STIG JÄGERSKIÖLD: Medborgarnas rättigheter Grundlagsdebatten har till stor del gällt skyddet för medborgerliga rättigheter i den nya regeringsformen. Professorn i offentlig rätt vid Uppsala Universitet, Stig Jägerskiöld, analyserar dessa frågor och påpekar att det inte kan vara i socialistiska partiers intresse att slå fast en absolut gräns över vilken staten ej får gå. Detta skulle ju förhindra ingripanden i individernas liv som statsdirigering, konjunkturpolitik och ett jämlikhetsprogram som rymmer såväl förmögenhets- och löneutjämning som åsiktsuniformering. Är det möjligt att lösa dessa problem i vårt politiska klimat? Vilket värde får t ex inskrivandet i grundlagen av skyddet för individens äganderätt när skattebegreppet förvandlats så att det ej längre avser avgifter för att täcka statens nödvändiga utgifter utan även kan rymma uppoffringar i inkomstutjämnande eller konjunkturpolitiskt syfte? Sent omsider har arbetet på en ny regeringsform börjat intressera en bred opinion. Helt naturligt har denna ej öppet öga för de grundläggande bristerna i det förslag, som nyligen behandlats av riksdagen - den bristande penetreringen av statsrättsliga problem och den ytliga behandlingen av materialet. Intresset har i stället kommit att inriktas på ett fåtal ämnen, som råkat vara aktuella. Främst bland dessa befinner sig skyddet för med· borgerliga rättigheter. Det är en gammal strävan bland människorna att söka skapa en tryggad sfär gentemot statsmaktens anspråk. Det låg mycken erfarenhet av tyranniska härskare bakom de första försöken i denna riktning under 1600-talet. Naturligtvis förutsätter detta en ideologi. Undersåtarna skall ej tvingas till uppoffringar eller utsättas för tvång utöver vad lagstiftaren bedömer som godtagbart. Det finns, menar man, en absolut gräns utöver vilken staten ej får gå. Det ligger, säger man, även i sta· tens intresse att göra halt vid denna gräns. Men en sådan ideologi rimmar ej väl med de anspråk, som numera särskilt sociaJis. tiska partier hävdar, på att styra samhälls. utveckling och ingripa i individernas liv till förmån för statsdirigering, konjunktur· politik, för ett jämlikhetsprogram som rymmer förmögenhetsutjämning, löneul· jämning, åsiktsuniformering och mycket annat. Fråga är med andra ord om politikerna vill ålägga sig någon grad av självbehärsk· ning, om de är beredda att behärska sia experimenteringslust eller ej. I så fall te de avstå från viss maktutövning. De metoder, som man valt för att skydda de medborgerliga rättigheterna är många. De har under seklernas lopp utvecklats alltmer, något som i sin tur återspeglar den dystra verklighet att mot en maktmedveten och förslagen statsmakt hjälper till sist ej några skriftliga garantier. Det är egentligen först när dessa förs upp av en stark opinion, som skyddet kan bli effektivt. Sveriges Magna charta Det äldsta tillvägagångssättet var att avpressa fursten en utfästelse att inte företaga vissa besvärande åtgärder. Englands berömda MagnaCharta från 1215 var ett löfte av en monark att respektera vissa rättigheter. Tekniken blev vanlig. Hos oss avlade under medeltiden den nyvalde konungen - senare den efter arvsrätt tillträdande - en konungaförsäkran, som band honom att iakttaga ett antal regler. Finlands statsrättsliga särställning i det ryska kejsardömet byggde just på en så- dan härskarförsäkran. Den innebar för Sveriges del en rättighetskatalog, som kallats vår Magna charta, och som 1809 togs in i regeringsformen som § 16. Grundlagsbudet avsåg då att binda staten i förhållande till medborgarna; konungen var ju den enda statsmakt, som kunde handla i förhållande till dessa och därför den ende som behövde band på sitt handlande. Först senare har man under intryck av tysk 1800-talsdoktrin hittat på att RF § 16 allenast band konungen som förvaltningens chef, men ej riksdagen som lagstiftare. 123 Den konstruktionen blev lika ödesdiger som den var felaktig. Därmed gick vi miste om det grundlagsskydd för medborgarrättigheter, som sedan länge efterlysts. Naturrättens metod återigen var att på- stå att vissa rättssatser var eviga. Det var - så länge människorna lät sig övertygas därav - ett effektivt sätt att skapa och upprätthålla ofta värdefulla kulturfrämjande rättsgrundsatser. Naturrätten har i och för sig anor i antiken, men metoden överfördes ej till den offentliga rätten förrän under 1600-talet. Det hade då nära samband med de religiösa sekternas kamp mot den engelska statsmakten. Ofta tolkade man in rättsskyddsgarantier och antagna medborgerliga rättigheter i det samhällsfördrag, som man påstod ligga bakom samhällets bildande. Själva grundlagsbegreppet utarbetades mot bakgrund av dylika föreställningar. Dess särskilda helgd skulle utgöra en garanti för medborgarnas rättigheter i förhållande till monarken. Det är en lång rad av rättighetskataloger, som sett dagen alltifrån Förenta staternas konstitution, de franska revolutionsförfattningarna och Norges Grundlov till den västtyska förbundsstatens Grundgesetz och den femte franska republikens konstitution. Finlands regeringsform från det oroliga året 1919 är den enda av de många konstitutionerna från tiden efter det första världskriget, som överlevt det andra världskrigets stormar; de rymde alla omfattande rättighetskataloger. Märkligt är att samma strävanden att skydda medborgarna mot staternas övermakt efter det andra världskriget ytterligare föranlett 124 uppstållandet av skyddskataloger i mellanfolkliga avtal, slutna inom Förenta nationernas ram eller Europarådets, för att nämna de för oss mest intressanta traktaterna. Dem har vi ansett oss kunna underteckna. Söker vi överblicka den mångfald av regler av sådan innebörd, som kommit till under seklernas lopp, skall vi finna en provkarta på önskemål av ganska skiftande innebörd. Ursprungligen gav kampen för den religiösa friheten upphov till rättighetsförklaringar. Karakteristiskt för den fortsatta spekulationen var inriktningen på individuella rättigheter. Det är individens egendom, som skall skyddas, hans rörelsefrihet och åsiktsfrihet, hans ohämmade rätt att utöva näring och förvärva fastighet. Men snart nog förvandlades rättighetskatalogerna under intryck av den jämlikhetsideologi, som växte fram redan under 1700-talet och därefter med jämna mellanrum hyllats. Senare tiders sociala strävanden och arbetsrättsliga utveckling har likaså återverkat, liksom olika moraliska värderingar. Sociala grundrättigheter betecknar ofta en kompromiss mellan det liberala samhällsidealet och socialismen. Ju vidlyftigare katalogerna över medborgerliga rättigheter blev, desto större var frestelsen att öppna vägar till undantag. I många länder visade det sig att rika möjligheter fanns därtill. En metod är uttryck för ett legitimt behov att till komplettering av en alltför allmänt avfattad grundlagstext anlita den sedvanliga lagstiftningen. Grundlagsbuden rymmer då reservationer av typen, att den medborgerliga rättigheten gäller, därest ej undan· tag gjorts i lag. Även mera allmänna undantagsstadganden möter. Känd och ökänd är föreskriften i Weimarförfatt· ningen att det medborgerliga rättsskyddet kunde upphävas genom nödförordning - ett stadgande, som var av största betydelse vid Weimarrepublikens störtande och nationalsocialismens maktövertagande. För maktmedvetna regimer finns slut· ligen alltid möjligheten att genom omtolkning av grundlagstexten skaffa sig en ej avsedd handlingsfrihet. Efter frihetstida och gustavianska erfarenheter härav sök· te 1809 års grundlagsfäder att täppa till även detta hål genom stadgandet i regeringsformen § 84 om att grundlag skall tolkas efter bokstaven, en tolkningsprincip av rättsskyddskaraktär. Garantier i en grundlag för medborgar· nas rättigheter kan trots allt ej frånkän· nas allt värde. Däri ligger i vart fall en psykologiskt verkande uppmaning att iakt· taga de högtidligt givna rättsreglerna - redan däri kan ligga ett skydd, som i vart fall är verksamt så länge en härskare är angelägen att hålla sitt ord. Men sätter han av något skäl andra intressen - ofta kallade statsnyttan - före, så verkar de rättsliga formlerna ej mer. Därmed kan en statschef väl utsätta sig för risker; ty· rannmordet - som Anckarström och hans medsammansvurna åberopade 1792 - är en sådan. Även Bobrikoffs öde kan nämnas i sådant sammanhang. Men därmed är vi ute i statslivets djungelartade utkanter. Mera praktiskt intressanta är de tier, som kan inbyggas i statsrätten. Grundlagarnas iakttagande garanteras då av nå- gon kontrollerande faktor eller genom några mer komplicerade regler om lagstiftningsförfarande, som krav på kvalificerad majoritet för vissa typer av viktiga beslut eller rent av på folkomröstning. Domstolamas prövningsrätt I främsta rummet har härvid domstolarnas ställning i statslivet tilldragit sig uppmärksamheten. Det mest kända exemplet är högsta domstolen i USA som alltsedaD år 1803 utövat en kontroll över lagars grundlagsenlighet. Exemplet har efterföljts av bland andra länder Norge. Hos oss har länge en diskussion förts om våra domstolars ställning. Problemet har främst gällt om domstol skulle kunna förklara allmän lag för grundlagstridig, ehuru de högsta domstolarna tidigare alltid genom lagrådet deltog i bedömningen av förslag till allmän lag. Under pågående grundlagsarbete synes domstolarnas lagprövningsrätt slutligt blivit godtagen. Men samtidigt måste man konstatera att den garanti för medborgarna, som borde ligga häri, förlorat i betydelse, därför att den föreslagna rättighetskatalogen är närmast innehållslös. Däri ligger nu skillnaden mellan amerikansk och norsk samt svensk statsrättslig verklighet. Även om våra domstolars lagprövningsrätt erkännes har de inga normer av betydelse att jämföra lagstiftningen med. Det finns även en annan modell för rättslig bedömning av lagars överensstämmelse med konstitutionen - den särskilda författningsdomstolen. Den tyska förbundsrepubliken har t ex valt denna utväg och i Karlsruhe anordnat en särskild Verfassungsgericht. Naturligtvis kan en regering och ett parlament, som önskar frigöra sig från lagprövningens kontroll, kringgå denna även genom att bruka eller missbruka sin utnämningsrätt så, att den skaffar sig pålitliga domare i den avgörande instansen; kända exempel härpå erbjuder ju Förenta staternas moderna historia. Här som så ofta eljest visar sig att sist och slutligen ej de juridiska konstruktionerna blir avgö- rande utan den anda, som råder inom ett lands politiska liv. Men intill dess att en dylik politik kunnat genomföras - Östen Unden brukade hota därmed- utgör likväl domstolskontrollen en faktor av betydelse. Arbetet med den nya grundlagen När arbetet på en ny svensk grundlag år 1954 inleddes blev tanken på en katalog över medborgerliga rättigheter naturligt nog aktuell. U nder den oroliga tiden närmast före och under det andra världskriget hade några, tämligen valhänta, försök gjorts att förstärka det skydd, som RF § 16 en gång avsett att bereda medborgarna. Nu var tiden, menade man på flera håll, kommen för att till sist utforma en svensk rättighetskatalog. Man hade på många håll reagerat mot vad man funnit vara övergrepp. Men fanns det verkligen en vilja på ledande håll att skapa regler, som framgent skulle binda riksdag och regering? Initial l: ~· l 126 tivet kom betecknande nog från partihåll inom riksdagen flera år efter det att regeringens direktiv för författningsutredningen utfärdats. Resultatet blev till sist att författningsutredningen i sitt förslag upptog "bestämmelser om vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter", medan RF § 16 förvisades till ett stadgande för rikets myndigheter att tillämpas i deras förhållande till medborgarna. Men de bestämmelser, som skulle binda statsmakterna och i motsvarande mån skydda medborgarna, var få och vaga. I flertalet fall var de försedda med en reservation om att ändring kunde ske genom lagstiftning; denna teknik var driven alltför långt. Till dessa dilettantiskt utformade grundlagsbud fogade författningsutredningen några än mera vaga proklamationer om sociala rättigheter. Det saknades uppenbarligen hos författningsutredningen vilja och förmodligen även förmåga att angripa de svåra problem, som en rättighetskatalog i dagens samhälle skulle utgöra. Grundlagberedningen fick ärva det problem, varmed författningsutredningen så uppenbart misslyckats. Det politiska klimatet var nu än hårdare. I direktiven framhöll justitieministern att en rättighetskatalog skulle kunna utgöra ett olämpligt hinder för en snabb förändring av samhället. Blott någon enstaka rättighet av hög dignitet som tryckfrihet ägnade sig för verkligt grundlagsskydd. I övrigt borde man, säges det något sibyllinskt, slå vakt om "vissa essentiella kvaliteter hos det regelsystem, på vilket en viss rättighet anses vila". Det var från denna starkt be· gränsade utgångspunkt som grundlagbe· redningen tog upp till behandling kraven på grundlagsgarantier för medborgerliga rättigheter. Resultatet blev därför, ej över· raskande, närmast lika ynkligt som tidigare. Det är allenast några tämligen självklara rättigheter, som åtnjuter en lika absolut som självklar och därför, så länge vårt land överhuvudtaget tillhör väster· landet, onödig garanti (tryckfriheten är givetvis alltjämt skyddad i särskild grundlag) ; svensk man kan ej landsförvisas. Han kan däremot - egendomligt nog - be. rövas sitt medborgarskap, om han ej är bosatt i riket, ett av de många legislativa misslyckandena i grundlagstexten. Strafflag får ej ges retroaktiv verkanom civillag säges i detta sammanhang, betecknande nog, inget. Den enskilde, som av administrativ myndighet blivit dömd till straff eller mot sin vilja omhänderta· gen har rätt att få sin sak prövad av domstol eller "domstolsliknande organ", en ganska ynklig kompromiss på ett ömtåligt område. I övrigt nöjer sig grundlagberedningt~~ med att utpeka vissa medborgerliga rättigheter som värdefulla : kommunikationsrätt, demonstrationsrätt, och åsiktsfrihet, församlings- och eningsfrihet, religionsfrihet och r'·"··pf<•''""• het, personlig integritet i vissa den, brev-, post- och räknas upp. Men dessa rättigheter allenast "om ej annat stadgas i lag". Det kan knappast förvåna, att utformning av skyddet för de ····----·,.,- liga rättigheterna framkallade indignation, men först i grundlagsarbetets sista skälvande minut. Resultatet blev återigen en kompromiss - frågan om de medborgerliga rättigheterna skall ytterligare utredas. Vilket värde har rättigheterna? Men är den uppgift, som förelagts verkligen möjlig att lösa i vårt politiska klimat? För att så skall vara möjligt kräves ett besinnande av grundläggande problem. Att så är fallet kan kanske lättast belysas av det materiellt sett viktigaste problemet, skyddet för individens äganderätt, som var klart angivet i 1809 års regeringsform § 16. För äldre generationer var den trygghet, som härmed vinnes, a och o. Först om individen kan räkna med en skyddad och tryggad ekonomi blir, menade man, hans möjligheter att hävda sig och sina intressen verklighet. Men sätter man häremot kraven på utjämning, insyn, kontroll, allmän dispositionsrätt etc etc så återstår till sist ej mycket av den äganderätt, som skall vara individens trygghet. är skattebegreppet förvandlats så att det ej längre avser avgifter för att täcka statens nödvändiga utgifter utan även kan rymma uppoffringar i inkomstutjämnande eller konjunkturpolitiskt syfte har en vä- sentlig förutsättning brustit. När ingreppen i företagens organisation och verksamhet sker i sådan utsträckning, att detta påverkar deras ekonomiska ställning och fria verksamhetsmöjligheter har delägarnas rätt angripits. Markpolitikens utformning har samma effekt. Förbudet mot expropriation utan ersättning, som är det 127 enda egendomsskyddet i den nya regeringsformen, får en högst reducerad betydelse, när staten kan vidtaga så vittgående åtgärder med återverkan på ekonomiska värden, som nyss sagts. Dörren står ju vidöppen för förfaranden, som är analoga med expropriation utan ersättning, konfiskation. Går vi över till andra områden, kan motsvarande erinringar göras. Betydelsen av att regler, som inskränker medborgarnas rörelsefrihet, föreningsfrihet, mötesfrihet m m skall ges i lag, är begränsad, när några normer för vad som kan stadgas i sådan lag ej ges; detta innebär allenast att regeringen i fredstid ej kan på egen hand reglera dessa ämnen, och så är förhållandet med de regler, som i svepande formuleringar anger att förhållandet mellan enskilda och det allmänna skulle regleras i lag, när fråga är om åligganden och ingrepp i de enskildas förhållanden. I den nya regeringsformen lämnas ej ens ett klart uttalat skydd för hemfriden, som dock klart angavs i gamla regeringsformens§ 16. Har nu. denna rättighetskatalog över huvudtaget givit något nytt utöver vad som tidigare varit svensk statsrätt? Det sägs ofta - särskilt från de för regeringsformen ansvariga - att så är fallet; däri skall då ligga ett försvar för de torftiga reglerna i det kritiserade förslaget. Man pekar bl a på att församlingsfriheten är upptagen i grundlagen, medan den ej var nämnd i 1809 års regeringsform § 16. Men ingen har bestritt församlingsfriheten. Man menar att även om de allra l : l l l ! ' ; l : : j l :l i l t_' i! ~ l l l 128 flesta rättigheterna kan ändras och begränsas genom lag, sa är kravet på lag en nyhet av värde. Men vi har sedan lång tid eri sedvanerätt, som anger att lag krä- ves för allvarligare ingrepp i medborgarnas rätts- och frihetssfär. Enda skillnaden blir nu då att detta krav på lagstiftning blivit kodifierat i grundlag. Troligen skulle den ärevördiga RF § 16 ha kunnat erbjuda ett långt bättre skydd för medborgarna, om den tillämpats efter sin ordalydelse. Samtidigt har lagbegreppet i den nya regeringsformen förändrats till det sämre. Men därom tiger man envist, när betydelsen av det nya grundlagsskyddet för de medborgerliga rättigheterna framhålles. Lag är nämligen nu varje norm, som riksdagen önskar beteckna som sådan. Garantin i lagstiftningsförfarandet saknas nästan helt. Än värre blir det om vi sammanställer reglerna om lagstiftning på de medborgerliga rättigheternas område med de rent besynnerliga stadgandena i regeringsformen om krig och krigsockupation. Resultatet är, att regeringen på ockuperat område kan få hela lagstiftningsmakten överförd på sig med undantag för grundlagstiftning. Med andra ord kan regeringen under dessa förhållanden företaga ändring i det alldeles övervägande antalet av regler om medborgerliga rättigheter! Att socialförvaltningens makt, som nu blir allt större, behöver definieras och begränsas i stadganden med central placering i en grundlag, borde dock vare uppenbart. Vart har hemfriden tagit vägen, när nitiska och på socialhögskolorna indoktrinerade unga tjänstemän kan i en s k modem ·kriminalvårdspolitiks namn vidtaga åtgärder, som kan kränka den vanliga medborgarens frid? strejkrätten som borde, tycker man, ligga dagens lag· stiftare varmt om hjärtat, är ej garanterad, ej ens omnämnd. Men förklaringen ligger väl däri att man efter erfarenheter av tjänstemannastrejker ej vill ge strejk· rätten ett absolut grundlagsskydd. Vad som bör göras, om man alls vill ge medborgama något av värde, är att analysera de olika rättigheter, som lagstiftaren vill garantera och samtidigt, så noga som möjligt, ange vilka undantag som ifrågakomma. Uppgiften är arbetsam. kräver juridisk kringsyn och politisk tasi. Men den, som verkligen skulle utföra ett sådant arbete har rika heter att från andra länders statsrätt ta vägledning. Han behöver ej gå än till Finland och Norge för att få sådan. Utsträcker han sina studier till den peiska kontinenten, blir materialet rent överflödande rikt. Det vore på tiden den komparativa metod för ning, som i 1809 års regeringsform betydande ·resultat, äntligen åter kom användning i vårt grundlagsarbete. Det att beklaga, att så ej i tillräcklig ning tidigare blivit fallet. Då hade nya regeringsformen ej blivit ett från ternationell synpunkt sett så säreget mitivt dokument, som den nu är.