥r sedan? Har inte hela det brittiska folkhushÃ¥llet fÃ¥tt lida av det minskade internationella för· troende som dess industri rÃ¥kat ut för som följd av alla okontrollerade arbetJ. nedläggelser? Det torde kunna fastslÃ¥s au i ett industrialiserat välstÃ¥ndssamhälle drabbar arbetsmarknadskonflikter pÃ¥ bÃ¥- de den enskilda och den offentliga sekt0111 inte bara de direkt inblandade partema utan alla medborgare och hela samhället, lÃ¥t vara med varierande styrka. Maktbalansen Tobisson pekar pÃ¥ hur arbetsgivare arbetstagare föreställde sig att bal mellan partema skulle pÃ¥verkas när den fria förhandlingsrätten infördes. ArbetsJivarna förutsÃ¥g att motparten skulle mnma i ett väldigt överläge. Man tvivIlde pÃ¥ att staten nÃ¥gonsin skulle bruka b:koutvapnet. Arbetstagarna räknade ocksÃ¥ med en balansförskjutning till egen fönnÃ¥n. Hur har det egentligen blivit? Man kan ställa frÃ¥gan om arbetstagama över huvud taget kommer att vÃ¥ga gÃ¥ ut i en konflikt efter tillkomsten av 1971 Ã¥rs tjänstepliktslag. Genom denna visade staten, att när stridsÃ¥tgärderna skadade över en viss gräns ville man inte lÃ¥la leken längre. Med halvtömda strejkkassor hade organisationerna naturligtvis ingen möjlighet att efter den pÃ¥bjudna nerkylningsperioden pÃ¥ nytt uppta strids- 357 Ã¥tgärderna. Har inte detta i realiteten medfört att konflikter pÃ¥ den offentliga sektorn i praktiken blivit näst intill omöjliga? Arbetstagarna vet att de framdeles alltid löper risk att rÃ¥ka ut för en ny tjänstepliktslag, även om de till punkt och pricka iakttar alla utslag frÃ¥n statstjänstenämnden. Förre LO-chefen Arne Geijer yttrade 1965 vid riksdagens behandling av statstjänstemännens förhandlingsrätt, att den nya reformen inte betydde nÃ¥gon slutpunkt. Sannolikt har han rätt. Sannolikt kommer parternas styrkeförhÃ¥llanden förr eller senare att tas upp till förnyad prövning. Lars Tobissons avhandling belyser spörsmÃ¥l som dÃ¥ kan bli brännande aktuella.