Print Friendly

Synnöve Carlman; Att utreda är att vilja

Av Redaktionen | 31 december 1981


1981


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

SYNNÖVE CARLMAN:
Att utreda är att vilja
I nummer 2 i år granskade Svensk Tidskrift vad
regeringen hade uträttat sedan 1976. Dilemmat
är att det ofta tar lång tid att ändra den politiska
riktningen, då tidigare beslut sryr utvecklingen
långtframöver. Den politiska viljan kan
emellertid också taga sig uttryck i tillsättning av
utredningar, som på ett begränsat område snabbt
kan taga fram material som möjliggör en
kursändring och ettförverkligande av
regeringsdeklarationen. Assistenten i
Justitiedepartementet Synnäve Carlman, som
redigerar och sammanställer den årliga
Kommittiberättelsen och svararför
kommittiredovisningen i rättsdatasystemet, har
granskat de kommitteer och särskilda utredare
som arbetarfor närvarande. Regeringen har i
mångafall visat sin politiska vilja både genom
att lämna tilläggsdirektiv till av
socialdemokraterna tidigare tillsatta utredningar
och genom att tillsätta rrya kommitteer. Rätt
hanterad kan kommittitillsättningen – med allt
vad däri ingår av personval och direktiv – vara
ett medelför regeringen attforverkliga dess
politiska intentioner.
Efter första världskrigets slut togs det statliga
utredningsarbetet upp till granskning och om·
prövning. Det huvudsakliga syftet var att sta·
tens kostnader för kommitteväsendet var för
höga. Nettoutgifterna för år 1920 rörde sig om
närmare 5,7 miljoner kronor, dvs ungefår samma kostnadsläge som för budgetåret 1969/70,
vilket framgår av nedanstående sammanställ·
ning, uppgjord av departementens organisa·
lionsavdelning (tusental kronor) :
Budgetår
1969/70 5652,4 tkr
1970/71 15 726,6 ”
1971/72 34731,4 ”
1972/73 50585,5 ”
1973/74 53412,0 ”
1974/75 70828,3 ”
1975/76 94138,0 ”
1976/77 95 781 ,0 ”
1977/78 133137,1 ”
1978/79 208828,1 ”
1979/80 231852,7 ”
UD:s kommittekostnader är ej medräknade.
Under de senaste två budgetåren uppgick dessa till 950,3 tkr respektive l 555,2 tkr.
Det finns således även i våra dagar skäl för
kritik mot de höga kommittekostnaderna och
man kan delvis förstå viljan till kommittesJakt i
likhet med vad som ägde rum under åren 1922,
1928 och 1932. Men sedan dess har mycket
hänt vad gäller regeringens och riksdagens
möjligheter att stoppa utväxten i tid. Det kaa
därför vara på sin plats att erinra något i kort·
het om de administrativa styrmedel som har
följt i de stora reduktionernas spår och se vad
som gäller i dag.
Verktygen för kontroll över kommitteväsendet finns sedan minst sextio år tillbaka. Det är
Iliedes en gemensam fråga för regering och
opposition att i tid begränsa utredningsexpansi:men. Men man bör också ha klart för sig att
tllmmitteväsendet är regeringens särskilda bemlningsorgan för ”att åstadkomma något”.
Det kan således även betraktas som något mycRt positivt med ett omfattande och livaktigt
~mmitteväsende, om de ekonomiska ramarna
Iiilåter detta. Detta framhöll åtminstone socialdemokraterna på 1920-talet då de kom i regeringsställning och började använda sig av komIllitteer för att utforma sina planer på statens
edverkan i samhällets successiva omdaning.
Det är också intressant att se hur den regeringspolitiska viljan har slagit igenom i val av
utredningsform, -område, uppdragstagare och
ändrad inriktning på redan existerande utredningars arbete vid en jämförelse med tiden vid
regeringsskiftet 1976 och tiden därefter.
Först några ord om de administrativa och
politiska styrmedlen. I samband med de särskilda besparingsaktionerna år 1920, beslöt
Kungl Maj:t att statskontoret skulle inkomma
med förslag till lämpliga rationaliseringsåtgärder för att öka effektiviteten i kommittearbetet. På grundval av statskontorets förslag utfårdades den 29 augusti 1921 en kungörelse med
vissa bestämmelser angående kommitteer. I
kungörelsen upptogs bl a föreskrifter med syfte
att vinna större koncentration i och förbättrad
kontroll över kommittearbetet. Denna kungö-
relse ersattes senare av en kungörelse den 28
juni 1946, vilken med vissa modifikationer gällde till den l maj 1976 då den ersattes av den nu
gällande kommitteförordningen (1976: 119).
Vid sidan härom har det sedan lång tid tillbaka
157
funnits en kommittehandbok som ger praktiska
anvisningar för kommittearbetet och kontakterna med departementen m m. Den nu aktuella heter Kommittehandbok (Ds SB
1978: 1).
Kommitteer och särskilda utredare
För att rätt förstå det regeringspolitiska viljeuttrycket vid val av utredningsform är det nödvändigt att närmare uppehålla sig vid skillnaderna mellan de två existerande utredningsformerna och de medverkandes rättigheter i det
ena eller andra utredningsorganet. Av kommittehandboken framgår bl a att regeringen kan
tillkalla antingen en kommitte, som består av
flera ledamöter, varav en av dem är ordförande, eller en enda person som då kallas särskild
utredare och vanligen kallar sig för utredning,
vilket är praktiskt ur datateknisk söksynpunkt.
Kommitteredovisningen ingår i det s k rättsdatasystemet, vilket det finns anledning att återkomma till senare.
Kommitteer och särskilda utredare kan biträdas bl a av sakkunniga, experter och sekreterare. Det är ledamöterna som fattar besluten
under arbetets gång och svarar för kommittens
förslag. De sakkunniga har inte beslutanderätt
men deltar i arbetet på samma sätt som ledamöterna om inte kommitten beslutar något annat. De har således rätt att vara med vid kommittens sammanträden och delta i överläggningar. De skall också ha tillgång till skriftligt
material som arbetats ut för kommittens räkning. Experterna biträder kommitten med särskilda uppgifter. Det är kommittens eller, i
andra hand, ordförandens sak att bestämma
158
när och hur en expert skall bistå kommitten
och vad som i övrigt skall gälla för expertens
medverkan i arbetet. Ledamöterna har rätt att
foga reservationer till ett betänkande och att
reservera sig mot förslag som en majoritet av
kommitten lägger fram. Ledamöterna har också rätt att avge särskilda yttranden som fogas
till betänkandet. Samma rätt har de sakkunniga, och om kommitten medger det, experterna i de frågor som har ingått i deras uppdrag.
Det är ordföranden som leder kommittens
arbete, vilket bl a betyder att han/hon svarar
för att sekretariatets arbete bedrivs effektivt.
Ordföranden har också ansvaret för vissa ekonomiska frågor. Den särskilde utredaren har
samma ställning. Kommittens sekretariat utgörs av en eller flera sekreterare (bitr sekreterare) och av kontorspersonal. sekretariatet planerar, organiserar och administrerar under
ordförandens ledning kommittens arbete, genomför delutredningar och bereder och dokumenterar ledamöternas beslut. sekreteraren
(eller en av dem) ansvarar under ordföranden
för det löpande arbetet.
Personval och direktiv
Personvalet är således mycket viktigt ur politisk synpunkt. Detta gäller naturligtvis främst
ledamöter och då särskilt ordföranden och den
särskilde utredaren. Det bör dock betonas att
sekreterarnas och kontorspersonalens arbete
också är viktigt ur politisk synpunkt, även om
detta är mer indirekt. sekreteraren kan ofta
genom uppläggning av sina arbetspromemorior styra in utredningsarbetet på lämpliga respektive olämpliga banor och rent praktiska
utskriftsproblem kan t ex bidra till att direktivens tidsramar inte går att uppfylla, hur duklio
ga utredarna än må vara.
De frågor som kommitten skall utreda- mer
eller mindre ingående – brukar redovisas i
särskilda direktiv, som from år 1977 ingår ie~
löpande direktivserie som är gemensam för departementen. I samband med departemenllo
Uänstemännens formuleringar av direktivteto
ten finns det goda möjligheter att den politisb
viljan strandar på ”det dunkelt sagda är eld
dunkelt tänkta”.
Direktiven är alltid utgångspunkten för k•
mittens arbetsplanering. Och här kommer~
des tolkningsfrågor in i bilden. Det som
självklart för direktivskrivarna visar sig syn
!igen dimmigt och frasbetonat när man s
gripa sig an med arbetet att konkretisera
politiska visionerna. Av egen erfarenhet vetjlf
att följande mening kan fördröja ett utrfld.
ningsarbete nära nog ett halvår, därför att saJIIo
manträdestiden går åt till att ena sig om e1
gemensam tolkning av vad som menas konkret
med ”De alternativ för datordriftens organisation som kommitten väljer att studera närmaJ’II
bör belysas och jämföras i tekniska, organisatoo
riska, säkerhetsmässiga, ekonomiska, tidsmåto
siga, personalmässiga och driftsmässiga ay.;
seenden.” Slutet blev i det här aktuella fillid
att kommitten hittade på en egen infallsvinW
och kom bort från problemet. Men vilka k
narler hade den då inte åsamkat statsverk
Det ligger någonting i ordspråket att väga s·
ord på guldvåg.
I direktiven kan anges när resultatet av
utredning bör föreligga. Det kan också fra
av direktiven att arbetet skall bedrivas i e
per, eventuellt att ett delbetänkande skall
ut i debattsyfte. Ett exempel på detta är be·
ndet Den elektroniska hästen, som videoamutredningen gav ut och som är ett nytt
epp, därför att det har skrivits i kåseriform.
Genom att ge tilläggsdirektiv till befintliga
!redningar, kan arbetets inriktning ändras engt den politiska viljan, vilket också har skett,
m framgår av sammanställningar i slutet av
tikeln.
ering och ekonomi
kommittehandboken betonas särskilt att det
utomordentligt viktigt att kommitteernas
anering är realistisk. Många kan vara berörav när ett betänkande avges. Framför allt
Janerar departementen givetvis sitt arbete
ed utgångspunkt i kommitteernas planering.
t finns därför ett stadgande i kommitteförningen som säger att en kommitte snarast
kall göra upp en plan för sitt arbete och att
tlenna plan fortlöpande skall ses över.
Det departement som har tillkallat en kommitte skall således hållas kontinuerligt underrättat om arbetets fortskridande. Denna arbetsplanering utgör också ett värdefullt underlag
för departementens ekonomiska planläggning.
Den övervägande delen av kostnaderna för
utredningsverksamheten inom regeringskansliet belastar departementens kommitteanslag.
Kommitteerna kan vanligtvis inte självständigt
göra något som kostar pengar utan får vid behov göra framställning till departementschefen,
159
Men det motsatta kan naturligtvis också hända, om personalen känner att de har ett stöd i
ryggen att falla tillbaka mot inför enträgna
böner om det ena eller det andra som utredarna anser vara värdefullt att genomföra.
Men det är inte bara departementet i egenskap av huvudman för en kommitte, som blir
underrättat om kommittens eller den särskilde
utredarens arbete. Enligt en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen skall regeringen
årligen, samtidigt med budgetpropositionen,
lämna riksdagen en redogörelse för verksamheten inom de kommitteer som har tillsatts efter
beslut av regeringen. Arbetsredogörelsen ingår
i vad som from 1975/76 års riksmöte kallas
kommitteberättelsen, tidigare riksdagsberättelsen eller Berättelsen om vad sig i rikets styrelse
tilldragit haver eller kort och gott: Blå boken,
efter det blåa omslaget. Det finns ett särskilt
stadgande i kommitteförordningen om att kommitteerna före den l november vaije år skall
lämna underlag för denna redovisning i berättelsen. Begreppet kommitte innefattar i det här
fallet även de särskilda utredarna. I kommitteberättelsen redovisas således kommitteernas
och de särskilda utredarnas verksamhet under
året inför riksdagen, som då har tillfälle att
yttra sig över kommittekostnaderna eller omfattningen på verksamheten m m, vilket också
har skett många gånger under det här seklet.
som beslutar i vaije särskilt fall. I praktiken är Att ändra den politiska inriktningen
givetvis den dagliga handläggningen överflyt- Det skulle i det här sammanhanget föra för
tad på någon departementstjänsteman. Och långt att mer i detalj redovisa jämförelser melhär kan således på nytt den politiska viljeinrikt- lan den uttryckta målsättningen vid t ex val
ningen aningslöst försvinna, misstolkas eller eller i partiprogram och riksdagsdebatter, med
dribblas bort under åberopande av olika skäl. de områden som nu utreds. Men redan en ytlig
160
genomgång av materialet, visar att det mesta
tycks ha tagits upp i utredningssammanhang.
Det förefaller som om tekniken för att ändra
den politiska inriktningen går ut på att ta begränsade områden åt gången och kräva ett
snabbt resultat i stället för att ge sig in på stora
komplexa områden som tar tid att utreda. Metoden kräver att helheten bevakas, men det är
väl egentligen onödigt att påpeka. Men ändå,
sådana fel har begåtts tidigare och kan göras
om i brådskans tecken.
Det verkar också som strävan att individualisera tex sociala förmåner, kommer på kollisionskurs med de krav som detta ställer i ett
senare skede, på bedömningsfrågor, vilket då
kräver personalmedverkan och därigenom
ökad förvaltning, vilket man försöker motverka
på andra håll. Men problematiken tycks framför allt ha upptäckts i samband med frågor som
rör datateknikens utveckling. Vad som emellertid finns all anledning att granska närmare är
det gigantiska dubbelarbete och kaos som måste bli följden om man i vällovlig decentralistisk
anda går för långt. Nog har jag fått en hisnande
känsla av detta när jag har läst de direktiv som
berör regionala och kommunalpolitiska frågor.
Mer än en gång har jag frågat mig: hur går det
här ihop med kraven på minskade förvaltningskostnader? Hur går det ihop rent säkerhetspolitiskt förresten. Kaos är väl en sida av sårbarheten i ett land.
Avslutningsvis kan det vara av intresse att
redovisa några framtagna siffror vad avser antal utredningar under vissa tidsperioder. En
viss reservation måste dock göras för omedveten felräkning.
Totala antalet kommitteer och särskilda utredare (l ) tillkallade före regeringsskiftet 1976
samt uppgift om tilläggsdirektiv (2) av de idesocialistiska regeringarna enligt 1981 års kommitteberättelse
Departement l
Ju 15
UD 2

s 4
K 3
E 3
B 7
u 5
Jo 2
H 2
A 7
Bo 3
I 4
Kn 4
S:a 62
2
8
2
3
3
2
2
24
Direktiv och tilläggsdirektiv givna under oJi.
ka regeringar:
Regeringen Palme 1973-09-16-1976-09-19
Direktiv till nya kommitteer och särskilda
utredare: 279
Tilläggsdirektiv till befintliga d:o 37
Regeringen Fälldin 1976-10-07-1978-10-05
Direktiv till nya kommitteer och särskilda
utredare: 211
Tilläggsdirektiv till befintliga d:o l
Regeringen Ullsten 1978-10-18-1979-09-20
Direktiv till nya kommitteer och särskilda
utredare: Ul
Tilläggsdirektiv till befintliga d:o l

~eringen Fälldin 1979-10-12-1980-11-13
1981 års kommitteberättelse)
~ektiv till nya kommitteer och särskilda
~tredare: 92
lrmäggsdirektiv till befintliga d:o 21
Min slutsats är att det råder en sjudande
~tivitet inom kommitteväsendet, som visserli- ,nhar medfOrt ett alltfOr högt kostnadsläge,
~n att detta går att rätta till framfOr allt gelOm användande av rättsdatasystemet på ett
effektivt sätt. Systemet är i dag inte riktigt lämPärmarfor årgång 1980
161
pat fOr detta, men det är under utveckling.
Självfallet bör antalet uppdragstagare minskas
‘i många kommitteer, men ”kommitteslakt” är
inte ett medel som jag för min personliga del
har någon sympati för. Det ger ett negativt
intryck. Man skulle kunna tro att möjligheter
saknas att reglera omfattningen i tid, men så är
det faktiskt inte. Däremot kan jag förstå att
man vill ”slakta” kommitteer som tillkallats
fOre regeringsskiftet 1976, men det är en annan
sak.
kan rekvireras från Svensk Tidskrifts expedition, tel 08-67 59 55, eller genom insättning av
kronor 30:- på postgiro 72744-6.
l

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner