Print Friendly

Thomas Allvin; Blindstyret

Av Redaktionen | 31 december 2001


2001


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

ro
Cl..
o
‘-
::J
UJ

lll ret1 av Thomas Allvin
EU styrs inte enligt de vedertagna demokratiska och parlamentariska
principerna utan nätverk och kommitteer har ett stort men oprecist inflytande.
Styret har beskrivits som postparlamentarism men också som en återgång till
medeltida styresformer där olika nivåer slåss om inflytande
och med oklar maktdelning.
E
u ÄR EN AMÖBA, menar Finlands förre president Mauno Koivisto. ”Jag stötte på uttrycket när jag studerade rysk historia. Bolsjevikerna menade att ett samhälle utan stat är
som en amöba, och då slog det mig att det
passar ju även på EU.”
Helt oavsett bolsjevikernas funderingar kring statens
funktion så är det utan tvekan så att Koivisto här har
satt fingret på en av den europeiska integrationens ömma
punkter. Samhälle utan stat. Oavsett om man närmar
sig EU ur ett teoretiskt eller praktiskt perspektiv så stirrar man förr eller senare amöban i vitögat. För det är
inte bara så kallade vanliga människor långt ifrån Bryssel som undrar hur EU egentligen fungerar. Vet någon
hur EU egentligen fungerar?
ED-kommissionen kanske vet. Lagom till sommaren
kommer kommissionen ut med sin vitbok om unionens
styrelseformer, eller som den engelska termen lyder;
governance. Vitboken kan ses som kommissionens inlägg
i den debatt om unionens framtid som så sakteliga har
tagit fart, och som kommer att utmynna i en ny regeringskonferens 2004. I arbetsprogrammet kan man utlä-
sa den sedvanliga oron över EU:s demokratiska tillkortakommanden, samtidigt som man talar om att effektivisera samarbetet genom decentralisering och nätverksbyggande. Går det ihop?
STYRNING UTAN STYRE
Kommissionens ordval är ingen slump. Governance har
varit ett av de främsta modebegreppen inom politisk
teori sedan början av 90-talet, och ska förstås som något
i kontrast mot government.
Dessa begrepp kan om man vill ses som komplementära, då government fokuserar på statsapparatens
formella strukturer medan governance mer handlar om
de processer som styr samhället. Men det som intresserat forskare i statsvetenskap och internationella relationer mest, är governance utan government. Kan det finnas en typ av statsbildning som saknar såväl en självskriven centralmakt som konstitution, men som ändå
är kapabel att leverera alla de ting som medborgarna har
rätt att kräva? Kan det finnas ett fungerande samhälle
utan stat?
De som svarar ja på den frågan brukar också framhålla EU som just ett sådant system istället för att se EU
som en outvecklad stat i klassisk mening. Det finns förvisso andra exempel, och kommissionen pekar på en
FN-rapport som framhåller vikten av ”global governance”, det vill säga att världen styrs av gemensamma spelregler men inte av någon världsregering. Distinktionen
mellan government och governance finns dock bara i
engelskan, vilket möjligen är orsaken till att kraven på
en konstitution för EU ljuder starkast på kontinenten
där det i princip är omöjligt att föreställa sig governance utan government av språkliga skäl.
Exakt vad som avses med begreppet governance-system eller governance-stat är långt ifrån klart, vilket gör
att det förstås lånar sig till alla möjliga användningsområden i alla möjliga syften. Vissa teman är dock vanligt
förekommande. Governance-staten är till att börja med
uppbyggd enligt helt andra principer än den klassiska
parlamentariska demokratin. Den senare är till sin natur
hierarkisk, eller om man så vill rätlinjig- makten utgår
från folket via allmänna val till riksdagen, därifrån till
regeringen och myndigheterna och sedan tillbaka till folket. I governance-staten har staten och civilsamhället
växt samman, och många beslut fattas inte längre av statens representanter utan av individer, organisationer och
IIISvensk Tidskrift 12001, nr 31
från statsmakten självständiga institutioner, till exempel dagens centralbanker. Aktörerna är inte organiserade hierarkiskt, utan i ett nätverk utan något självklart
centrum och utan fasta spelregler.
Nätverkssamhället-ett annat
ket menas ett begränsat antal aktörer (alltifrån myndigheter till organisationer och andra särintressen) som helt
eller delvis kontrollerar beslutsfattandet i en viss sakfrå-
ga. En fullt utvecklad nätverksstat
begrepp som ligger långt fram i
munnen på varje samhällsforskare i takt med tiden – kom senast
på tapeten i och med Manuel Castells trilogi. Castells har dock mest
berört hur nationalstaten kringskärs och till och med vittrar sönder i mötet med de globala nätverken (som framför allt är ekonomiska och mediala). Närmast i förbifarten nämner han EU som ett
”Bolsjevikerna menade att
kan sägas bestå av en stor mängd
enskilda policynätverk som har
hand om var sitt politikområde,
just som i EU där beslutsprocessen ser helt olika ut beroende på
ärendets sakpolitiska hemvist. En
lämplig liknelse är hjärnans uppbyggnad, där olika kluster av nervceller sköter olika uppgifter men
också hänger ihop inbördes i ett
enda jättenätverk.
ett samhälle utan stat är
som en amöba, och då slog
det mig att det passar ju
även på EU.”
exempel på ett nytt slags politiskt nätverk. Forskning om
nätverk inom själva statsapparaten har dock pågått länge,
i synnerhet om det som kallas ”policynätverk”, med viiEn typ av policynätverk som tilldragit sig viss uppmärksamhet i Sverige är så kallade järntrianglar, vilka utmärks av att vissa utvalda särintressen
har permanenta platser vid maktens bord. Vissa sektom
c.,
o
”O
OJ
lSvensk Tidskrift 12001, nr 31 fl
ro
c.
o
”-
::J
UJ
rer är mer drabbade än andra; ett typiskt exempel är trafikpolitiken, där inte minst de slutna förhandlingarna
kring Dennispaketet mellan ett par på förhand utvalda
politiska partier, myndigheter och företag har pekats ut
som ett synnerligen elakt exempel (Demokratirådets rapport 1996). I den fullt utvecklade nätverksstaten råder en
mer pluralistisk modell, där ingen enskild organisation
har monopol på inflytandet i en viss sektor utan ständigt
måste slåss mot hundratals andra. I governance-staten
är därför policynätverken aldrig helt stabila, utan förändras hela tiden då de utesluter gamla aktörer, tar in nya
och förändrar de inbördes relationerna.
EN KOMMITTEBERÄTTELSE
En gemensam nämnare för policynätverk och järntrianglar är som sagt en hög grad av sektorisering, det vill
slutna rum fatta alla beslut i kollegialt samförstånd utan
politisk inblandning. Två saker kan dock sägas säkert:
Europaparlamentet har aldrig gillat kommittologin, och
hittills har den senare bara växt och växt. Från att ha
kunnat räknas i tiotal i början av 60-talet finns det idag
ungefär 450 kommitteer i kommittologin.
Denna kommittisering av EU är långt ifrån avslutad.
Så sent som vid vårens möte i Stockholm beslutade Europeiska Rådet att anta den så kallade Lamfalussy-rapporten, som föreslår att två nya kommitteer inrättas för att
utarbeta all den lagstiftning som krävs för att inrätta en
europeisk marknad för värdepapper. Den normala
beslutsgången anses vara alltför långsam, så Europaparlamentets roll begränsas till att tillsammans med ministerrådet ta fram lagstiftningens grundprinciper. Därefter
är det upp till kommissionen att tillsammans med de
säga att olika typer av sakfrågor
avgörs i skilda sfärer utan direktkontakt med de folkvalda. Medan
sektoriseringen i Sverige är ett resultat av att det parlamentariska systemet haft svårt att hantera politikens
expansion till fler och ständigt mer
komplicerade områden, så är den
tvärt om själva grunden på vilken
ED-bygget vilar. Monnet-metoden,
den europeiska integrationens troll- ”Det som utmärker beslutstvå kommitteerna utarbeta direktiven i detalj. Värdepappersmarknaden ska enligt planen vara färdigintegrerad vid utgången av
2003, och då är brist på parlamentarisk kontroll ett ganska billigt pris att betala.
fattandet i EU är inte att
”byråkraterna i Bryssel”
är för många, utan att de Kommitteernas stora betydelse
är en viktig orsak till det expertstyre som är utmärkande för
governance-staten. Ibland är de
är för få.”
formel, bygger på att ett från början ganska tekniskt samarbete inom ett antal områden av praktiska skäl tvingar
fram ännu mer samarbete så att integrationen rör sig
framåt av egen kraft. Den parlamentariska dimensionen
har byggts på först senare, och har aldrig lyckats tränga
ner till systemets botten.
EV-byggets verkliga knutpunkter stavas istället kommittt~er. Kommitteerna finns överallt – från de olika
expertgrupper som kommissionen anlitar för att utarbeta nya lagförslag till ministerrådets många arbetsgrupper och ”högnivåkommitteer” (till exempel monetära och finansiella kommitten som matar finansministerrådet med råd och ideer). Och de finns inte minst i
”kommittologin”, den oöverskådliga snårskog av permanenta och tillfälliga kommitteer med vilkas hjälp
kommissionen utövar sina ”genomförandebefogenheter”, det vill säga fattar alla de beslut, direktiv och förordningar som är alltför detaljerade eller brådskande för
ministerrådets och Europaparlamentets trögrörliga
beslutsgång. Alltifrån importstopp för galna kor till konkurrensärenden och utbetalning av biståndsmedel beslutas av kommissionen tillsammans med dessa kommitteer, även om det är omtvistat huruvida kommittalogin
är ett sätt för medlemsstaterna att styra kommissionen,
ett sätt för kommissionen att tillskansa sig mer och mer
makt från ministerrådet eller ett sätt för experter att i
sakkunniga helt oberoende från den statsapparat de lånar
sina tjänster till, eftersom governance-staten inte längre
har resurser för att hålla sig med utredningskapacitet på
alla områden. Istället kan de vara knutna till något särintresse, eller förekomma som fristående institut. Återigen är EU ett typfall, då kommissionen är beroende
dels av experter från medlemsstaternas myndigheter, dels
av olika slags lobbyister för att täcka sitt behov av kvalificerad sakkunskap. Det som utmärker beslutsfattandet
i EU är alltså inte att ”byråkraterna i Bryssel” är för
många, utan att de är för få. En verklighet som ligger
ganska långt ifrån den schablonbild som brukar förmedlas i media.
INDIREKT DEMOKRATI
En berättigad fråga är huruvida denna typ av stat kan
kallas demokratisk eller ej. Ibland hör man uttryck av
typen ”post-parlamentarisk demokrati”, vilket inte sällan är ett sätt att sopa problemet under mattan, eller i
detta fall bakom ett nyspråksklingande begrepp. Vissa
menar att den parlamentariska demokratin som vi känner den är intimt förknippad med vad som brukar kallas den westfaliska staten, det vill säga den typ av statsbildning som (med en något förenklad historieskrivning) anses ha uppstått ur den Westfaliska freden 1648.
Den westfaliska staten utmärks framför allt av att cenBlSvensk Tidskrift 12001, nr 31
traJmakten (på den tiden en furste) hade kontroll över
hela statens territorium, utan konkurrens frän några
överstatliga (det vill säga påvliga eller kejserliga) maktanspråk. Den europeiska integrationen har därför beskrivits som en ätergäng till medeltida förhällanden (”neomedievalism”) med ständiga maktkamper mellan olika
nivåer och med minst sagt oklar maktdelning mellan
kyrkan, kungen och feodalherrarna.
Klart är att om den enskildes inflytande i en klassisk
parlamentarisk demokrati utgår frän hans medborgarskap, och alltså röstsedeln i allmänna val, så finns betydligt fler vägar till inflytande i governance-staten. Man
kan utöva makt genom medlemskap i inflytelserika organisationer, genom aktieinnehav i
stitution mest ses som en tvångströja, eftersom den skulle slå fast en viss maktfördelning och därmed begränsa
systemets flexibilitet. Inom ED-systemet finns det istället en viss mängd makt som de olika delarna i nätverket
utkämpar en aldrig avslutad kamp om. Exakt hur makten, eller kompetensen som det heter på EU-språk, är
fördelad mellan olika institutioner (inklusive nationella och regionala församlingar), myndigheter och privata intressen är inte bestämt på förhand, utan förändras
under spelets gäng.
Att Manuel Castells ser EU som en ny typ av statsbildning med framtiden för sig citerades därför med gillande av Anna Lindh, när hon i efterdyningarna av Joschka Fischers federalistiska programviktiga företag, genom att utöva
lobbyarbete och driva opinion.
Eftersom längt ifrån alla besitter
denna typ av resurser så blir makten i samhället ofrånkomligen
mer ojämnt fördelad än tidigare
(även om också mycket resursstarka aktörer knappast kan utöva
inflytande över mer än en del av
systemet). Röstsedeln finns kvar
och är ingalunda oviktig, men
parlamentet har fått en något mer
blygsam roll som opinionsbildare och granskare av makten snarare än en institution varifrän
”Exakt hur makten är för- förklaring avvisade tanken på en
Europeisk konstitution till förmån
för den betydligt mer svåröverskådliga och diffusa situation som
finns idag. Europas problem är för
föränderliga, differentierade och
komplicerade för att kunna lösas
med några helhetsgrepp, menade
utrikesministern som har upprepat
denna ståndpunkt vid ett antal tillfällen sedan dess. Istället bör beslut
fattas på olika sätt beroende på vilken sakfråga det handlar om- alltså i enskilda policynätverk. Prodelad mellan olika institutioner, myndigheter och
privata intressen är inte
bestämt på förhand,
utan förändras under
spelets gång.”
makt utgår. Sä är också Europaparlamentet mer högljutt
än inflytelserikt. Försöken frän nationella och europeiska institutioner att engagera vanliga medborgare i EU:s
framtidsdebatt har också varit påfallande tafatta – en
webbsida hos kommissionen som de flesta nog är lyckligt ovetandes om och en e-post-brevlåda till Sverige
riksdag som var öppen för medborgarnas åsikter under
lite drygt en vecka i april detta är. Liksom med ”parallellaktionen” i Robert Musils ”Mannen utan egenskaper” så planerar en handfull personer för ett storslaget
initiativ sprunget ur folkdjupet.
EFFEKTIVITET
Men det som i första hand legitimerar nätverksstaten är
inte, och har aldrig varit, demokratiskt inflytande och
kontroll, utan effektivitet. En viktig orsak till det rätlinjiga systemets otillräcklighet, hävdar nätverkets apostlar, är det moderna och globaliserade samhällets tilltagande komplexitet. Eftersom nätverksstaten är decentraliserad (både vad gäller initiativtagande, beslutsfattande och implementering) så är den bättre lämpad att
hantera vår föränderliga och svåröverskådliga värld. Därmed kan den också bättre uppfylla medborgarnas önskemål. För nätverksstatens aktörer skulle en europeisk konblemlösningen måste vara sakligt
motiverad, och inte ske utifrän abstrakta teorier.
Problemet är bara att flera av dessa ”abstrakta teorier”
fortfarande anses som rätt viktiga av mänga, hur omoderna de än kan te sig för en del. Det handlar om saker som
”demokrati”, ”rättsstat”, ”ansvarsfördelning” och andra
förvisso abstrakta men likväl grundläggande principer.
Governance-statens enda styrande princip är ”pantha rei”
-allting flyter- samt möjligen ”fait accomplit”- det som
sker det sker. Att ställa någon till svars för felaktiga beslut,
i domstol, konstitutionsutskott eller genom allmänna val,
är svårt, ja kanske näst intill omöjligt i nätverksstaten.
Också den pågående diskussionen om öppenheten inom
EU:s institutioner – och huruvida EU:s nya offentlighetsprincip kommer att inkräkta på den svenska- bör ses i ljuset av detta något vidare perspektiv. Öppenhet och insyn
handlar bara inte om procedurer för pappershantering, utan
också om att kunna identifiera det maktcentrum varifrån
dessa mer eller mindre offentliga handlingar ska begäras ut.
Offentlighetsprincipen riskerar att bli föga mer än rättigheten att begära ut handlingar från organ som inte längre fyller någon funktion för den verkliga maktutövningen.
Thomas Allvin (thomas.allvin@swipnet.se) är pol mag med
inriktning på europeisk politik.
m
c
-,
o
”C
OJ
lSvensk Tidskrift 12001, nr 31 B

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Läs mer

Efter demokratin

webshop_banner