Print Friendly

Thomas Allvin; En pelare för mycket

Av Redaktionen | 31 december 2002


2002


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

En pelare för mycket
l av Thomas Allvin
Idag förhandlar politiker om vem som skall kallas terrorist.
Om EU:s ”tjuv- och polis”-frågor blir överstatliga slipper vi sådant.
I
OKTOBER 1999 höll Europeiska rådet ett viktigt
möte i Tammerfors. Då beslutades att EU på allvar skulle börja bygga ”ett område med frihet,
säkerhet och rättvisa”, det vill säga sätta fart på
samarbetet inom det politikområde som kallas
rättsliga och inrikes frågor. Under denna neutrala rubrik
ryms bland annat asyl- och invandringspolitik, samarbete mellan polis och rättsliga myndigheter (bland andra
Europol), civil- och straffrätt. Tidigare samma år hade
Amsterdamfördraget trätt i kraft, vilket innebar att asyloch invandringspolitiken samt civilrätten flyttats över
från EU:s mellanstatliga tredje pelare till den överstatliga första pelaren. Kvar i den tredje pelaren fanns de hårda
”tjuv- och polis”-frågorna.
Uppdelningen av EU i tre pelare upplevs av den oinvigda allmänheten som obegriplig, av de insatta som
opraktisk och svårhanterbar. EU:s konstruktion är så
komplicerad att statsvetarprofessorer brukar kalla den
sui generis (något ensamt i sitt slag) för att slippa jämföra med något annat. Allt fler frågor blir ”pelaröverskridande”, det vill säga de står med olika ben i olika
pelare. EU:s terroristbekämpning är ett exempel på en
aktuell pelaröverskridande fråga. Den bygger både på
första pelaren (civilskydd, flygsäkerhet), andra pelaren
(frysning av terroristers tillgångar) och tredje pelaren
(polisiärt samarbete, terroristlagstiftning). I bästa fall
resulterar pelaruppdelningen i svårigheter att föra en
samordnad politik (i synnerhet som kommissionen och
ministerrådet ofta slåss om ratten när pelaröverskridande
frågor ska styras framåt). Ofta blir också beslutsfattandet onödigt tillkrånglat, eftersom beslutsprocedurerna,
aktörerna och finansieringen skiljer sig åt mellan pelarna. I värsta fall faller en fråga helt mellan stolarna.
Mången vän av ordning skulle därför vilja skrota hela
pelarstrukturen till förmån för en mer enhetlig modell.
Detta kan förstås ske på lite olika sätt, men redan idag
finns en mekanism för att föra över resten av den tredje
pelaren till första utan att sammankalla en ny regeringskonferens.
Som bekant finns det ju dock en idiot för allting. Precis som att det finns folk som hoppas på att yoghurtrodel
ska bli en olympisk gren eller köar för att köpa biljetter till
Ravi Shankar så har även EU:s pelaruppdelning sina fans.
REGERINGARNAs VIP-LOUNGE
Flera återfinns i den svenska regeringen. Framför allt
statsministern och utrikesministern har vid flera tillfällen
gjort uttalanden som går ut på att EU:s nuvarande konstruktion är mer eller mindre optimal, ja alla tänkbara
förändringar vore faktiskt till det sämre. ”Jag ser inte
någon anledning att göra grundläggande ändringar i det
bygge vi har. Den nuvarande strukturen har tjänat oss
väl under årens lopp och det går att bygga vidare på den”,
sa till exempel Göran Persson i början av detta år. ”Oss”
måste rimligen vara den socialdemokratiska regeringen
och kollegorna runt ministerrådsbordet. EU:s mellanstatliga delar är nämligen regeringarnas egen VIP-lounge,
där bruset från andra ED-institutioner är behagligt
avskärmat liksom insynen utifrån. I teorin borde detta
balanseras av att de nationella parlamenten istället har
mer att säga till om, men oppositionspartiernas frustration under året som gått skvallrar om en annan ordning.
Så sent som i somras deklarerade moderaternas Fredrik
Reinfeldt att den tredje pelaren borde avskaffas och inte
ersättas på överstatlig nivå, detta som en reaktion på hur
lagstiftningsarbetet i tredje pelaren fortskridit i kölvattnet av den 11 september.
EU:s framtidskonvent ska ta fram ett underlag inför
nästa regeringskonferens då EU:s stora framtidsfrågor
ska avgöras. Men då konventsledamöter från andra länder tar denna historiska chans att lägga fram radikala
ideer för hur EU-bygget kan förändras till det bättre har
svenskarna tagit på sig en mer begränsad roll. Medan
riksdagens representanter generöst delar med sig av husets
metoder för att kontrollera regeringen i EU-frågor (Hallå,
är någon hemma?) försöker regeringens representant
Lena Hjelm-Wallen söva de övriga ledamöterna med
debattinlägg som mest är omformuleringar av status quo.
m
c
……
o
‘O
OJ
lSvensk Tidskrift l2oo2,nr s iEl
ro
C!..
o
L
::J
U.J
Sverige, och då i synnerhet regeringen, är nämligen ett
av de länder som ser med stor misstänksamhet på konventets förutsättningslösa och framåtsyftande arbete.
Hellre då en hederlig regeringskonferens, där visionerna
snabbt mals sönder i realpolitikens kvarnar.
Vad har regeringen att säga om just tredje pelarfrå-
gorna? När Hjelm-Wallen i maj höll ett tal om ED:s framtid kom hon in på hur samarbetet inom det rättsliga
området bör stärkas. Hon nämnde förstärkt polissamarbete så att polisen kan utbyta information och agera samfällt, en europeisk arresteringsorder, åklagarsamarbete,
övergripande målformuleringar om det rättsliga samarbetet i fördragen samt möjligen även majoritetsbeslut i
vissa frågor. Den första punkten är vad som sker redan
idag, punkt två och tre är nu formellt beslutade (och var
färdigförhandlade sedan länge vid tidpunkten för HjelmWallens tal), punkt fyra är av minst sagt tveksamt värde.
Återstår majoritetsbesluten, men denna enda intressanta punkt utvecklas inte. Hur? När? Vilka beslut?
STOREBROR BIT FÖR BIT
Ett av regeringens argument för att inte föra över ytterligare beslutsmakt till Bryssel är att det inte finns något
folkligt stöd för att utveckla ED-samarbetet. Som HjelmWallen skriver i en artikel: ”Vår utgångspunkt är att den
grundläggande kompetensfördelning som idag råder
inom ED är ganska väl avvägd och möjliggör nödvändiga förändringar av arbetsformer och beslutsregler. Att
generellt överföra beslutandemakt från medlemsländerna till ED eller från rådet till kommissionen eller parlamentet skulle i praktiken medföra en försvagning av
samarbetet eftersom dess förankring i de nationella parlamenten skulle tunnas ut.” Att flytta in även de återstå-
ende tredjepelarfrågorna i den första pelaren skulle alltså sakna demokratisk legitimitet.
Problemet är bara att ED-samarbetet utvecklas likt
förbaskat, och gör det på vägar som inte alltid är lyckade. Från att ha varit ett ganska marginellt samarbete mellan EG-ländernas inrikesministrar har polis- och straffrättsfrågorna nu blivit den del av ED som utvecklas snabbast, inte minst sedan 11 september. Det är den tredje
pelaren som är den huvudsakliga arenan för unionens
terroristbekämpning, och instrumenten är alltifrån
harmoniserad straffrätt och regler för utlämning av
efterlysta mellan medlemsländerna till polis- och
åklagarsamarbete inom Europol och Eurojust.
Som vanligt i ED-sammanhang sker utvecklingen
steg för steg, sakfråga för sakfråga, utan att det finns en
på förhand fastlagd plan som slår fast vart man vill
komma. Denna teknik, Monnet-metoden kallad efter en
av de få idealisterna i ED:s historia, har framgångsrikt
byggt upp den gemensamma marknaden, detaljreglering
för detaljreglering, och på sikt även tvingat fram inteB lSvensk Tidskrift l2002, nr si
gration på andra mer grundläggande områden. standardisering av brödrostar kom före subsidiaritetsprincip och rättighetsstadga. Men det som funkar för din
brödrost är inte nödvändigtvis bra för dig. Eftersom tredje pelarfrågorna till syvende och sidst handlar om de
grundläggande fri- och rättigheterna kan det vara klokt
att först slå fast ramarna innan man börjar brodera ut
detaljerna. Den nuvarande ordningen medför problem
som både gäller den gemensamma lagstiftningen och det
praktiska samarbetet. I båda fallen ordinerar doktorn
samma medicin: överstatlighet.
HELLRE l DOM I BRYSSEL ÄN 15 ÅT SKOG EN
En av de mest grundläggande principerna som genomsyrar utvecklingen av de rättsliga- och inrikes frågorna,
oavsett om det handlar om asylpolitik, familjerätt eller
brottmål, är ED-ländernas ömsesidiga erkännande av
varandras rättsliga avgöranden. Det handlar kort sagt
om att ett beslut av en domstol eller rättslig myndighet
i ett ED-land ska kunna verkställas i ett annat ED-land
utan att någon ytterligare prövning görs i det verkställande landet. Syftet är förstås att inte tidsödande byrå-
kratiska procedurer och nationella avvikelser ska hindra
den fria rörligheten inom unionen.
Det finns dock en hake. Principen förutsätter att EDländerna kan lita på varandras rättsliga system och procedurer. Snart kan till exempel ett beslut av åklagarmyndigheterna i Italien leda till att svenska medborgare utlämnas (eller ”överlämnas” som man nu säger) till
Italien utan att en fullständig parallell prövning av fallet
sker i Sverige. Då är det helt avgörande att man kan lita
på rättsäkerheten i Italien, och alla andra ED-länder. Kan
man det? Kan man lita på systemet i till exempel Grekland, där en svensk nyligen satt inspärrad och det krävdes insatser från både Leif Silbersky och Sveriges justitieminister för att reda ut saken? Kan man lita på rättsä-
kerheten i de tio öst- och centraleuropeiska stater som
snart blir ED-medlemmar? Är det helt oproblematiskt
att domare i Litauen och Tjeckien, senare kanske även
Rumänien och Turkiet, kan spärra tillgångar i Sverige
och begära överlämning av svenska medborgare?
Om svaret är nej finns det bara två lösningar. Den
dåliga lösningen, som tydligen omfattas av normalt EDvänliga moderater, är att åternationalisera hela detta
område och därmed rulla tillbaka åratal av utveckling
för europeisk brottsbekämpning och rörlighet över gränserna. Den logiska (men för många politiker svårsmälta)
lösningen är att föra över även de återstående tredjepelarfrågorna till den första pelaren så att den straffrättsliga lagstiftningen blir en integrerad del av EG-rätten.
Tveksamma domslut och avgöranden i medlemsländerna skulle alltså utan förbehåll kunna föras vidare till EGdomstolen som därmed (som vanligt tillsammans med
kommissionen) skulle bli en garant för att medlemsländer som tillämpar reglerna på ett felaktigt sätt rättar in
sig i ledet. Detta får gärna kompletteras med att EU:s
rättighetsstadga görs juridiskt bindande vilket sannolikt
skulle öka EG-domstolens möjligheter att ta itu med
bristande rättssäkerhet i medlemsländerna.
SKUGGMYNDIGHETERNA
Det andra problemet handlar om att de mellanstatliga
samarbetsformerna inte duger när samarbetet gäller frågor
som rör medborgarnas rättigheter, eftersom följden som
vanligt är brist på insyn och kontroll. Både Europol, Eurojust och Schengens efterlysningsregister SIS övervakas av
var sin ”gemensam tillsynsmyndighet” som ska se till att
hanteringen av alla känsliga uppgifter som passerar genom
systemen är korrekt. Låt er dock inte luras av benämningen ”myndighet”. Ingen av dessa instanser äger en tillräckligt fast kropp på vårt transcendentalplan för att man ska
ristlista. Enligt reglerna ska beslut om att sätta upp en
person eller organisation på listan grundas på ”exakta
uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet” från behöriga myndigheter, men alla som har följt rapporteringen av
hur detta verkligen gått till inser att sakliga skäl kommer
i andra hand. Eftersom varje revidering klubbas med
enhällighet av ministerrådet är det politiska förhandlingar mellan medlemsländerna som avgör vem som är terrorist och inte. Besluten tas alltså i ungefär samma anda
som råder när man fördelar budgetmedel eller imaginä-
ra ED-myndigheter: kompromisser och kohandel. Vissa
EU-länder har terrorister på hemmaplan som man vill att
EU ska ta itu med. De flesta har av olika (inrikes)politiska skäl svårt att terroriststämpla vissa grupper verksamma i andra delar av världen medan man gärna ger sig på
sådana som inte längre finns. Under en period var till
exempel Colombias paramilitär AUC med på listan men
inte vänsterguerillan FARC. Fortfarande är FARC:s vänsterkollegor ELN inte med. PKK ter-kunna ta på dem: de existerar i
samma mellanstatliga dimvärld som
de organ de är satta att övervaka. De
materialiseras några gånger per år
när deras styrelser sammanträder,
därefter upplöses de i intet med
undantag för ett ”sekretariat” på ett
par personer inom ministerrådets
generalsekretariat Ingen fysisk hemvist, ingen egen budget, inget telefonnummer, ingen tyngd. ”Myndigheten” som ska övervaka SIS har till
exempel svårt att få pengar för att
kunna besöka centraldatorn i Strasbourg (pengarna måste nämligen
”Som van Iigt i EU-samman- roriststämplades i samma veva som
hang sker utvecklingen
organisationen tog avstånd från terrorism (EU skonade däremot PKK:s
efterträdare Kadek). Vilka politiska
hänsyn och hårklyverier som ligger
bakom olika palestinska grupperingars vara eller icke vara på listan
kan nog läsaren föreställa sig själv.
Det absurda i en politisk hantering
blir tydligt när nya namn ska godkännas av riksdagens EU-nämnd
innan de kan klubbas i ministerrå-
det. De stackars riksdagsledamöterna har i regel inte ens hört talas om
steg för steg, sakfråga för
sakfråga, utan att det finns
en på förhand fastlagd
plan som slår fast vart
man vill komma.”
tiggas från ministerrådet). Eurojust ska övervakas av tre
domare som roterar med ordförandeskapen så att de kontinuerligt byts ut!Inte för att de har börjat arbeta än, trots
att Eurojust började köra igång verksamheten i mars 200l.
Är detta demokratisk legitimitet? Nej, bara på regeringens nyspråk. Europol och de andra organen borde
istället placeras som gemenskapsorgan under kommissionen där de kan kontrolleras av en enda helt oberoende, gärna fördragsfäst, tillsynsmyndighet med en egen
budget. De borde vidare ha plikt att vid begäran informera Europaparlamentet och överträdelser ska kunna
anmälas till EG-domstolen.
MINDRE POLITIK, MER JURIDIK
Innanför den första pelarens fasta gränser skulle Europol
och Eurojust gärna få utvecklas till riktiga europeiska
polis- och åklagarmyndigheter. Sådana skulle nämligen
kunna sätta stopp för den politiska cirkusen kring frågor
som borde avgöras av myndigheter och domstolar. Ett
aktuellt exempel är handläggandet av EU:s egen terrode grupper och personer som räknas upp, och har än mindre underlag som kan ligga till grund för en bedömning.
Allt som saknas är att Horace Engdahl kommer ut och
läser upp de uttagna namnen på franska, ryska och swahili.
Men är det inte så, undrar kanske någon, att en överföring av de sista tredjepetarfrågorna till första pelaren
skulle innebära att Sverige kan köras över i för oss viktiga frågor? Att libertinistiska holländare och uppgivna
spanjorer kan tvinga oss att mjuka upp den svenska narkotikapolitiken? Svaret är nej. Man måste ingalunda gå
över till omröstningar med kvalificerad majoritet i ministerrådet bara för att frågorna förs över till den första
pelaren- idag krävs i bland annat skattefrågor och socialpolitik enhällighet. Man kan alltså kombinera vetorätt
i ministerrådet med ökad insyn, bättre kontroll och rättssäkerhet. Alla som är emot räcker upp en hand.
Thomas Allvin (thomas.allvin@swipnet.se) är pol mag med
inriktning på europeisk politik.
m
c
……
o
‘”O
OJ
lSvensk Tidskrift l2002, nr slfJ

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Läs mer

Efter demokratin

webshop_banner