Tommy Möller; Dags för ett nytt valsystem

TOMMY MÖLLER:
Dags för ett nytt
valsystem
Ett fel med nuvarande valsystem är att det är svårt att bilda
regeringsdugliga majoriteter. En
författningsreform framstår som
ytterst angelägen. Tommy Möller resonerar kring olika system
och redogör bl a för för- och
nackdelar med ett majoritetsvalsystem.
Ett bra valsystem skall befrämja åsiktsrepresentativitet
men det är också viktigt för demokratin med ett klart ansvarsutkrävande.
Fil dr Tommy Mö/ler är universitetslektor i statskunskap vid
Uppsala Universitet
I
samband med att regeringen presenterade sitt krispaket förutskickades
en översyn av valsystemet. Eftersom
det nuvarande systemet inte fungerar
särskilt bra är naturligtvis detta ett bra initiativ. Frågan är emellertid på vilket sätt
valsystemet skall ändras. På den punkten
har socialdemokraterna av förvisso fullt
förståeliga skäl valt att åtminstone ännu
så länge ligga lågt. I samband med
regeringskrisen i februari ”hotade” statsministern med att införa majoritetsvalsystem, men mer troligt är att det hela så
småningom mynnar ut i mer marginella
justeringar inom ramen för det nuvarande
proportionella systemet.
Grundproblemet med det nuvarande
valsystemet är att detta har svårt att producera starka och handlingskraftiga regeringar. Majoritets- och konstellationsförhållandena har blivit allt oklarare och detta innebär svårigheter för alla tänkbara
regeringar att styra riket. Den som tror att
den nuvarande oredan och handlingsförlamningen bara beror på socialdemokraternas allmänna inkompetens eller oförmåga har fel.
Det nuvarande svenska valsystemet
kännetecknas av en långt utvecklad proportionalism. Trots småpartispärren är
det inte alls osannolikt att det efter 1991
års val kommer att finnas sju partier representerade i riksdagen, vilket knappast
gör regeringsbildningen mindre komplicerad. Därtill kommer den ytterst korta
mandatperioden som i kombination med
utomordentligt stelbenta regler för nyval i
praktiken gör det omöjligt att utlysa sådana ens i situationer där detta är den rimliga lösningen, parlamentariskt sett. Avsaknaden av rullande mandatperioder utgör
en hög tröskel för utlysandet av s k extra
490
val (ordet nyval finns inte i RF); val vart
tredje år är mer än nog för såväl partierna
som väljarna. Dessutom är bestämmelserna för utlysaodet av extra val minst sagt
egendomliga. Riksdagens möjligheter att
utlysa extra val finns, men de är små.
Även om riksdagen fällt en regering kan
den inte förordna om extra val på annat
sätt än att fyra gånger rösta ned talmannens förslag till ny statsminister. Däremot
kan regeringen – hur svagt parlamentariskt stöd den än har – alltid utlysa extra
val (så länge den inte är en expeditionsministär). Mot bakgrund av riksdagens
konstitutionella överhöghet gentemot regeringen är detta anmärkningsvärt. Frå-
gan är om riksdagen i praktiken överhuvudtaget kan sägas ha befogenheten att
utlysa extra val. Det förutsätter att talmannen kan vaska fram fyra statsministerkandidater som är beredda att ställa
sig till förfogande för att röstas ned.
Det nuvarande svenska valsystemet
med enkammarriksdag, gemensam valdag, exakt proportionalitet och
småpartispärr är en typisk kompromissprodukt. Och en dålig – ehuru lättförklarli2″ – sådan. Såväl socialdemokraterna som borgerligheten vägleddes av en
strävan att försvaga motsidan. Socialdemokraternas ambition var att befrämja
splittringen mellan de borgerliga, de borgerliga önskade till varje pris få ett slut på
den långvariga socialdemokratiska regeringsdominansen. Båda sidorna lyckades.
Men resultatet har blivit ökad politisk instabilitet och försvagad regeringsmakt.
Regeringsmakten måste stärkas
Sambandet mellan valsystem och partisystem, och den därmed vidhängande frå-
gan om regeringsbildningen, är ett av
statsvetenskapens mest omdiskuterade
områden. Huvudtendensen är att majoritetsval leder till tvåpartisystem som i sin
tur leder till starka majoritetsregeringar,
medan proportionella val leder till en
uppsplittrad partistruktur och svaga minoritetsregeringar. Men detta är en generalisering som ofta motsägs av undantag; i
England t ex, har det nästan alltid funnits
fler än två partier, även om det som regel
varit fråga om två dominerande partier.
Och i Sverige har det från och till funnits
tydliga drag av ”tvåpartimässighet” trots
den utpräglade proportionella metoden.
Avsaknaden av rullande mandatperioder utgör en hög tröskel för utiysandet av s k extra val.
När det gäller sambandet mellan partisystemet och förekomsten av starka regeringar handlar det förvisso inte heller
bara om majoritetsförhållanden. Även
minoritetsregeringar kan vara starka, om
de utifrån sina egna politiska utgångspunkter någorlunda frekvent har förmå-
gan att ingå förmånliga uppgörelser med
andra partier. Och är ett parti splittrat
spelar det inte så stor roll om partiet har
en aldrig så betryggande majoritet; intern
enighet är ett nog så viktigt kriterium när
man talar om starka och handlingskraftiga regeringar.
Det finns anledning att något dröja vid
denna aspekt. Alltjämt utgör en borgerlig
trepartiregering (möjligen en fyrpartiregering där KDS ingår) den mest sannolika
majoritetsregeringen av alla tänkbara
konstellationer. Även om det inte på förhand går att helt och hållet döma ut en så-
dan regerings möjligheter att uträtta stordåd, måste man ändå konstatera att förutsättningarna för en sådan – i praktiken
kanske den enda tänkbara majoritetsregering som står till förfogande – att återupprätta regeringsmaktens auktoritet är
begränsad. Det kommer med stor sannolikhet att bli långbänkar och ty åtföljande
handlingsförlamning. Ty även om det
nödtorftigt går att lösa motsättningar i
besvärliga sakfrågor kvarstår ändå faktum att det är tre (kanske rentav fyra) olika partier, med varsin alldeles speciella
strategikalkyL Motsättningarna i sak försvinner inte genom att de borgerliga parMajoritetsval leder till tvåpartisystem som isin turledertillstarka majoritetsregeringar.
tierna slår sig samman till ett parti, men
just genom att det då är fråga om ettparti
ökar möjligheterna att aggregera samman
de olika utgångspunkterna högst avsevärt.
Det är ett parti som skall möta väljarna,
inte tre eller fyra. Inslaget av inbördes
konkurrens är alltså förödande för de
borgerliga när de skall regera. Det parti
eller de partier som det går dåligt för
hamnar i en besvärlig situation, vilket på-
verkar samarbetsförutsättningarna. Detta
enkla faktum gör att en borgerlig majoritetsregering alltid på rent definitionsmässiga grunder kommer att få svårt att bli
slagkraftig.
Sedan det nya valsystemet infördes har
Sverige haft flera olika typer av svaga regeringar. Det har varit splittrade majoritetsregeringar, ytterst svaga minoritetsregeringar (mandatmässigt sett) eller –
särskilt under den senaste mandatperio- 491
den – något starkare minoritetsregeringar som dock varit splittrade och bland annat därför oförmögna att formulera en
sammanhållen politik. Regeringsmaktens
auktoritet har naggats i kanten. Mycket
tyder tyvärr på att denna utveckling kommer att fortsätta, kanske rentav accentueras ytterligare, under de närmaste åren.
Ett scenario där svaga och handlingsförlamade regeringar efterträds av svaga och
handlingsförlamade regeringar ter sig inte
alldeles orealistiskt. I ett sådant läge kommer naturligtvis medborgarna i än större
utsträckning att vända politiken ryggen.
Misstron mot politiker och politiska partier kommer att öka ytterligare.
En författningsreform framstår därför
som ytterst angelägen. Regeringsmakten
måste stärkas. Inte minst de som tänker
sig vilja genomföra genomgripande strukturella förändringar i det svenska samhället – s k systemförändringar – borde vara angelägna om att förutsättningarna för
en stark regeringsmakt förbättras. Men
hur skall detta ske? Genom en återgång
till majoritetsval? Eller genom en reformering av det proportionella systemet så
att åtminstone några av svagheterna försvinner?
Åsiktsrepresentativitet och
ansvarsutkrävande
Ett bra valsystem skall uppfylla flera krav.
Det skall å ena sidan vara utformat så att
det befrämjar åsiktsrepresentativitet mellan väljare och valda. Ju fler partier det
finns att välja mellan desto större möjligheter till god åsiktsöverensstämmelse. Åtminstone i det första ledet, där väljarpreferenser överförs till riksdagen. Men för
att ett valsystem skall kunna betraktas
492
som väl fungerande krävs å den andra sidan också att det befrämjar effektivitet.
Det måste vara möjligt att bilda regeringsdugliga majoriteter. Detta krav uppnås
bäst om det sker en koncentration kring
två huvudalternativ. För varje nytt parti
som tillkommer försvåras möjligheterna
att bilda starka regeringar.
I Sverige tillgodoses det första av dessa
båda målsättningar relativt väl; åsiktsö-
verensstämmelsen är god och den har blivit allt bättre mellan partiernas riksdagsledamöter och partiernas väljare. Trots
det föreligger uppenbara legitimitetsproblem: misstron gentemot politik och politiker har ökat markant, partierna har förlorat greppet om sina väljare, allt färre
upplever sig som anhängare av något parti, benägenheten att byta parti eller kanske rentav avstå från att överhuvudtaget
rösta har ökat etc. Detta faktum borde
föranleda viss eftertanke. Kanske det
trots allt inte är av så avgörande betydelse
med denna form av åsiktsrepresentativitet Kanske är det viktigare att det politiska systemet fungerar på ett tillfredsställande sätt, att det förmår leverera det som
utlovats, att partienias möjligheter att infria sina vallöften är någorlunda goda om
nu väljarna ger sitt bifall. Kanske det alltså
ytterst ändå är så att det är resultatet som
räknas.
I detta sammanhang finns det dessutom anledning att knyta an till den franske
statsvetaren Maurice Duvergers distinktion mellan åsikts- respekive viljerepresentativitet. Det viktigaste i en demokrati
är nämligen inte enligt Duverger att få till
stånd ett parlament där väljarpreferenserna återspeglas exakt. Långt viktigare är att
ge väljarna en rimlig chans att uttala sig
om den allmänna färdriktningen. Det primära syftet med ett val är att utse en regering, och för att underlätta detta är det angeläget att undvika en alltför uppsplittrad
partistruktur. Visserligen ökar ju sannolikheten att en väljare skall kunna identifiera sig med ett parti för varje sådant som
finns, men samtidigt minskar väljarens
inflytande i regeringsfrågan. Duvergers
slutsats är således att väljarna gynnas av
en tydlig dualism inom partiväsendet.
Även den som mte instämmer i denna
slutsats måste ändå medge att det är otillräckligt att bara se till det första ledet i
den parlamentariska kedjan. Inte minst
det faktum att missnöjet ökar trots en
fungerande åsiktsöverensstämmelse mellan riksdagsmän och väljare utgör något
av ett grundskott mot den tankeskola som
betraktat detta mål (åsiktsrepresentativitet) som det högsta värdet och därför förordat proportionalitet.
Det är dessutom föga meningsfullt att
fästa alltför stor uppmärksamhet på
åsiktsrepresentativitet Ett sådant synsätt
förutsätter att demokrati primärt definieras i termer av ”folkviljans förverkligande”, och att det faktiskt finns en tydligt avläsbar folkvilja. Men så är det ju inte. Väljarpreferenserna är påfallande ofta intransitiva, dvs de går i cirklar (”roterande
flertal”) och att mot den bakgrunden tala
om en generell, ”objektiv” och identifierbar folkvilja framstår inte bara som enfaldigt utan också som väl övermaga.
En mer realistisk och därmed också
rimlig utgångspunkt för vad som är centralt för demokratin är istället att se till
själva ansvarsutkrävande!. Detta är utan
tvekan det tyngsta argumentet för en majoritetsmodell, ty en sådan underlättar
högst väsentligt ett fungerande ansvarsutkrävande.
Men även om man kan ifrågasätta möjligheterna att uppnå åsiktsrepresentativitet är en sådan likväl ett värde, ett mål,
vars möjlighet att uppnå generellt sett är
större inom ramen för ett proportionellt
system. Avigsidorna med majoritetsval är
dock fler än så. Valkretsindelning utgör
majoritetsvalsystemens akilleshäl; det kan
aldrig uteslutas att ett parti får en majoritet av rösterna men ändå förlorar kampen
om regeringsmakten. Risken för en
utpräglad regionalisering är dessutom
Det kan diskuteras huruvida etthögt
valdeltagande är av avgörande betydelse för hur väl demokratin fungerar.
ofta uppenbar, inte minst i ett land som
Sverige. Västkusten skulle i allt väsentligt
enbart representeras av borgerliga ledamöter och Norrland uteslutande av
socialdemokratiska. I någon mån kan
man måhända råda bot på problemet genom att t ex bibehålla ett stort antal riksdagsplatser, men grundproblemet kvarstår likväl.
Ett annat potentiellt problem anknyter
till representativitetsargumentet; många
väljare kommer att tvingas rösta på ett
parti som de anser vara ”minst dåligt” och
därför riskerar valdeltagandet att sjunka.
Nu kan det emellertid diskuteras huruvida ett högt valdeltagande är av avgörande
betydelse för hur väl demokratin fungerar. Nog så viktigt är ju också att de som
röstar faktiskt också är medvetna om vad
de röstar på och att de är någorlunda
engagerade. Om inslaget av slentrianröstande är högt, och många röstande är
493
okunniga, är ett högt valdeltagande knappast något att yvas över. Demokratiska val
får aldrig ha karaktären av folkräkning.
Och samtidigt är det ju inte alldeles osannolikt att en tydligare dualism ökar engagemanget eftersom kampen om regeringsmakten blir mer markerad.
Om ”Sveriges regionala förutsättningar
talar emot majoritetsval finns dock andra
förutsättningar som talar för. Sverige är
trots allt ett relativt homogent land, med
ett gemensamt språk, små sociala skillnader och frånvaro av etniska och religösa
konflikter. Det är i sådana länder majoritetsmodellen har goda möjligheter att
fungera. Länder som däremot är splittrade i något av nyss nämnda händelser gör
emellertid klokt i att tillämpa en mindre
konfliktalstrande modell. Kännetecknande för majoritetsmodellen är ju att en sida
regerar och den andra exkluderas från
makten; i länder med djupa motsättningar
är det snarare viktigt att inkludera och
därför fungerar proportionalismen bättre.
Majoritetsval
En övergång till någon form av majoritetsval skulle utan tvekan vara den effektivaste vägen när det gäller att återupprätta
regeringsmaktens auktoritet. Men en så-
dan reform är åtminstone knappast i
dagsläget särskilt tänkbar.
Socialdemokraterna är det parti som
hittills visat störst intresse för majoritetsval. Och intresset lär knappast ha minskat
undet senare tid. Om partiet nu blir ett
”35-procentsparti” är i praktiken ett majoritetsvalsystem den enda möjligheten
att framgent bibehålla ett riktigt stort inflytande. Men även för den del inom borgerligheten som eftersträvar ett alternativ
494
till socialdemokratin skulle ett sådant system vara gynnsamt.
Ett majoritetsvalsystem kan ju naturligtvis utformas på olika sätt, och därmed
ge upphov till olika konsekvenser. Men
om resultatet blev en partistrukturell sammansmältning på den borgerliga sidan
skulle naturligtvis moderaterna som
största borgerliga parti kunna komma i åtnjutande av ett inte oansenligt inflytande i
ett nytt allmänborgerligt parti. Framförallt i storstäderna skulle den ”moderata
falangen” dominera. För många inom
centern och folkpartiet framstår säkert ett
majoritetsvalsystem som mindre lockande. Men de allmänborgerliga grupperna
inom dessa partier skulle säkert känna sig
tillfreds inom ett nytt parti. Centerns radikalgröna falang, som på väljarplanet inte
är särskilt stor, skulle t ex däremot inte
trivas särskilt bra. De som idag utgör den
”borgerliga” centerns kärngrupper skulle
omvandlas till en inflytelserik landsbygdsfalang inom det nya partiet och proportionalismens främsta försvarare inom
folkpartiet skulle snart finna att det nya
partiet i politiskt hänseende uppvisar betydandp likheter med det nuvarande folkpartiet.
Men att en så genomgripande förändring av vårt politiska system skulle komma till stånd är naturligtvis inte särsklit
sannolikt. Argumenten må vara starka,
men all författningspolitik är maktpolitik.
Och maktpolitiken leder sällan till förändring.
Vilka skulle då förlora på en övergång
till majoritetsval? För inte kan det väl bli
så att i stort sett alla utom några gröna
centerpartister ”tjänar” på ett sådant?
Förlorarna blir i första hand dagens partiapparater. Samtliga partier utom socialdemokratin kommer sannolikt att försvinna från den politiska scenen och istället formeras i andra konstellationer. Vänsterpartiet skulle ansluta sig till socialdemokratin och de borgerliga partierna,
KDS inräknat, skulle – som nyss antytts
– tvingats samsas inom ett tak. Sannolikt
skulle ett nytt grönt parti etableras. Alternativt kommer radikala ”ekologister”
inom centern och vänsterpartiet att ansluta sig till miljöpartiet. Huruvida ett sådant
parti verkligen skulle ha möjlighet att erhålla representation i ett majoritetsvalsystem är svårt att avgöra. Det förefaller
Kännetecknande för majoritetsmodellen är ju att en sida regerar och
den andra exkluderasfrån makten.
knappast sannolikt. Men om miljöfrågorna ökar ytterligare i betydelse och de stora partierna misslyckas med att formulera
en tillräckligt attraktiv miljöpolitik, är
emellertid ”risken” överhängande. Skulle
denna representation rentav ge upphov
till en vågmästarposition vore hela syftet
med reformen förfelat.
Nödvändigt med översyn
Utrymmet för nyanser minskar givetvis
vid en övergång till majoritetsvalsystem.
Åtminstone om de nya partierna fungerar
på samma hierarkiska och disciplinerade
sätt som dagens partier gör, vilket de förmodligen inte kommer att göra. Partier i
tvåpartisystem fungerar nämligen erfarenhetsmässigt på ett annat sätt än partier
i länder med en fraktionaliserad partistruktur; fraktionerna flyttar in i partierna
som tvingas tillåta individuella avvikelser
och åsiktspluralism på ett helt annat sätt
än de ytterst disciplinerade partier som
förekommer t ex i dagens Sverige. Det
blir svårare att vara partisekreterare i ett
stort allmänborgerligt parti lin i ett av de
nuvarande, men partiet blir kanske livaktigare och intressantare att vara med i.
Även den som anlägger partisekreterarperspektivet på detta fenomen måste
dock erinra sig de förväntade fördelarna
med majoritetsval: större inflytande för
väljarna i regeringsfrågan, större möjligheter att få till stånd handlingskraftiga regeringar, tydligare ansvarsförhållanden
och – förmodligen – större tilltro till det
politiska systemet bland medborgarna.
Till detta kommer, att majoritetsval är det
valsystem, som är bäst lämpat att stärka
inslaget av personval – och på så vis stärka de enskilda riksdagsledamöternas
ställning gentemot de alltför mäktiga
partiapparaterna- i all synnerhet om väljarna ges inflytande redan i partiernas nomineringsprocesser. Det gäller att undvika den situation som föreligger i England,
där ett ytterst fåtal personer avgör vilken
kandidat partiet skall satsa på.
Men även om majoritetsval framstår
495
som något ytterst orealistiskt för närvarande, är en fullständig status quo knappast tänkbar. Regeringsmakten måste
stärkas. (Och inte bara den för övrigt; åtskilliga inslag i vår nuvarande författning
är i behov av översyn). Mer realistiskt ter
sig därför reformer inom ramen för det
nuvarande proportionella systemet. En
övergång till rullande och fyraåriga mandatperioder framstår inte som alldeles
främmande. En effektivare småpartispärr, syftande till att få bort de minsta
partierna från riksdagen, är därmed av
allt att döma mindre sannolik. Troligt är’
att de tidigare låsningarna partierna emellan kvarstår och att ytterst lite sker, om
ens något. I så fall kanske paradoxalt nog
förutsättningarna på några års sikt för en
mer genomgripande reformering av den
svenska författningen förbättras. Ty om
regeringsmaktens anseende förfaller ytteligare, och den borgerliga regeringen som
i detta läge framstår som självklar efter
1991 års val inte lyckas nämnvärt bättre
än de fyra borgerliga regeringar som satt
mellan 1976 och 1982, riskerar medborgarnas tilltro till det politiska systemet att
reduceras ytterligare. Och då räcker det
knappast med halvmesyrer.