Thomas Allvin; Tonårig stormakt bygger egen säkerhetspolitik
2003
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
Tonårig stormakt
bygger egen
säkerhetspolitik
l av Thomas Allvin
EU har ambitioner att bygga en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik men
ännu är det långt till målet. De skisser som finns är luddiga och oklara och när
regeringarna sagt sitt kommer det att bli än oklarare vart man syftar.
I
BÖRJAN AV SOMMAREN lades två dokument fram
som kommer att vara av avgörande betydelse för
utvecklingen av EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik (GUSP) under de närmaste åren.
Det ena är förstås Europeiska konventets utkast
till en konstitution för EU. Det andra är Javier Solanas
utkast till en säkerhetspolitisk strategi för EU. Båda dessa
dokument kommer att manglas av medlemsländerna
under hösten för att senare presenteras i sin slutliga form,
säkerhetsstrategin i december och konstitutionen troligen senare i vår. Många kontroversiella frågor ligger på
bordet, frågor som rör EU:s roll i världen, förhållandet
mellan EU:s alliansbundna och alliansfria medlemsländer och förhållandet mellan EU och USA. En fingervisning om vartåt det barkar kan man få genom att jämföra dessa två dokument.
BLANDADE KARAMELLER
I konventets ursprungliga förslag till konstitution fanns
många nyheter på GUSP-området, även om de kanske
inte var lika omvälvande som vissa länder önskat. Den
gemensamma utrikespolitiken kommer inte att ersättas
av en enda utrikespolitik eftersom det nationella vetot
består, och någon EU-arme eller gemensamt territorialförsvar finns inte i sikte annat än som en formulering
att ett gemensamt försvar ska bildas när EV-länderna så
enhälligt beslutar (dvs. aldrig). Istället är det en påse gott
och blandat som möter läsaren. Här finns den nya utrikesministern, som slår ihop den höge representanten
(idag Javier Solana) med kommissionären för yttre förbindelser (idag Chris Patten). Här fanns möjligheten för
en grupp av medlemsländer att upprätta en försvarsunion inom EU:s ramar i väntan på att samtliga EV-länder ska ta detta steg. Här finns en solidaritetsklausul
enligt vilken medlemsländerna ska hjälpa varandra,
inklusive med militära medel, vid terroristattacker. Och
här finns nya möjliga uppgifter för EU:s militära (och
civila) insatsstyrka. Påsen innehåller med andra ord
något för alla smaker. Tyskland, Frankrike och Beneluxländerna kunde för en tid glädjas åt möjligheten att ingå
i ännu en försvarsunion (utöver de två tidigare), Sverige
kan prata om konfliktförebyggande insatser i FN-tjänst,
och statsvetare kan analysera följderna av den institutionella omorganisationen och svänga sig med termer
som ”second pillar contamination”. Så hur ska man
kunna bringa någon mening åt denna röra? Ett sätt är
att läsa förslagen parallellt med EU:s säkerhetspolitiska
strategi.
MARS ELLER VENUS?
Utkastet till säkerhetsstrategi är ett sen- men välkommet försök att svara på l O000-kronorsfrågan när det
gäller EU:s utrikespolitik: vad ska den innehålla? Diskussioner kring reformer av GUSP handlar ofta om institutioner och instrument; hur besluten ska fattas, hur EU
ska företrädas och hur man ska skaffa tillräckligt med
transportflygplan för att forsla sina 60 000 soldater runt
jordklotet. Men vad ska medlemsländerna med GUSP
till? Var finns mervärdet? Vad ska krishanteringsförmå-
gan användas till? Är den bara en verktygslåda till FN:s
förfogande eller ett instrument för EU:s egna intressen?
säkerhetsstrategin är ett första försök att ge ett genomtänkt och sammanhängande svar på dessa frågor.
Strategin kan förstås läsas för sig självt, men det är
särskilt givande att lägga den bredvid USA:s nya och
omdebatterade säkerhetsdoktrin från september 2002.
Genom att jämföra dessa båda dokument kan vilken
amatörfreudian som helst psykoanalysera USA:s och
lSvensk Tidskrift l2oo3, nr 61 fl
:::.:::
…….
l- ……
_J
o
o..
Vl
1-
L.U
:r:
0:::
L.U
:::.:::
:c::(
Vl
av dagens hotbilder som USA salufört sedan den l l september. Frågan är om EU och USA även är överens om
medlen för att bemöta dessa hot?
RUSTA FÖR MORGONDAGEN …
Frågan kan besvaras med både ja och nej. Solana utmå-
lar tre huvudsakliga mål för EU:s utrikespolitik. De två
första av dessa är i linje med god EV-tradition.
För det första ska det närmaste grannskapet stabiliseras. Detta är en logisk ”avrundning” av det europeiska
säkerhetsbyggande projektet. För det andra ska det internationella systemet stärkas. EU:s beslutsfattare känner
sig av naturliga skäl hemma i internationella organisationer, och vill ha mer av FN, WTO, OSSE, ja av alla
tänkbara internationella bokstavskombinationer. I Solanas utkast är det alltid multilaterala lösningar som kommer i första hand, och i andra och tredje, när ett säkerEU:s självbilder. Det är ingen tvekan om att USA:s doktrin är skriven av en supermakt på toppen av sitt självförtroende. Målen och medlen för USA:s utrikespolitik
är detaljerat och glasklart beskrivna. Utan att darra på
manschetten beskriver man hur amerikanska värderingar, politiska som ekonomiska, ska spridas över världen och alla fiender till USA nedkämpas. En central plats
intar förstås kampen mot den globala terrorismen. FN
nämns däremot inte i många meningar, och då endast i
sin humanitära roll och inte som ett organ för säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Här och var finns artiga
referenser till allierade och till vikten av samarbete med
andra, men samtidigt görs det klart att sådant samarbete endast är intressant när det går i linje med USA:s
intressen. Annars ämnar USA agera ensamt. I ett betänkande från Västeuropeiska unionens parlamentariska
församling konstateras det lakoniskt som att en strategi
för ett nytt århundrade har ersatts
av en strategi för ett amerikanskt ”Krishanteringsstyrkan sågs
århundrade.
hetspolitiskt problem ska lösas.
För det tredje ska ”de nya hoten”
bemötas. Det är nu det blir intressant. I säkerhetsstrategin konstateras det att den första frontlinjen
mot de nya hoten går utanför EU:s
gränser, alltså i ”tredjeland”. Detta
får förstås konsekvenser för hur
hoten ska bekämpas, eftersom ett
klassiskt territorialförsvar inte klarar av sådana uppgifter. Istället
krävs en insatsförmåga av USAmodell (om än inte av USA:s storJavier solanas utkast speglar
däremot en stormakt i tonåren, på
jakt efter sin identitet och ett mål i
livet. Hoten mot EU:s säkerhet
målas upp i impressionistisk stil och
lösningarna antyds mer än uttalas.
Många hotbilder är av icke-militär
natur: det talas om fattigdomen i
världen och den hotande växthuseffekten. Medan USA:s doktrin är
länge som ett tröstpris åt de
länder som ville ha, men inte
fick, en försvarsunion när
EU-Iänderna förhandlade
om Amsterdamfördraget.”
till bredden full av självtillräcklighet konstaterar Solana
nyktert att ”det är få problem, om några, som vi kan lösa
själva.” Därför ser man multilateralt samarbete i allmänhet och FN i synnerhet som grundbulten för den
internationella säkerhetsordningen. Annars slås det fast
att bandet till USA är den kanske viktigaste komponenten för EU:s säkerhet, även om det i strategin också finns
ett och annat uppstudsigt nålstick mot storebror. Den
ständiga betoningen av multilaterala lösningar är ett
sådant, det helhjärtade stödet till FN ett annat.
Det finns dock även gott om likheter mellan de båda
dokumenten. Även Solanas utkast präglas av ”de nya
hoten” av vilka det främsta utgörs av spridning av massförstörelsevapen tätt följt av internationell terrorism (i
synnerhet ”de nya” terroristerna, som man till skillnad
från ”de gamla” inte kan resonera med). Mest orolig är
man förstås för dessa fenomen i förening, dvs terrorister,
som man inte kan resonera med, beväpnade med massförstörelsevapen. Det tredje hotet utgörs av ”failed states” (misslyckade stater), där organiserad brottslighet
och terrorism kan frodas. I denna beskrivning är EU:s
säkerhetsdoktrin mer eller mindre en blåkopia av USA:s
dito, så på pappret har EU alltså helt anammat den bild
lek). Därmed får EU:s redan existerande krishanteringsstyrka en potentiellt central roll för EU:s yttre
säkerhet, vilket skulle innebära en klar policyförskjutning. Krishanteringsstyrkan sågs länge som ett tröstpris
åt de länder som ville ha, men inte fick, en försvarsunion när EU-länderna förhandlade om Amsterdamfördraget. Men det småmysiga svensk-finska initiativet om
att hjälpa FN med minröjning och polispatrullering kan
alltså bli ett primärt instrument för att trygga EV-ländernas säkerhet. Behovet av en försvarsunion står det
inget om i säkerhetsstrategin, vilket är helt logiskt. Det
är ju inga storskaliga anfall på EU som hotar, utan mindre men mer föränderliga hot som kräver en mer flexibel beredskap. Att EU-ledarna nyligen rensat ut tankarna
på en försvarunion ur den nya konstitutionen (efter
påtryckningar från USA) är alltså inget bakslag för
utvecklingen av EU:s säkerhets- och försvarspolitik, utan
kanske snarare en knuff framåt. När ovidkommande
stickspår rensats bort kan all kraft nu fokuseras på EU
som krishanteringsaktör. •
I strategin talas det mycket om att militära medel
måste kombineras med civila för att bemöta de nya
hoten. Till viss del beror detta förstås på att EU idag inte
~~ lSvensk Tidskrift l2ooJ, nr 61
Ludvig XIV hade också en genomtänkt europeisk säkerhetspolitik.
kan mobilisera en bråkdel av de militära muskler som
DSA förfogar över. Det är knappast någon tillfällighet
att ED:s säkerhetsstrategi talar om hotet från ”failed states” (som kan återuppbyggas med mestadels civila
medel) medan DSA är mer intresserat av ”rogue states”
(som måste bekämpas och besegras med militära medel).
Ändå finns i säkerhetsstrategin en tydlig önskan om att
ED ska bli militärt mer kapabelt, enat, modernt och
aktivt. ED-länderna måste avdela mer resurser till försvaret och fullfölja omställningen från invasionsförsvar
till insatsförsvar. Ännu viktigare än mer resurser är dock
att de resurser som finns spenderas ”holistiskt”, dvs i ett
ED-perspektiv. ED kan aldrig ta sig an alla nya uppgifter
med hjälp av ett hopkok på 15, snart 25, länders separata
försvarsresurser. Fem myror är inte fler än fyra elefanter.
ED måste också hänga med i utvecklingen mot ett
modernt, högteknologiskt försvar, den utveckling som
kallas ”Revolution of Military Affairs” (RMA). På detta
område ligger DSA ljusår före ED-länderna, något som
gör att det transatlantiska samarbetet kan bli svårt att
genomföra av rent praktiska skäl. Allt detta kräver en
gemensam försvarsplaneringsprocess och en inre marknad för försvarsmateriel där upphandlingar och industriprojekt kan äga rum utan nationella spärrar. Ett steg
i denna riktning kommer att tas under 2004 med inrättandet av en försvarsmaterielbyrå inom ED:s ram. Ett
(/)
):>:
;;:>;:
m
;:o
I
m
-i
(/)
”’o
r
……
-i
……
;;:>;:
lSvensk Tidskrift l2ooJ, nr 61 fil
::.:::
……
l- >-<
_J
o
c…
(/)
1-
L.U
I
0:::
L.U
::.:::
:<:(
(/)
annat steg är konventets förslag om att länder som kvalificerar sig kan bilda ett ”strukturerat samarbete”. Inom
detta samarbete ska länder som kommit långt i moderniseringen av militären och inte snålar på försvarsutgifterna kunna genomföra krishanteringsinsatser utan att
sinkas av mindre kapabla länder.
… MEN SLÅ TILL IDAG
Men EU måste inte bara kunna agera med kraft, utan
också i tid. De nya hoten är dynamiska till sin natur, och
ju tidigare man agerar, till exempel för att kväva en destabiliserande konflikt i sin linda, desto bättre. I säkerhetsstrategin står faktiskt att EU bör vara redo för att
agera innan en kris uppstår, och att hot- och konfliktfö-
rebyggande åtgärder aldrig kan sättas in för tidigt.
Detta är EU:s variant av USA:s kritiserade doktrin
om ”preemtive action”, rätten att slå till militärt om den
nationella säkerheten så kräver, även om självförsvar
enligt FN-stadgans artikel 51 inte kan hävdas. Exakt vad
EU:s strategi innebär på denna punkt är svårt att veta
eftersom det inte preciseras. (I strategin används ordet
”preventive” istället för ”preemtive”. Semantiker alterPetersbergsuppgifter ska kunna användas för att
bekämpa terrorism.
DET DUNKELT SAGDA
Om konventets förslag antas kan det finnas anledning för
regeringen att fundera lite nogrannare på vilka scenarier
man kan ställas inför. Exakt vad är egentligen en insats för
nedrustning? Är det när NATO-trupp under fredliga former avväpnar den albanska gerillan i Makedonien, eller är
det när USA och Storbritannien invaderar Irak för att skilja
Saddam Hussein från verkliga eller imaginära massförstörelsevapen? ”Militära rådgivningsinsatser” låter kanske
harmlöst, men militärt bistånd från EU i syfte att bekämpa
terrorism kan lätt utvecklas till den sortens situation som
USA står inför i Irak idag, eller varför inte i Vietnam igår
(USA:s Vitenam-engagemang började som bekant med
utplaceringen av ”militära rådgivare”). I ett sådant scenario kan dessutom enhällighetsregeln få katastrofala resultat. En sak är att enas om att ge sig in i en operation som
verkar relativt harmlös, en helt annan att enas om hur (om
alls) man ska dra sig ur en situation som gått överstyr, eller
hur man ska hantera en ”mission creep” över skalan av
nativt kremlolog bör tillkallas.)
Själva påståendet att skyndsamhet
är av nöden i en krissituation är ju
tämligen trivialt, så det intressanta
är vilka konkreta scenarier man ser
framför sig. Kanske avses endast
preventiva aktioner med civila
”EU måste inte bara
Petersbergsuppgifter. Det är förvisso
inget fel med att EU vill vara med
och ta ansvar för att undanröja de
hot man har identifierat, men att ge
sig in i potentiellt explosiva situationer utan att ha kapaciteten att
fatta snabba, avgörande och kanske
kunna agera med kraft,
utan också i tid.”
instrument som diplomati och sanktioner, kanske inte.
Kanske hinner man trots allt invänta FN-mandat eller
tredjelands tillstånd för militära insatser, kanske inte.
EU:s säkerhetsstrategi är faktiskt helt tyst på denna
helt avgörande punkt (där USA:s doktrin å andra sidan
är föredömligt klar): huruvida dylika förebyggande
militära krishanteringsåtgärder alltid måste ha FN:s
stöd, eller om EU liksom USA kan tänka sig att agera på
egen hand. Om detta inte preciseras i säkerhetsstrategins slutliga version så är frågan i högsta grad öppen
för tolkning. Sverige har tidigare drivit linjen att endast
fredsframtvingande insatser kräver FN-mandat, antagligen för att de övriga ”Petersbergsuppgifterna” (humanitära insatser, räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering,
inklusive fredsskapande åtgärder) ses som okontroversiella. Men konventet har som sagt föreslagit nya uppgifter som är helt i linje med den ”preventiva” andan i
säkerhetsstrategin. Till de tidigare (humanitära insatser
och räddningsinsatser, fredsbevarande och fredsframtvingande operationer) har nu lagts ”gemensamma
insatser för nedrustning”, ”konfliktförebyggande” och
”militära rådgivnings- och biståndsinsatser”. Dessutom
har man fogat det inte helt oviktiga tillägget att alla
kontroversiella beslut är en dålig ide.
En slutsats är att EU:s säkerhetsstrategi behöver kompletteras med en europeisk Powell-doktrin som säger att
man endast ska ge sig in i situationer om man har ett tydligt mål med insatsen och mer än tillräckliga resurser för att
klara av den. Detta gäller förstås i synnerhet för insatser
som saknar FN-mandat. En annan mer generell slutsats är
att säkerhetsstrategin bara är en första etapp på vägen mot
att skapa klarhet i EU:s säkerhetspolitiska mål och medel.
Ännu förtjänar den inte att kallas doktrin; allt för många
frågor återstår efter en genomläsning. Frågan är om strategin kommer att bli tydligare när medlemsländernas regeringar sagt sitt. Erfarenheterna talar tyvärr för att resultatet snarare blir att slutprodukten är än mer luddig, mångtydig och till intet förpliktigande. På denna punkt har EU
en hel del att lära av USA, för oavsett vad man tycker om
deras politik så vet åtminstone alla vad den består av. Men
om Solana skulle lyckas med att få EV-länderna att sluta
upp bakom en tydlig och konstruktiv strategi för EU:s
säkerhetspolitik så är detta kanske det mest värdefulla bidrag
han lämnar i arv till EU:s kommande utrikesminister.”
Thomas Allvin (thomas.allvin@swipnet.se) är pol mag i
europeisk politik.
IIISvensk Tidskrift 12003, nr 61
bygger egen
säkerhetspolitik
l av Thomas Allvin
EU har ambitioner att bygga en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik men
ännu är det långt till målet. De skisser som finns är luddiga och oklara och när
regeringarna sagt sitt kommer det att bli än oklarare vart man syftar.
I
BÖRJAN AV SOMMAREN lades två dokument fram
som kommer att vara av avgörande betydelse för
utvecklingen av EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik (GUSP) under de närmaste åren.
Det ena är förstås Europeiska konventets utkast
till en konstitution för EU. Det andra är Javier Solanas
utkast till en säkerhetspolitisk strategi för EU. Båda dessa
dokument kommer att manglas av medlemsländerna
under hösten för att senare presenteras i sin slutliga form,
säkerhetsstrategin i december och konstitutionen troligen senare i vår. Många kontroversiella frågor ligger på
bordet, frågor som rör EU:s roll i världen, förhållandet
mellan EU:s alliansbundna och alliansfria medlemsländer och förhållandet mellan EU och USA. En fingervisning om vartåt det barkar kan man få genom att jämföra dessa två dokument.
BLANDADE KARAMELLER
I konventets ursprungliga förslag till konstitution fanns
många nyheter på GUSP-området, även om de kanske
inte var lika omvälvande som vissa länder önskat. Den
gemensamma utrikespolitiken kommer inte att ersättas
av en enda utrikespolitik eftersom det nationella vetot
består, och någon EU-arme eller gemensamt territorialförsvar finns inte i sikte annat än som en formulering
att ett gemensamt försvar ska bildas när EV-länderna så
enhälligt beslutar (dvs. aldrig). Istället är det en påse gott
och blandat som möter läsaren. Här finns den nya utrikesministern, som slår ihop den höge representanten
(idag Javier Solana) med kommissionären för yttre förbindelser (idag Chris Patten). Här fanns möjligheten för
en grupp av medlemsländer att upprätta en försvarsunion inom EU:s ramar i väntan på att samtliga EV-länder ska ta detta steg. Här finns en solidaritetsklausul
enligt vilken medlemsländerna ska hjälpa varandra,
inklusive med militära medel, vid terroristattacker. Och
här finns nya möjliga uppgifter för EU:s militära (och
civila) insatsstyrka. Påsen innehåller med andra ord
något för alla smaker. Tyskland, Frankrike och Beneluxländerna kunde för en tid glädjas åt möjligheten att ingå
i ännu en försvarsunion (utöver de två tidigare), Sverige
kan prata om konfliktförebyggande insatser i FN-tjänst,
och statsvetare kan analysera följderna av den institutionella omorganisationen och svänga sig med termer
som ”second pillar contamination”. Så hur ska man
kunna bringa någon mening åt denna röra? Ett sätt är
att läsa förslagen parallellt med EU:s säkerhetspolitiska
strategi.
MARS ELLER VENUS?
Utkastet till säkerhetsstrategi är ett sen- men välkommet försök att svara på l O000-kronorsfrågan när det
gäller EU:s utrikespolitik: vad ska den innehålla? Diskussioner kring reformer av GUSP handlar ofta om institutioner och instrument; hur besluten ska fattas, hur EU
ska företrädas och hur man ska skaffa tillräckligt med
transportflygplan för att forsla sina 60 000 soldater runt
jordklotet. Men vad ska medlemsländerna med GUSP
till? Var finns mervärdet? Vad ska krishanteringsförmå-
gan användas till? Är den bara en verktygslåda till FN:s
förfogande eller ett instrument för EU:s egna intressen?
säkerhetsstrategin är ett första försök att ge ett genomtänkt och sammanhängande svar på dessa frågor.
Strategin kan förstås läsas för sig självt, men det är
särskilt givande att lägga den bredvid USA:s nya och
omdebatterade säkerhetsdoktrin från september 2002.
Genom att jämföra dessa båda dokument kan vilken
amatörfreudian som helst psykoanalysera USA:s och
lSvensk Tidskrift l2oo3, nr 61 fl
:::.:::
…….
l- ……
_J
o
o..
Vl
1-
L.U
:r:
0:::
L.U
:::.:::
:c::(
Vl
av dagens hotbilder som USA salufört sedan den l l september. Frågan är om EU och USA även är överens om
medlen för att bemöta dessa hot?
RUSTA FÖR MORGONDAGEN …
Frågan kan besvaras med både ja och nej. Solana utmå-
lar tre huvudsakliga mål för EU:s utrikespolitik. De två
första av dessa är i linje med god EV-tradition.
För det första ska det närmaste grannskapet stabiliseras. Detta är en logisk ”avrundning” av det europeiska
säkerhetsbyggande projektet. För det andra ska det internationella systemet stärkas. EU:s beslutsfattare känner
sig av naturliga skäl hemma i internationella organisationer, och vill ha mer av FN, WTO, OSSE, ja av alla
tänkbara internationella bokstavskombinationer. I Solanas utkast är det alltid multilaterala lösningar som kommer i första hand, och i andra och tredje, när ett säkerEU:s självbilder. Det är ingen tvekan om att USA:s doktrin är skriven av en supermakt på toppen av sitt självförtroende. Målen och medlen för USA:s utrikespolitik
är detaljerat och glasklart beskrivna. Utan att darra på
manschetten beskriver man hur amerikanska värderingar, politiska som ekonomiska, ska spridas över världen och alla fiender till USA nedkämpas. En central plats
intar förstås kampen mot den globala terrorismen. FN
nämns däremot inte i många meningar, och då endast i
sin humanitära roll och inte som ett organ för säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Här och var finns artiga
referenser till allierade och till vikten av samarbete med
andra, men samtidigt görs det klart att sådant samarbete endast är intressant när det går i linje med USA:s
intressen. Annars ämnar USA agera ensamt. I ett betänkande från Västeuropeiska unionens parlamentariska
församling konstateras det lakoniskt som att en strategi
för ett nytt århundrade har ersatts
av en strategi för ett amerikanskt ”Krishanteringsstyrkan sågs
århundrade.
hetspolitiskt problem ska lösas.
För det tredje ska ”de nya hoten”
bemötas. Det är nu det blir intressant. I säkerhetsstrategin konstateras det att den första frontlinjen
mot de nya hoten går utanför EU:s
gränser, alltså i ”tredjeland”. Detta
får förstås konsekvenser för hur
hoten ska bekämpas, eftersom ett
klassiskt territorialförsvar inte klarar av sådana uppgifter. Istället
krävs en insatsförmåga av USAmodell (om än inte av USA:s storJavier solanas utkast speglar
däremot en stormakt i tonåren, på
jakt efter sin identitet och ett mål i
livet. Hoten mot EU:s säkerhet
målas upp i impressionistisk stil och
lösningarna antyds mer än uttalas.
Många hotbilder är av icke-militär
natur: det talas om fattigdomen i
världen och den hotande växthuseffekten. Medan USA:s doktrin är
länge som ett tröstpris åt de
länder som ville ha, men inte
fick, en försvarsunion när
EU-Iänderna förhandlade
om Amsterdamfördraget.”
till bredden full av självtillräcklighet konstaterar Solana
nyktert att ”det är få problem, om några, som vi kan lösa
själva.” Därför ser man multilateralt samarbete i allmänhet och FN i synnerhet som grundbulten för den
internationella säkerhetsordningen. Annars slås det fast
att bandet till USA är den kanske viktigaste komponenten för EU:s säkerhet, även om det i strategin också finns
ett och annat uppstudsigt nålstick mot storebror. Den
ständiga betoningen av multilaterala lösningar är ett
sådant, det helhjärtade stödet till FN ett annat.
Det finns dock även gott om likheter mellan de båda
dokumenten. Även Solanas utkast präglas av ”de nya
hoten” av vilka det främsta utgörs av spridning av massförstörelsevapen tätt följt av internationell terrorism (i
synnerhet ”de nya” terroristerna, som man till skillnad
från ”de gamla” inte kan resonera med). Mest orolig är
man förstås för dessa fenomen i förening, dvs terrorister,
som man inte kan resonera med, beväpnade med massförstörelsevapen. Det tredje hotet utgörs av ”failed states” (misslyckade stater), där organiserad brottslighet
och terrorism kan frodas. I denna beskrivning är EU:s
säkerhetsdoktrin mer eller mindre en blåkopia av USA:s
dito, så på pappret har EU alltså helt anammat den bild
lek). Därmed får EU:s redan existerande krishanteringsstyrka en potentiellt central roll för EU:s yttre
säkerhet, vilket skulle innebära en klar policyförskjutning. Krishanteringsstyrkan sågs länge som ett tröstpris
åt de länder som ville ha, men inte fick, en försvarsunion när EU-länderna förhandlade om Amsterdamfördraget. Men det småmysiga svensk-finska initiativet om
att hjälpa FN med minröjning och polispatrullering kan
alltså bli ett primärt instrument för att trygga EV-ländernas säkerhet. Behovet av en försvarsunion står det
inget om i säkerhetsstrategin, vilket är helt logiskt. Det
är ju inga storskaliga anfall på EU som hotar, utan mindre men mer föränderliga hot som kräver en mer flexibel beredskap. Att EU-ledarna nyligen rensat ut tankarna
på en försvarunion ur den nya konstitutionen (efter
påtryckningar från USA) är alltså inget bakslag för
utvecklingen av EU:s säkerhets- och försvarspolitik, utan
kanske snarare en knuff framåt. När ovidkommande
stickspår rensats bort kan all kraft nu fokuseras på EU
som krishanteringsaktör. •
I strategin talas det mycket om att militära medel
måste kombineras med civila för att bemöta de nya
hoten. Till viss del beror detta förstås på att EU idag inte
~~ lSvensk Tidskrift l2ooJ, nr 61
Ludvig XIV hade också en genomtänkt europeisk säkerhetspolitik.
kan mobilisera en bråkdel av de militära muskler som
DSA förfogar över. Det är knappast någon tillfällighet
att ED:s säkerhetsstrategi talar om hotet från ”failed states” (som kan återuppbyggas med mestadels civila
medel) medan DSA är mer intresserat av ”rogue states”
(som måste bekämpas och besegras med militära medel).
Ändå finns i säkerhetsstrategin en tydlig önskan om att
ED ska bli militärt mer kapabelt, enat, modernt och
aktivt. ED-länderna måste avdela mer resurser till försvaret och fullfölja omställningen från invasionsförsvar
till insatsförsvar. Ännu viktigare än mer resurser är dock
att de resurser som finns spenderas ”holistiskt”, dvs i ett
ED-perspektiv. ED kan aldrig ta sig an alla nya uppgifter
med hjälp av ett hopkok på 15, snart 25, länders separata
försvarsresurser. Fem myror är inte fler än fyra elefanter.
ED måste också hänga med i utvecklingen mot ett
modernt, högteknologiskt försvar, den utveckling som
kallas ”Revolution of Military Affairs” (RMA). På detta
område ligger DSA ljusår före ED-länderna, något som
gör att det transatlantiska samarbetet kan bli svårt att
genomföra av rent praktiska skäl. Allt detta kräver en
gemensam försvarsplaneringsprocess och en inre marknad för försvarsmateriel där upphandlingar och industriprojekt kan äga rum utan nationella spärrar. Ett steg
i denna riktning kommer att tas under 2004 med inrättandet av en försvarsmaterielbyrå inom ED:s ram. Ett
(/)
):>:
;;:>;:
m
;:o
I
m
-i
(/)
”’o
r
……
-i
……
;;:>;:
lSvensk Tidskrift l2ooJ, nr 61 fil
::.:::
……
l- >-<
_J
o
c…
(/)
1-
L.U
I
0:::
L.U
::.:::
:<:(
(/)
annat steg är konventets förslag om att länder som kvalificerar sig kan bilda ett ”strukturerat samarbete”. Inom
detta samarbete ska länder som kommit långt i moderniseringen av militären och inte snålar på försvarsutgifterna kunna genomföra krishanteringsinsatser utan att
sinkas av mindre kapabla länder.
… MEN SLÅ TILL IDAG
Men EU måste inte bara kunna agera med kraft, utan
också i tid. De nya hoten är dynamiska till sin natur, och
ju tidigare man agerar, till exempel för att kväva en destabiliserande konflikt i sin linda, desto bättre. I säkerhetsstrategin står faktiskt att EU bör vara redo för att
agera innan en kris uppstår, och att hot- och konfliktfö-
rebyggande åtgärder aldrig kan sättas in för tidigt.
Detta är EU:s variant av USA:s kritiserade doktrin
om ”preemtive action”, rätten att slå till militärt om den
nationella säkerheten så kräver, även om självförsvar
enligt FN-stadgans artikel 51 inte kan hävdas. Exakt vad
EU:s strategi innebär på denna punkt är svårt att veta
eftersom det inte preciseras. (I strategin används ordet
”preventive” istället för ”preemtive”. Semantiker alterPetersbergsuppgifter ska kunna användas för att
bekämpa terrorism.
DET DUNKELT SAGDA
Om konventets förslag antas kan det finnas anledning för
regeringen att fundera lite nogrannare på vilka scenarier
man kan ställas inför. Exakt vad är egentligen en insats för
nedrustning? Är det när NATO-trupp under fredliga former avväpnar den albanska gerillan i Makedonien, eller är
det när USA och Storbritannien invaderar Irak för att skilja
Saddam Hussein från verkliga eller imaginära massförstörelsevapen? ”Militära rådgivningsinsatser” låter kanske
harmlöst, men militärt bistånd från EU i syfte att bekämpa
terrorism kan lätt utvecklas till den sortens situation som
USA står inför i Irak idag, eller varför inte i Vietnam igår
(USA:s Vitenam-engagemang började som bekant med
utplaceringen av ”militära rådgivare”). I ett sådant scenario kan dessutom enhällighetsregeln få katastrofala resultat. En sak är att enas om att ge sig in i en operation som
verkar relativt harmlös, en helt annan att enas om hur (om
alls) man ska dra sig ur en situation som gått överstyr, eller
hur man ska hantera en ”mission creep” över skalan av
nativt kremlolog bör tillkallas.)
Själva påståendet att skyndsamhet
är av nöden i en krissituation är ju
tämligen trivialt, så det intressanta
är vilka konkreta scenarier man ser
framför sig. Kanske avses endast
preventiva aktioner med civila
”EU måste inte bara
Petersbergsuppgifter. Det är förvisso
inget fel med att EU vill vara med
och ta ansvar för att undanröja de
hot man har identifierat, men att ge
sig in i potentiellt explosiva situationer utan att ha kapaciteten att
fatta snabba, avgörande och kanske
kunna agera med kraft,
utan också i tid.”
instrument som diplomati och sanktioner, kanske inte.
Kanske hinner man trots allt invänta FN-mandat eller
tredjelands tillstånd för militära insatser, kanske inte.
EU:s säkerhetsstrategi är faktiskt helt tyst på denna
helt avgörande punkt (där USA:s doktrin å andra sidan
är föredömligt klar): huruvida dylika förebyggande
militära krishanteringsåtgärder alltid måste ha FN:s
stöd, eller om EU liksom USA kan tänka sig att agera på
egen hand. Om detta inte preciseras i säkerhetsstrategins slutliga version så är frågan i högsta grad öppen
för tolkning. Sverige har tidigare drivit linjen att endast
fredsframtvingande insatser kräver FN-mandat, antagligen för att de övriga ”Petersbergsuppgifterna” (humanitära insatser, räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering,
inklusive fredsskapande åtgärder) ses som okontroversiella. Men konventet har som sagt föreslagit nya uppgifter som är helt i linje med den ”preventiva” andan i
säkerhetsstrategin. Till de tidigare (humanitära insatser
och räddningsinsatser, fredsbevarande och fredsframtvingande operationer) har nu lagts ”gemensamma
insatser för nedrustning”, ”konfliktförebyggande” och
”militära rådgivnings- och biståndsinsatser”. Dessutom
har man fogat det inte helt oviktiga tillägget att alla
kontroversiella beslut är en dålig ide.
En slutsats är att EU:s säkerhetsstrategi behöver kompletteras med en europeisk Powell-doktrin som säger att
man endast ska ge sig in i situationer om man har ett tydligt mål med insatsen och mer än tillräckliga resurser för att
klara av den. Detta gäller förstås i synnerhet för insatser
som saknar FN-mandat. En annan mer generell slutsats är
att säkerhetsstrategin bara är en första etapp på vägen mot
att skapa klarhet i EU:s säkerhetspolitiska mål och medel.
Ännu förtjänar den inte att kallas doktrin; allt för många
frågor återstår efter en genomläsning. Frågan är om strategin kommer att bli tydligare när medlemsländernas regeringar sagt sitt. Erfarenheterna talar tyvärr för att resultatet snarare blir att slutprodukten är än mer luddig, mångtydig och till intet förpliktigande. På denna punkt har EU
en hel del att lära av USA, för oavsett vad man tycker om
deras politik så vet åtminstone alla vad den består av. Men
om Solana skulle lyckas med att få EV-länderna att sluta
upp bakom en tydlig och konstruktiv strategi för EU:s
säkerhetspolitik så är detta kanske det mest värdefulla bidrag
han lämnar i arv till EU:s kommande utrikesminister.”
Thomas Allvin (thomas.allvin@swipnet.se) är pol mag i
europeisk politik.
IIISvensk Tidskrift 12003, nr 61