U-landshjälpens farliga dilemma
1966
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
344
U-LANDSHJÄLPENS FARLIGA
DILEMMA
Av direktör HERMAN STOLPE
Mot bakgrund av ”kreditexplosionen” i u-länderna ter
det sig ”mycket naivt”, då
t. ex. svenska biståndsentusiaster talar om skandal för
att Sverige ännu inte ger en
procent av nationalinkomsten
i u-landsbistånd. Detta är en
av de reflexioner, som direktö-
ren i Kooperativa Förbundet,
Herman Stolpe, gör i denna
kritiska analys av u-landshjälpens problematik.
Det smicker som möter
en välgörare,
döljer en ny bön
i förgyllt omslag
Abzz Taleb
Chefen för Världsbanken har
sänt ut en nödsignal, som skär
knivskarpt genom välståndsstaternas sjuka samveten: u-länderna
som representerar större delen av
världens befolkning, står mitt i en
”kreditexplosion”, som innebär att
amorteringar, räntor, förvaltningskostnader m. m. som är förenade
med de välmående staternas biståndsaktioner, växer sig så stora,
att det snart inte blir någonting
över av fortsatt hjälp, lämnad l
samma takt, för produktiva investeringar. Bankledningen har klart
för sig, att orsakerna till detta betänkliga förhållande, som kan innebära en ekonomisk världskatastrof, ligger både hos kreditgivarna, som lämnat ut lån och bistånd
i andra former utan att ha klara
föreställningar om hur medlen
skall användas för att bidra till
ökad produktion och höjd levnadsstandard, och hos kredittagarna,
som i egenskap av länder, ofta f. d.
kolonier, utan vana att rätt förvalta kapital, låtit biståndsmedel l
stor skala rinna bort till praktiskt
taget ingen nytta. Trots denna insikt ställer bankdirektören – naturligt nog mot bakgrunden av en
världsbankschefs position – krav
på att u-landshjälpen skall starkt
vidgas.
Inför den allt mer omfattande
kreditexplosionen är det förklarligt, att många kritiska granskare
av den betänkliga ekonomiska utvecklingen i u-länderna kommit
till det resultatet, att det effektiva
botemedlet inte kan vara enbart
vidgat u-landsbistånd i form av
gratis eller mycket billiga till förfogande ställda ekonomiska resurser, utan biståndet måste vara förenat med kunnig teknisk hjälp och
annan expertis, som verkligen behärskar de problem, som skall lö-
sas. Mot denna bakgrund ter det
sig, för att välja ett exempel, mycket naivt, när svenska biståndsentusiaster förklarar, att det är en
skandal, då Sverige ännu inte kommit dithän, att l procent av nationalinkomsten disponeras som ulandsbistånd. Huvudsaken kan ju
dock aldrig vara att ”skänka bort
en del av sitt överflöd”; det gäller
att kunna ordna bistånd i sådana
former, att det inte främst tillfredsställer givarens allmosebegär
utan verkligen bidrar till högre levnadsstandard genom ökad aktivitet hos bidragsmottagarna.
Vi skall här bygga upp vår framställning kring ett par nyligen publicerade skrifter, som behandlar
u-landshjälpens hittillsvarande utformning och användning: engelsmannen, professor P. T. Bauer,
Contribution and Reward (1965)
och dansken Mogens V. Hermann,
Utenlandshjelpen – fremmer den
fremskridt? i norska Farmand 4
den 11 juni 1966.
Prof. Bauer är mycket kritisk
mot u-landshjälpen: ”Jag vill på-
stå att den uppreklamerade ulandshjälpen till stor del inte har
höjt levnadsstandarden i nämnvärd grad i u-länderna eller främjat deras ekonomiska utveckling
… Ofta har den t. o. m. skadat utvecklingen i mottagarlandet.”
345
Det är ett misstag att tro, framhåller Bauer, att det innebär garanti för en välståndsutveckling,
att ett land äger rika råvaruresnrser och i brist på kapital får detta
ställt till förfogande utifrån. Som
exempel på länder, som är relativt
råvarufattiga men ändock kunnat
ge upphov till en rik ekonomisk utveckling, nämner Bauer Belgien,
Holland, Hong Kong och Japan.
Han hade kunnat tillägga Schweiz,
som saknar kol, olja, flera metaller, stora skogar m. m. samt inte
är självförsörjande med jordbruksprodukter, men ändå är ett av
världens mest välmående länder.
Avgörande för välståndsutvecklingen är nämligen de mänskliga
resurserna. Amerika hade även när
indianerna var allenahärskande
samma råvaruresurser som när de
vita kom dit, men det var först efter immigrationen av tekniskt kunnigt och intresserat folk, som naturresurserna kunde exploateras.
Mottagarnas oförmåga
När den relativt omfattande ulandshjälpen i våra dagar ger så
påfallande dåligt utbyte, beror detta i första hand på att de människor, som skall ta hand om kapitalet och de föreliggande naturtillgångarna, ofta inte har förmåga
att göra detta på sådant sätt, att
resultatet blir ökad produktion och
stegrat välstånd.
Som exempel anför Bauer Indien, som efter att under tretton
år ha åtnjutit utvecklingshjälp
346
1964-65 fick uppleva en verklig
kris, som inte ser ut att mildras.
Många u-hjälpsentusiaster (t. ex.
amerikanen W. W. Rostow) har
förklarat, att vändpunkten är nära
förestående. Detta till trots har situationen bara förvärrats. I åratal
har Indien varit beroende av storstilade hjälpaktioner, inte minst i
form av skänkta livsmedel. Dylik
hjälp betraktas nu som ett självklart led i landets ekonomi. Andra
länder som befinner sig i en liknande situation ·är Algeriet, Burma, Ceylon, Ghana, Indonesien,
Egypten m. fl.
Marshallhjälpen brukar anföras
som bevis för att ekonomiskt bistånd kan åstadkomma en välståndsutveckling i fattiga länder.
I verkligheten är Marshallhjälpen
och dess effekt inte alls bevis för
u-landshjälpens nytta. I Europa
gällde det att återuppbygga en välutvecklad ekonomi, som raserats
genom kriget, i u-länderna är det
fråga om att från grunden bygga
upp en framstegsbetonad ekonomi.
Marshallaktionen pågick endast.fyra år och omfattade väsentligen rå-
varor och livsmedel – .det var i
huvudsak fråga om tillfällig nödhjälp. Biståndsaktionerna till uländerna har pågått bet;ydligt längre tid och skillnaden i effekt. är
mycket påfallande. Man har ofta
känslan av att det pågår ett stoppande i hål som inte har någon
botten.
När offentlig hjälp lämnas från
ett högt utvecklat land till ett uland, går hjälpen inte till enskilda
personer och företag utan till regeringen. Det är på denna det ankommer att använda de till förfogande ställda medlen. En omedelbar biståndseffekt är, att regeringens makt ökas och att den offentliga sektorn i samhället vidgas.
Detta förhållande betraktas nu inte i de västdemokratiska givarländerna, inte ens i de mest kapitalistiska, som någon olycka – tvärtom. Man betraktar det i stället som
en garanti för en planmässig användning av medlen, att det läggs
upp systematiska flerårsplaner
(t. ex. femårsplaner i Indien) i regeringsregi. På den punkten har de
västdemokratiska hjälparnationerna visat sig ha lika stora sympatier
för stram planhushållning som de
kommunistiska länderna, där genomarbetade flerårsprogram ingår
i folkhushållningsrutinen. Denna
inställning hos de demokratiska biståndsgivande nationerna är desto
märkligare, som de själva inte använt liknande metoder för att höja
sig . från u:-lands- till i-landsnivå,
varjämte bör observeras att de mera framgångsrika bland nutidens
utvecklingsländer (t. ex. Japan,
Hong Kong, Thailand, flera afrikanska och latinamerikanska länder) inte använt strikta planhushållningsmetoder.
De planhushållande u-länderna
följer inte alla samma schema men
följande brukar utmärka deras dirigerade folkhushållningsmetoder:
staten vidgar oavlåtligt den offentliga sektorn och ökar i detta syfte
beskattningen; handelsmonopol
etableras på löpande band, däribland statsmonopol på exporten av
jordbruksprodukter; industri och
handel bygger i stor utsträckning
på beviljade licenser och staten
uppträder själv i stor skala som
företagsägare; när kooperativa fö-
retag etableras, sker det ofta på
statligt initiativ och de ställs i regel
under offentlig kontroll – det är
t. ex. inte ovanligt, att man i detta
syfte inrättar ministerier för kooperativ verksamhet.
Ekonomisk tvångströja
Denna politik går ofta hand i
hand med expropriering av privat
egendom (t. ex. i Algeriet, Burma,
Ceylon, Indonesien, Syrien och
Egypten). På sina håll (t. ex. Algeriet och Indonesien) tvångskollektiviseras jordbruket. Självfallet utövar staten stark kontroll över utrikeshandeln och kapitalströmmarna från och till utlandet.
Resultatet av dessa och liknande
åtgärder är, att det ekonomiska
livet snörs in i en tvångströja, som
minskar den ekonomiska rörlighe:..
ten och expansionskraften. Allt
bäddas för en totalitär regim med
allt vad den innebär av politiskt
godtycke, byråkratisering, inte sällan förtryck. Betänkligast är, att de
som handhar makten ofta saknar
den erforderliga kompetensen för
så vidsträckta befogeriheter. Resultatet kan bli ett hart när otroligt
slöseri med disponibla medel, dels
347
genom en dyrbar och ineffektiv
byråkratisk jätteapparat, som mal
i tomgång, dels genom rena felinvesteringar, sammanhängande med
bristande kunskaper inte bara hos
de inhemska planhushållarna utan
även hos de anlitade utländska experterna, som med förkärlek agerar efter det välutvecklade hemlandets mallar och efter ett par års
välavlönad tjänst, då de kanske
börjat ana, vilka åtgärder som
skulle vara de lämpligaste i det
säregna land, vars intressen de
satts att tjäna, med en befrielsens
suck drar sig tillbaka till västerländska kulturmiljöer.
En förklaring till denna olyckliga utveckling, helt oförenlig med
västdemokratiska självhjälpsideal,
ligger däri, att man både i mottagar- och givarländerna till snart
sagt varje pris vill forcera fram
en utveckling,· som man hoppas
skall leda till den snabba standardhöjning, som är påkallad. Likväl
borde man i alla västdemokratiska
länder från sin egen historia känna till, att det inte finns några
möjligheter att under loppet av nå-
got eller några årtionden skaka
fram ett välståndssamhälle. Denna
utveckling har i de högt civiliserade Europa och Amerika krävt i
varje fall ett århundrade.
Det är visserligen sant, att de
länder, som nu startar, där t. ex.
Sverige befann sig på medeltiden,
mycket snabbare kan få till sitt
förfogande en välutvecklad teknik,
vilket utan tvivel ger ett bättre ut- 348
gångsläge. Vad som emellertid inte
kan stöpas om i en handvändning,
är samhällsstrukturen och människorna själva, deras kulturella och
religiösa föreställningar, deras levnadsvanor, kort sagt deras livsform. Om man t. ex. genom att införa rationella fiskerimetoder i ett
land, där man sedan urminnes tider bedrivit primitivt fiske (t. ex.
i Kerala i Indien, där Norge fått
pröva på vad detta innebär), kan
mångdubbla fiskfångsterna, ställs
man inför en rad nya problem: det
finns inte lagringsmöjligheter, inte
erforderliga transportmedel för att
föra överskottet till hungerområ-
den, den hygieniska standarden är
under all kritik, den allmänna arbetsmoralen är sådan, att rika engångsfångster minskar viijan att
göra nya energiska insatser i folkhushållets intresse, ty ”människan
lever inte av fisk allena” … Det är
alldeles uppenbart, att det här
måste läggas upp ett utvecklingsprogram på lång sikt, enligt vilket
man steg för steg, under försiktigt
hänsynstagande till djupt liggande
faktorer i det samhälle, som skall
reformeras, genomför de nödvändiga förändringarna.
Investeringsövertron
Det vanligaste felet i u-länderna
bottnar, enligt Bauer, i ”investeringsövertro”. Man inbillar sig, att
varje investering i och för sig betecknar ett framsteg. ”Men en utgift blir inte produktiv, därför att
den kallas investering och därför
att pengarna inte används till konsumtion. En investering blir produktiv endast då kapital kombineras med arbetskraft inom en organiserad ram, och det produceras
varor, som det finns trängande behov av.” Investeringsövertron har
fått tjänstgöra som täckmantel
över en mängd utgifter utan hänsyn till om de kan göras lönande,
och oberoende av om alternativa
medelanvändningar skulle varit att
föredra. Särskilt betänkliga är investeringar, som gjorts av prestigeskäl och kunnat finansieras med
lätt åtkomliga medel, som ställts
till förfogande kanske av både östoch västländer, som tävlat med
varandra om generösa anslag, må-
hända i förhoppning om att i gengäld kunna hösta in politiska förmåner. Här kan anknytas till ett
exempel som ges av Hermann: Den
nyutnämnde finansministern i ett
u-land, som nyligen vunnit sin frihet, vill ovillkorligen grunda ett
järnverk, ty grannstaten har gjort
detta, och det gäller att inte komma på efterkälken. I valet mellan
privat företagsamhet och statsdrift
föredrar ministern den sistnämnda,
bl. a. därför att hans lön, som bara
är en fjärdedel av de anlitade utländska experternas, har möjligheter att spädas på, om han kan få
ett förvaltningsuppdrag i ett statligt järnverk …
En annan följd av goda möjligheter att få billig utvecklingshjälp
av offentliga medel från andra länder är, att u-länderna inte alls är
intresserade av att underlätta privata kapitalplaceringar till de räntesatser, som marknadsläget bestämmer. Man genomför för den
skull restriktioner beträffande dylik kapitalimport; man har på sina
håll exproprierat redan investerat
utländskt kapital och upprest hinder för kapitalutförsel (”kapitalflykt”). Dylika åtgärder har självfallet inte uppmuntrat till privata
utländska kapitalplaceringar i uländerna. De som redan gjort investeringar och känner dessa hotade av ena eller andra skälet, brukar alltid finna utvägar, även om
kapitalexportförhud införts, att sö-
ka sig bort från en osäker marknad.
Det är desto märkligare att de
västdemokratiska biståndsgivande
länderna gör sig skyldiga till ovan
antydda missgrepp, eftersom samma länder som koloniförvaltare
aldrig skulle ha tillåtit att liknande metoder kommit till användning. BI. a. tog man tidigare i högre grad än numera hänsyn till invanda seder och bruk hos kolonialfolken och det fanns ett stort antal
kolonialtjänstemän som var framstående kännare av u-landsfolkens
särdrag. Dessa fackmän skilde sig
avsevärt från många nutida tekniska biståndsexperter, som visserligen i regel är skickliga tekniker
men ofta visar en påfallande brist
på intresse för och kunskaper om
u-landsfolken och deras förhållanden. Huvudsaken tycks vara, att
man så snabbt som möjligt får till
349
stånd så stora anläggningar som
möjligt såsom led i en flerårsplan,
oberoende av om dessa fabriker
m. m. går att organiskt passa in i
den givna, i regel mycket primitiva
folkhushållningen.
På sina håll har u-landsregimerna utan tvivel vinnlagt sig om att
främja reformer med syfte att eliminera vanor, som lägger hinder i
vägen för en modernisering av
samhällslivet, t. ex. förtryck av
kvinnorna som i mohammedanska
länder inte ens fått visa sig obeslö-
jade offentligt. Men på andra håll
har man i sin önskan att befästa
regimens väljarunderlag fallit undan för krav på konservering av
föråldrade och skadliga bruk. Så
har t. ex. förbudet mot slakt av kor
i Indien t. o. m. skärpts i många
stater, däribland den största, så att
förbudet nu även gäller icke-hinduer.
Betänklig planläggningsiver
Ännu betänkligare är att planläggningsivern, vars huvuduppgift
på många håll anses vara att fördela utländskt bistånd, så till den
grad lägger heslag på regeringens
intresse, att den inte får mycket tid
över att – regera: att uppehålla
lag och ordning, att bygga ut transportväsendet och skolsystemet
m. m.
Eftersom analfabetismen är ett
massfenomen i u-länderna, borde
det vara självklart, att man betraktade det som en förstahandsuppgift att lära de okunniga läsa, skri- 350
va och räkna. Enligt Bauer försummas detta ofta på uppseendeväckande sätt. I t. ex. Indien representerade utgifterna för elementär
skolutbildning under den andra
femårsplanen mindre än hälften av
kostnaderna för vart och ett av tre
projekterade järnverk. Så till den
grad har övertron på tekniska mastodontanläggningar trängt igenom
även i Buddhas hemland!
Det är förklarligt, att många uländer, som länge uppfattat sig
som förtryckta och utsugna kolonier, efter frigörelsen vill göra sig
av med representanterna för ”förtryckarna”. Förlusten kan emellertid vara oersättlig, i varje fall innebära en svår broms på utvecklingen. Som exempel kan anföras
Algeriet, där utvisningen av de
franska plantageägarna fått mycket olyckliga verkningar. (Det kan
tilläggas att dessa flyktingar redan hunnit göra framgångsrika
uppodlingar av ny mark i Sydfrankrike.)
I flera fall har det utländska utvecklingsbiståndet av regeringarna
i u-länderna använts för att skyla
över deras egna försummelser i
planering och förvaltning och skaffat regeringarna en inhemsk prestige, som de i verkligheten inte
gjort sig förtjänta av. Särskilt på-
fallande är detta fallet i en rad afrikanska stater. Där och annorstä-
des har ”kreditexplosionen” nu fått
så stor omfattning att man måste
inrikta ansträngningarna på att
vinna uppskov med amorteringar
och räntebetalningar. Lyckas man
härmed har man visserligen tillfälligt fått andrum och kan dölja
att det privata utländska kapitalet,
vars rörlighet m. m. man bromsat
upp genom restriktiva åtgärder,
inte kan och vill söka sig till landet i önskvärd utsträckning.
statlig planhushållning – kommunism
I många västdemokratiska länder, särskilt USA, hävdas att ulandshjälpen är nödvändig bl. a. för
att motarbeta kommunismen. Häri
ligger utan tvivel en sporre till frikostig u-landshjälp. Ibland tycks
det t. o. m. förhålla sig så, att man
till u-länder, som börjat visa kommunistiska sympatier och kanske
redan erhållit östblockshjälp i liten
skala, ger omfattande hjälp för att
mota Olle i grinden, medan man
försummar länder med demokratiska sympatier. Regeringarna i de
förstnämnda u-länderna inser, att
här finns goda möjligheter att få
nytt stöd och man lägger band på
sin kommunistiska propagandaiver. Om västlandshjälpen, som
ovan skisserats, används för att
genomföra statliga planhushållningsprojekt, kan emellertid resultatet bli, att man i verkligheten
hjälper till att bygga upp ett kommunistiskt samhälle, som kanske
i tidens fullbordan säger rent ut,
var man hör hemma.
Ur psykologisk synpunkt bör observeras, att rundhänt hjälpverksamhet mycket sällan skapar vänskap mellan givaren och mottagaren. Människor som sätter värde
på att kunna stå på egna ben –
och sådana människor finns i alla
kulturkretsar – finner det förnedrande att behöva leva på andras
bekostnad. I sin nöd kan de likväl
vara tvungna att ta emot nådegå-
vorna, och till sist kan gåvomottagandet bli en vana. Men även om
mottagaren bugar sig för den generöse givaren i hopp om att få nya
gåvor, betraktas denne med allt
mer kritisk blick, i synnerhet om
den misstanken gror, att han utdelar sina favörer för att inhösta förmåner av politisk natur. Sitt skuldförhållande försöker mottagaren
dölja, inte bara genom att öva kritik bakom givarens rygg utan även
genom att intala sig själv, att gå-
vorna endast är en obetydlig kompensation för forna förtryckares
exploatering av kolonier under tidigare perioder, varför det i grund
och botten föreligger en moralisk
skyldighet att mångdubbla hjälpen.
Det är särskilt amerikanerna,
som utsatts för denna behandling.
USA har efter andra världskrigets
slut uppträtt som världshistoriens
mest storstilade välgörare men
praktiskt taget över hela linjen fått
erfara, att stor generositet belönas
med kritik och antipati. Detta är
f. ö. fallet inte bara i u-länderna
utan även i Västeuropa, som aldrig
skulle kunnat resa sig så snabbt
efter krigets skövlingar, om inte
USA genomfört Marshallhjälpen.
U-landshjälpen har inte bara
framkallat irritation mellan givar- 351
och mottagarländerna utan även
mellan u-länderna inbördes. Om
det finns en spänning mellan närliggande u-länder- och det är ofta fallet – skärps ofta denna genom u-landshjälpen. Länderna
jämför sig med varandra och anser sig ofta orättvist behandlade.
Ett u-land, som står på spänd fot
i sitt förhållande till ett annat uland, betraktar kanske hjälp till
detta senare som en ”ovänlig”
handling. Som exempel kan anfö-
ras Indien, Pakistan, Malaysia och
Indonesien.
Det finns all anledning att mycket allvarligt ta del av den skarpa
kritik, som Bauer och Hermann
riktar mot u-landshjälpens hittillsvarande utformning och verkningar. Den totala livsmedelsproduktionen i världen var år 1964 enligt
FN något högre än 1963 men per
capita en procent mindre och lika
stor som 1958. ”Gapet” mellan välståndet i i-länderna och fattigdomen i u-länderna har ytterligare
vidgats. Det gäller alltså att spänna krafterna för att få en ändring
till stånd.
satsa på jordbruket
Det är alldeles uppenbart, att
man inte kan räkna med att en
vändning till det bättre kan åstadkommas, därigenom att man oförtrutet går vidare på den inslagna
vägen och kraftigt ökar hjälpen i
hittillsvarande former. Det gäller
att dra nytta av de hårda lärdomar,
som utvecklingen hittills gett. Hu- 352
vuduppgiften måste vara att utbilda människorna, så att de får bättre förutsättningar att göra insatser
av verkligt värde. Det betyder, att
man mycket mer energiskt än hittills skall motarbeta analfabetismen och träna u-landsinvånarna i
konsten att inbördes samverka och
använda mer effektiva hjälpmedel.
övertron på den välsignelsebringande effekten av stora industrianläggningar i och för sig måste försvinna och resurserna inriktas på
att lösa ekonomiska problem, som
verkligen är av livsavgörande natur
för u-landsfolken. Eftersom befolkningens majoritet överallt är jordbrukare, som ofta på grund av primitiva metoder och okunnighet inte mäktar med att försörja folken,
synes det vara uppenbart, att en
rationalisering av jordbruket måste
vara den centrala uppgiften.
Krav på förbättrad upplysning
ställs inte minst på de hjälpgivande folken. Dessa skall inte bara
tillhandahålla kapital och ”tekniska experter”, agerande efter västdemokratiska schemata, utan i första hand konsulenter som är beredda att anslå tillräckligt mycket
tid och intresse för att kunna sätta
sig ordentligt in i u-landsförhållandena. Om så inte sker, kommer
u-landsaktionerna, i framtiden liksom hittills, att i stor utsträckning
gå i tomgång. Viktigast av allt är
att kunna etablera ett förtroendefullt samarbete mellan konsulenter
och biståndsmottagare. I annat fall
ökas bara spänningen mellan i- och
u-landsfolken, och man når efterhand en bristningspunkt, som kanske blir upptakten till de proletära
folkens uppror mot de rika. Ett
världskrig av den arten är sannerligen ingenting att hoppas på, i
synnerhet som starka skäl talar
för att östblocksstaterna kommer
att göra gemensam sak med de utsvultna folken i deras ”befrielsekamp mot de kapitalistiska och imperialistiska staterna”.
Det är med tillfredsställelse som
man konstaterar, att den svenska
u-landshj älpen efter misstag, som
måste vidlåda en ny verksamhet på
okända områden, nu tycks vara
inne på mer fruktbara vägar. Man
får hoppas, att SIDA allt bättre
skall kunna fylla sina viktiga uppgifter i nära samarbete med FN,
med u-landsfolken och med det
svenska näringslivet, där man på
många håll har en mycket realistisk syn på hur ett högt utvecklat
industriland som Sverige skall kunna göra en positiv insats till förmån för både u-länderna och vårt
eget land. Att forcera fram ett
svenskt biståndsbidrag i storleksordningen en procent av nationalinkomsten är enligt min mening
oklokt, innan vi ännu samlat så
rika erfarenheter av medlens användning, att vi kan garantera att
hjälpen på alla punkter blir till
verklig nytta för u-länderna.
U-LANDSHJÄLPENS FARLIGA
DILEMMA
Av direktör HERMAN STOLPE
Mot bakgrund av ”kreditexplosionen” i u-länderna ter
det sig ”mycket naivt”, då
t. ex. svenska biståndsentusiaster talar om skandal för
att Sverige ännu inte ger en
procent av nationalinkomsten
i u-landsbistånd. Detta är en
av de reflexioner, som direktö-
ren i Kooperativa Förbundet,
Herman Stolpe, gör i denna
kritiska analys av u-landshjälpens problematik.
Det smicker som möter
en välgörare,
döljer en ny bön
i förgyllt omslag
Abzz Taleb
Chefen för Världsbanken har
sänt ut en nödsignal, som skär
knivskarpt genom välståndsstaternas sjuka samveten: u-länderna
som representerar större delen av
världens befolkning, står mitt i en
”kreditexplosion”, som innebär att
amorteringar, räntor, förvaltningskostnader m. m. som är förenade
med de välmående staternas biståndsaktioner, växer sig så stora,
att det snart inte blir någonting
över av fortsatt hjälp, lämnad l
samma takt, för produktiva investeringar. Bankledningen har klart
för sig, att orsakerna till detta betänkliga förhållande, som kan innebära en ekonomisk världskatastrof, ligger både hos kreditgivarna, som lämnat ut lån och bistånd
i andra former utan att ha klara
föreställningar om hur medlen
skall användas för att bidra till
ökad produktion och höjd levnadsstandard, och hos kredittagarna,
som i egenskap av länder, ofta f. d.
kolonier, utan vana att rätt förvalta kapital, låtit biståndsmedel l
stor skala rinna bort till praktiskt
taget ingen nytta. Trots denna insikt ställer bankdirektören – naturligt nog mot bakgrunden av en
världsbankschefs position – krav
på att u-landshjälpen skall starkt
vidgas.
Inför den allt mer omfattande
kreditexplosionen är det förklarligt, att många kritiska granskare
av den betänkliga ekonomiska utvecklingen i u-länderna kommit
till det resultatet, att det effektiva
botemedlet inte kan vara enbart
vidgat u-landsbistånd i form av
gratis eller mycket billiga till förfogande ställda ekonomiska resurser, utan biståndet måste vara förenat med kunnig teknisk hjälp och
annan expertis, som verkligen behärskar de problem, som skall lö-
sas. Mot denna bakgrund ter det
sig, för att välja ett exempel, mycket naivt, när svenska biståndsentusiaster förklarar, att det är en
skandal, då Sverige ännu inte kommit dithän, att l procent av nationalinkomsten disponeras som ulandsbistånd. Huvudsaken kan ju
dock aldrig vara att ”skänka bort
en del av sitt överflöd”; det gäller
att kunna ordna bistånd i sådana
former, att det inte främst tillfredsställer givarens allmosebegär
utan verkligen bidrar till högre levnadsstandard genom ökad aktivitet hos bidragsmottagarna.
Vi skall här bygga upp vår framställning kring ett par nyligen publicerade skrifter, som behandlar
u-landshjälpens hittillsvarande utformning och användning: engelsmannen, professor P. T. Bauer,
Contribution and Reward (1965)
och dansken Mogens V. Hermann,
Utenlandshjelpen – fremmer den
fremskridt? i norska Farmand 4
den 11 juni 1966.
Prof. Bauer är mycket kritisk
mot u-landshjälpen: ”Jag vill på-
stå att den uppreklamerade ulandshjälpen till stor del inte har
höjt levnadsstandarden i nämnvärd grad i u-länderna eller främjat deras ekonomiska utveckling
… Ofta har den t. o. m. skadat utvecklingen i mottagarlandet.”
345
Det är ett misstag att tro, framhåller Bauer, att det innebär garanti för en välståndsutveckling,
att ett land äger rika råvaruresnrser och i brist på kapital får detta
ställt till förfogande utifrån. Som
exempel på länder, som är relativt
råvarufattiga men ändock kunnat
ge upphov till en rik ekonomisk utveckling, nämner Bauer Belgien,
Holland, Hong Kong och Japan.
Han hade kunnat tillägga Schweiz,
som saknar kol, olja, flera metaller, stora skogar m. m. samt inte
är självförsörjande med jordbruksprodukter, men ändå är ett av
världens mest välmående länder.
Avgörande för välståndsutvecklingen är nämligen de mänskliga
resurserna. Amerika hade även när
indianerna var allenahärskande
samma råvaruresurser som när de
vita kom dit, men det var först efter immigrationen av tekniskt kunnigt och intresserat folk, som naturresurserna kunde exploateras.
Mottagarnas oförmåga
När den relativt omfattande ulandshjälpen i våra dagar ger så
påfallande dåligt utbyte, beror detta i första hand på att de människor, som skall ta hand om kapitalet och de föreliggande naturtillgångarna, ofta inte har förmåga
att göra detta på sådant sätt, att
resultatet blir ökad produktion och
stegrat välstånd.
Som exempel anför Bauer Indien, som efter att under tretton
år ha åtnjutit utvecklingshjälp
346
1964-65 fick uppleva en verklig
kris, som inte ser ut att mildras.
Många u-hjälpsentusiaster (t. ex.
amerikanen W. W. Rostow) har
förklarat, att vändpunkten är nära
förestående. Detta till trots har situationen bara förvärrats. I åratal
har Indien varit beroende av storstilade hjälpaktioner, inte minst i
form av skänkta livsmedel. Dylik
hjälp betraktas nu som ett självklart led i landets ekonomi. Andra
länder som befinner sig i en liknande situation ·är Algeriet, Burma, Ceylon, Ghana, Indonesien,
Egypten m. fl.
Marshallhjälpen brukar anföras
som bevis för att ekonomiskt bistånd kan åstadkomma en välståndsutveckling i fattiga länder.
I verkligheten är Marshallhjälpen
och dess effekt inte alls bevis för
u-landshjälpens nytta. I Europa
gällde det att återuppbygga en välutvecklad ekonomi, som raserats
genom kriget, i u-länderna är det
fråga om att från grunden bygga
upp en framstegsbetonad ekonomi.
Marshallaktionen pågick endast.fyra år och omfattade väsentligen rå-
varor och livsmedel – .det var i
huvudsak fråga om tillfällig nödhjälp. Biståndsaktionerna till uländerna har pågått bet;ydligt längre tid och skillnaden i effekt. är
mycket påfallande. Man har ofta
känslan av att det pågår ett stoppande i hål som inte har någon
botten.
När offentlig hjälp lämnas från
ett högt utvecklat land till ett uland, går hjälpen inte till enskilda
personer och företag utan till regeringen. Det är på denna det ankommer att använda de till förfogande ställda medlen. En omedelbar biståndseffekt är, att regeringens makt ökas och att den offentliga sektorn i samhället vidgas.
Detta förhållande betraktas nu inte i de västdemokratiska givarländerna, inte ens i de mest kapitalistiska, som någon olycka – tvärtom. Man betraktar det i stället som
en garanti för en planmässig användning av medlen, att det läggs
upp systematiska flerårsplaner
(t. ex. femårsplaner i Indien) i regeringsregi. På den punkten har de
västdemokratiska hjälparnationerna visat sig ha lika stora sympatier
för stram planhushållning som de
kommunistiska länderna, där genomarbetade flerårsprogram ingår
i folkhushållningsrutinen. Denna
inställning hos de demokratiska biståndsgivande nationerna är desto
märkligare, som de själva inte använt liknande metoder för att höja
sig . från u:-lands- till i-landsnivå,
varjämte bör observeras att de mera framgångsrika bland nutidens
utvecklingsländer (t. ex. Japan,
Hong Kong, Thailand, flera afrikanska och latinamerikanska länder) inte använt strikta planhushållningsmetoder.
De planhushållande u-länderna
följer inte alla samma schema men
följande brukar utmärka deras dirigerade folkhushållningsmetoder:
staten vidgar oavlåtligt den offentliga sektorn och ökar i detta syfte
beskattningen; handelsmonopol
etableras på löpande band, däribland statsmonopol på exporten av
jordbruksprodukter; industri och
handel bygger i stor utsträckning
på beviljade licenser och staten
uppträder själv i stor skala som
företagsägare; när kooperativa fö-
retag etableras, sker det ofta på
statligt initiativ och de ställs i regel
under offentlig kontroll – det är
t. ex. inte ovanligt, att man i detta
syfte inrättar ministerier för kooperativ verksamhet.
Ekonomisk tvångströja
Denna politik går ofta hand i
hand med expropriering av privat
egendom (t. ex. i Algeriet, Burma,
Ceylon, Indonesien, Syrien och
Egypten). På sina håll (t. ex. Algeriet och Indonesien) tvångskollektiviseras jordbruket. Självfallet utövar staten stark kontroll över utrikeshandeln och kapitalströmmarna från och till utlandet.
Resultatet av dessa och liknande
åtgärder är, att det ekonomiska
livet snörs in i en tvångströja, som
minskar den ekonomiska rörlighe:..
ten och expansionskraften. Allt
bäddas för en totalitär regim med
allt vad den innebär av politiskt
godtycke, byråkratisering, inte sällan förtryck. Betänkligast är, att de
som handhar makten ofta saknar
den erforderliga kompetensen för
så vidsträckta befogeriheter. Resultatet kan bli ett hart när otroligt
slöseri med disponibla medel, dels
347
genom en dyrbar och ineffektiv
byråkratisk jätteapparat, som mal
i tomgång, dels genom rena felinvesteringar, sammanhängande med
bristande kunskaper inte bara hos
de inhemska planhushållarna utan
även hos de anlitade utländska experterna, som med förkärlek agerar efter det välutvecklade hemlandets mallar och efter ett par års
välavlönad tjänst, då de kanske
börjat ana, vilka åtgärder som
skulle vara de lämpligaste i det
säregna land, vars intressen de
satts att tjäna, med en befrielsens
suck drar sig tillbaka till västerländska kulturmiljöer.
En förklaring till denna olyckliga utveckling, helt oförenlig med
västdemokratiska självhjälpsideal,
ligger däri, att man både i mottagar- och givarländerna till snart
sagt varje pris vill forcera fram
en utveckling,· som man hoppas
skall leda till den snabba standardhöjning, som är påkallad. Likväl
borde man i alla västdemokratiska
länder från sin egen historia känna till, att det inte finns några
möjligheter att under loppet av nå-
got eller några årtionden skaka
fram ett välståndssamhälle. Denna
utveckling har i de högt civiliserade Europa och Amerika krävt i
varje fall ett århundrade.
Det är visserligen sant, att de
länder, som nu startar, där t. ex.
Sverige befann sig på medeltiden,
mycket snabbare kan få till sitt
förfogande en välutvecklad teknik,
vilket utan tvivel ger ett bättre ut- 348
gångsläge. Vad som emellertid inte
kan stöpas om i en handvändning,
är samhällsstrukturen och människorna själva, deras kulturella och
religiösa föreställningar, deras levnadsvanor, kort sagt deras livsform. Om man t. ex. genom att införa rationella fiskerimetoder i ett
land, där man sedan urminnes tider bedrivit primitivt fiske (t. ex.
i Kerala i Indien, där Norge fått
pröva på vad detta innebär), kan
mångdubbla fiskfångsterna, ställs
man inför en rad nya problem: det
finns inte lagringsmöjligheter, inte
erforderliga transportmedel för att
föra överskottet till hungerområ-
den, den hygieniska standarden är
under all kritik, den allmänna arbetsmoralen är sådan, att rika engångsfångster minskar viijan att
göra nya energiska insatser i folkhushållets intresse, ty ”människan
lever inte av fisk allena” … Det är
alldeles uppenbart, att det här
måste läggas upp ett utvecklingsprogram på lång sikt, enligt vilket
man steg för steg, under försiktigt
hänsynstagande till djupt liggande
faktorer i det samhälle, som skall
reformeras, genomför de nödvändiga förändringarna.
Investeringsövertron
Det vanligaste felet i u-länderna
bottnar, enligt Bauer, i ”investeringsövertro”. Man inbillar sig, att
varje investering i och för sig betecknar ett framsteg. ”Men en utgift blir inte produktiv, därför att
den kallas investering och därför
att pengarna inte används till konsumtion. En investering blir produktiv endast då kapital kombineras med arbetskraft inom en organiserad ram, och det produceras
varor, som det finns trängande behov av.” Investeringsövertron har
fått tjänstgöra som täckmantel
över en mängd utgifter utan hänsyn till om de kan göras lönande,
och oberoende av om alternativa
medelanvändningar skulle varit att
föredra. Särskilt betänkliga är investeringar, som gjorts av prestigeskäl och kunnat finansieras med
lätt åtkomliga medel, som ställts
till förfogande kanske av både östoch västländer, som tävlat med
varandra om generösa anslag, må-
hända i förhoppning om att i gengäld kunna hösta in politiska förmåner. Här kan anknytas till ett
exempel som ges av Hermann: Den
nyutnämnde finansministern i ett
u-land, som nyligen vunnit sin frihet, vill ovillkorligen grunda ett
järnverk, ty grannstaten har gjort
detta, och det gäller att inte komma på efterkälken. I valet mellan
privat företagsamhet och statsdrift
föredrar ministern den sistnämnda,
bl. a. därför att hans lön, som bara
är en fjärdedel av de anlitade utländska experternas, har möjligheter att spädas på, om han kan få
ett förvaltningsuppdrag i ett statligt järnverk …
En annan följd av goda möjligheter att få billig utvecklingshjälp
av offentliga medel från andra länder är, att u-länderna inte alls är
intresserade av att underlätta privata kapitalplaceringar till de räntesatser, som marknadsläget bestämmer. Man genomför för den
skull restriktioner beträffande dylik kapitalimport; man har på sina
håll exproprierat redan investerat
utländskt kapital och upprest hinder för kapitalutförsel (”kapitalflykt”). Dylika åtgärder har självfallet inte uppmuntrat till privata
utländska kapitalplaceringar i uländerna. De som redan gjort investeringar och känner dessa hotade av ena eller andra skälet, brukar alltid finna utvägar, även om
kapitalexportförhud införts, att sö-
ka sig bort från en osäker marknad.
Det är desto märkligare att de
västdemokratiska biståndsgivande
länderna gör sig skyldiga till ovan
antydda missgrepp, eftersom samma länder som koloniförvaltare
aldrig skulle ha tillåtit att liknande metoder kommit till användning. BI. a. tog man tidigare i högre grad än numera hänsyn till invanda seder och bruk hos kolonialfolken och det fanns ett stort antal
kolonialtjänstemän som var framstående kännare av u-landsfolkens
särdrag. Dessa fackmän skilde sig
avsevärt från många nutida tekniska biståndsexperter, som visserligen i regel är skickliga tekniker
men ofta visar en påfallande brist
på intresse för och kunskaper om
u-landsfolken och deras förhållanden. Huvudsaken tycks vara, att
man så snabbt som möjligt får till
349
stånd så stora anläggningar som
möjligt såsom led i en flerårsplan,
oberoende av om dessa fabriker
m. m. går att organiskt passa in i
den givna, i regel mycket primitiva
folkhushållningen.
På sina håll har u-landsregimerna utan tvivel vinnlagt sig om att
främja reformer med syfte att eliminera vanor, som lägger hinder i
vägen för en modernisering av
samhällslivet, t. ex. förtryck av
kvinnorna som i mohammedanska
länder inte ens fått visa sig obeslö-
jade offentligt. Men på andra håll
har man i sin önskan att befästa
regimens väljarunderlag fallit undan för krav på konservering av
föråldrade och skadliga bruk. Så
har t. ex. förbudet mot slakt av kor
i Indien t. o. m. skärpts i många
stater, däribland den största, så att
förbudet nu även gäller icke-hinduer.
Betänklig planläggningsiver
Ännu betänkligare är att planläggningsivern, vars huvuduppgift
på många håll anses vara att fördela utländskt bistånd, så till den
grad lägger heslag på regeringens
intresse, att den inte får mycket tid
över att – regera: att uppehålla
lag och ordning, att bygga ut transportväsendet och skolsystemet
m. m.
Eftersom analfabetismen är ett
massfenomen i u-länderna, borde
det vara självklart, att man betraktade det som en förstahandsuppgift att lära de okunniga läsa, skri- 350
va och räkna. Enligt Bauer försummas detta ofta på uppseendeväckande sätt. I t. ex. Indien representerade utgifterna för elementär
skolutbildning under den andra
femårsplanen mindre än hälften av
kostnaderna för vart och ett av tre
projekterade järnverk. Så till den
grad har övertron på tekniska mastodontanläggningar trängt igenom
även i Buddhas hemland!
Det är förklarligt, att många uländer, som länge uppfattat sig
som förtryckta och utsugna kolonier, efter frigörelsen vill göra sig
av med representanterna för ”förtryckarna”. Förlusten kan emellertid vara oersättlig, i varje fall innebära en svår broms på utvecklingen. Som exempel kan anföras
Algeriet, där utvisningen av de
franska plantageägarna fått mycket olyckliga verkningar. (Det kan
tilläggas att dessa flyktingar redan hunnit göra framgångsrika
uppodlingar av ny mark i Sydfrankrike.)
I flera fall har det utländska utvecklingsbiståndet av regeringarna
i u-länderna använts för att skyla
över deras egna försummelser i
planering och förvaltning och skaffat regeringarna en inhemsk prestige, som de i verkligheten inte
gjort sig förtjänta av. Särskilt på-
fallande är detta fallet i en rad afrikanska stater. Där och annorstä-
des har ”kreditexplosionen” nu fått
så stor omfattning att man måste
inrikta ansträngningarna på att
vinna uppskov med amorteringar
och räntebetalningar. Lyckas man
härmed har man visserligen tillfälligt fått andrum och kan dölja
att det privata utländska kapitalet,
vars rörlighet m. m. man bromsat
upp genom restriktiva åtgärder,
inte kan och vill söka sig till landet i önskvärd utsträckning.
statlig planhushållning – kommunism
I många västdemokratiska länder, särskilt USA, hävdas att ulandshjälpen är nödvändig bl. a. för
att motarbeta kommunismen. Häri
ligger utan tvivel en sporre till frikostig u-landshjälp. Ibland tycks
det t. o. m. förhålla sig så, att man
till u-länder, som börjat visa kommunistiska sympatier och kanske
redan erhållit östblockshjälp i liten
skala, ger omfattande hjälp för att
mota Olle i grinden, medan man
försummar länder med demokratiska sympatier. Regeringarna i de
förstnämnda u-länderna inser, att
här finns goda möjligheter att få
nytt stöd och man lägger band på
sin kommunistiska propagandaiver. Om västlandshjälpen, som
ovan skisserats, används för att
genomföra statliga planhushållningsprojekt, kan emellertid resultatet bli, att man i verkligheten
hjälper till att bygga upp ett kommunistiskt samhälle, som kanske
i tidens fullbordan säger rent ut,
var man hör hemma.
Ur psykologisk synpunkt bör observeras, att rundhänt hjälpverksamhet mycket sällan skapar vänskap mellan givaren och mottagaren. Människor som sätter värde
på att kunna stå på egna ben –
och sådana människor finns i alla
kulturkretsar – finner det förnedrande att behöva leva på andras
bekostnad. I sin nöd kan de likväl
vara tvungna att ta emot nådegå-
vorna, och till sist kan gåvomottagandet bli en vana. Men även om
mottagaren bugar sig för den generöse givaren i hopp om att få nya
gåvor, betraktas denne med allt
mer kritisk blick, i synnerhet om
den misstanken gror, att han utdelar sina favörer för att inhösta förmåner av politisk natur. Sitt skuldförhållande försöker mottagaren
dölja, inte bara genom att öva kritik bakom givarens rygg utan även
genom att intala sig själv, att gå-
vorna endast är en obetydlig kompensation för forna förtryckares
exploatering av kolonier under tidigare perioder, varför det i grund
och botten föreligger en moralisk
skyldighet att mångdubbla hjälpen.
Det är särskilt amerikanerna,
som utsatts för denna behandling.
USA har efter andra världskrigets
slut uppträtt som världshistoriens
mest storstilade välgörare men
praktiskt taget över hela linjen fått
erfara, att stor generositet belönas
med kritik och antipati. Detta är
f. ö. fallet inte bara i u-länderna
utan även i Västeuropa, som aldrig
skulle kunnat resa sig så snabbt
efter krigets skövlingar, om inte
USA genomfört Marshallhjälpen.
U-landshjälpen har inte bara
framkallat irritation mellan givar- 351
och mottagarländerna utan även
mellan u-länderna inbördes. Om
det finns en spänning mellan närliggande u-länder- och det är ofta fallet – skärps ofta denna genom u-landshjälpen. Länderna
jämför sig med varandra och anser sig ofta orättvist behandlade.
Ett u-land, som står på spänd fot
i sitt förhållande till ett annat uland, betraktar kanske hjälp till
detta senare som en ”ovänlig”
handling. Som exempel kan anfö-
ras Indien, Pakistan, Malaysia och
Indonesien.
Det finns all anledning att mycket allvarligt ta del av den skarpa
kritik, som Bauer och Hermann
riktar mot u-landshjälpens hittillsvarande utformning och verkningar. Den totala livsmedelsproduktionen i världen var år 1964 enligt
FN något högre än 1963 men per
capita en procent mindre och lika
stor som 1958. ”Gapet” mellan välståndet i i-länderna och fattigdomen i u-länderna har ytterligare
vidgats. Det gäller alltså att spänna krafterna för att få en ändring
till stånd.
satsa på jordbruket
Det är alldeles uppenbart, att
man inte kan räkna med att en
vändning till det bättre kan åstadkommas, därigenom att man oförtrutet går vidare på den inslagna
vägen och kraftigt ökar hjälpen i
hittillsvarande former. Det gäller
att dra nytta av de hårda lärdomar,
som utvecklingen hittills gett. Hu- 352
vuduppgiften måste vara att utbilda människorna, så att de får bättre förutsättningar att göra insatser
av verkligt värde. Det betyder, att
man mycket mer energiskt än hittills skall motarbeta analfabetismen och träna u-landsinvånarna i
konsten att inbördes samverka och
använda mer effektiva hjälpmedel.
övertron på den välsignelsebringande effekten av stora industrianläggningar i och för sig måste försvinna och resurserna inriktas på
att lösa ekonomiska problem, som
verkligen är av livsavgörande natur
för u-landsfolken. Eftersom befolkningens majoritet överallt är jordbrukare, som ofta på grund av primitiva metoder och okunnighet inte mäktar med att försörja folken,
synes det vara uppenbart, att en
rationalisering av jordbruket måste
vara den centrala uppgiften.
Krav på förbättrad upplysning
ställs inte minst på de hjälpgivande folken. Dessa skall inte bara
tillhandahålla kapital och ”tekniska experter”, agerande efter västdemokratiska schemata, utan i första hand konsulenter som är beredda att anslå tillräckligt mycket
tid och intresse för att kunna sätta
sig ordentligt in i u-landsförhållandena. Om så inte sker, kommer
u-landsaktionerna, i framtiden liksom hittills, att i stor utsträckning
gå i tomgång. Viktigast av allt är
att kunna etablera ett förtroendefullt samarbete mellan konsulenter
och biståndsmottagare. I annat fall
ökas bara spänningen mellan i- och
u-landsfolken, och man når efterhand en bristningspunkt, som kanske blir upptakten till de proletära
folkens uppror mot de rika. Ett
världskrig av den arten är sannerligen ingenting att hoppas på, i
synnerhet som starka skäl talar
för att östblocksstaterna kommer
att göra gemensam sak med de utsvultna folken i deras ”befrielsekamp mot de kapitalistiska och imperialistiska staterna”.
Det är med tillfredsställelse som
man konstaterar, att den svenska
u-landshj älpen efter misstag, som
måste vidlåda en ny verksamhet på
okända områden, nu tycks vara
inne på mer fruktbara vägar. Man
får hoppas, att SIDA allt bättre
skall kunna fylla sina viktiga uppgifter i nära samarbete med FN,
med u-landsfolken och med det
svenska näringslivet, där man på
många håll har en mycket realistisk syn på hur ett högt utvecklat
industriland som Sverige skall kunna göra en positiv insats till förmån för både u-länderna och vårt
eget land. Att forcera fram ett
svenskt biståndsbidrag i storleksordningen en procent av nationalinkomsten är enligt min mening
oklokt, innan vi ännu samlat så
rika erfarenheter av medlens användning, att vi kan garantera att
hjälpen på alla punkter blir till
verklig nytta för u-länderna.