Print Friendly

Statsrådens ansvarighet

Av Redaktionen | 31 december 1964


1964


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

146
STATSRÅDENS ANSVARIGHET
Regeringsformen § 106 och 1810 års ansvarighetslag
Av professor HALVAR G. F. SUNDBERG
Om en statstjänsteman eller därmed i ansvarighetshänseende likställd befattningshavare gör sig
skyldig till förbrytelse i tjänsten,
kan han åtalas inför allmän domstol, i högre grader inför hovrätt
eller högsta domstolen. Resultatet
av denna rättegång blir, att hans
förbrytelse konstateras eller att
han frikännes. Undantagna från dylik prövning äro likväl våra högsta
domare och statsrådets ledamöter.
Allvarliga anklagelser hava emellertid i pressen framskymtat beträffande flera regeringsledamöters
handhavande av W ennerströmaffä-
ren. En ej initierad kan givetvis
icke hava någon mening om det berättigade eller oberättigade i beskyllningarna. De utpekade statsråden synas i vart fall hava tagit
saken tämligen trankilt, det må nu
vara i följd av det fasta stödet av
ett gott samvete eller det kanske
än fastare, som partiets maktinnehav och grepp om statsapparaten
kan medföra.
Den väg, som vår grundlag anvisar för utredning och prövning
av dylika anklagelser, är konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollen med antingen utkrävandet av ett juridiskt ansvar
vid riksrätt eller ett politiskt ansvar
genom anmärkning till kamrarna.
I stället för att anlita dessa lagliga
former för ett ansvarsutkrävande hava emellertid extraordinära
och för grundlagen okända åtgärder anlitats för ansvarsfrågans utredning och prövning genom tillsättandet av såväl en juristkommission som en parlamentarisk
kommission, båda utsedda av regeringen. Ingendera av dessa vägar
kan likväl åstadkomma en rättsligt
bindande prövning, lika litet som
de kunna hindra den ansvarspreskription, vilken ovillkorligen blir
det rättsliga resultatet av konstitutionsutskottets dechargebetänkande. Icke heller lämna dessa regeringskommissioner en anklagad
möjlighet till den upprättelse, som
domstols frikännande dom kan
innebära.
Riksrättsåtalet är emellertid ett
åldrigt muskedunder, ett omständligt och tungrott förfarande, som
icke anlitats på över ett sekel och
icke heller rimligen skulle kunna
igångsättas annat än under alldeles
extraordinära förhållanden. W ennerströmaffären synes likväl –
att döma av framkomna antaganden om de skador, som därige- – – – – – – – – – – – – – – – -~~~-~—~ –~—————
nom vållats vårt försvar och därmed vårt land och vårt folk, och
av de exempellösa försiktighetsmått och den extrema sekretess,
som av myndigheter och domstol
ansetts erforderliga vid polisutredningen och rättegången – hava
inneburit ett förräderi av en sådan
omfattning och betydelse, att man
för att finna motsvarigheter måste
gå tillbaka till vår historias mörkaste punkter, såsom Anjala och
Sveaborg. Kjellen ville (1902) hänföra bestämmelserna om riksrättsåtal till vår regeringsforms döda
punkter, men Reuterskiöld framhöll (1914) möjligheten, att förfarandet skulle kunna tagas i bruk
under extraordinära förhållanden
– och till sådana torde W ennerströmaffären ovedersägligt kunna
hänföras.
*
Högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter kunna enligt
regeringsformen § 101 ätalas allenast, om de ”av egennytta, vrångvisa eller försumlighet så orätt dömt,
att därigenom någon, emot tydlig
lag och sakens utredda och behörigen styrkta förhållande, mistat eller
kunnat mista liv, personlig frihet,
ära och egendom”. Åtalet skall prö-
vas av riksrätten. För andra förbrytelser i ämbetet kunna de icke
befordras ”till ansvar efter rikets
lag”. Såsom en ersättning för så-
dant ansvar kan fungera den felandes utvotering genom den av riksdagen vart fjärde år tillsatta opinionsnämnden. Denna äger nämli- 147
gen enligt § 103 ”att döma, huruvida högsta domstolens och regeringsrättens samtliga ledamöter
gjort sig förtjänta att i deras viktiga kall bibehållas, eller om vissa
av dem, utan bevisligen begångna
fel och brott (enligt § l Ol), likväl
kunde anses böra från detta kall
skiljas”.
Vad statsråden angår föreligger
en liknande konstruktion, i vad
som kallats det ”juridiska” och det
”politiska” ansvaret. Det förra inträder, om konstitutionsutskottet
av statsrådsprotokollen finner,
”att någon statsrådets ledamot
uppenbarligen handlat emot rikets
grundlag eller allmän lag” eller
underlåtit kontrasignationsvägran,
när sådan är föreskriven. I dylikt
fall skall åtal utföras av justitieombudsmannen inför riksrätt. Därest sådant fall ej är för handen,
men konstitutionsutskottet finner
anledning anmärka, att statsråden
”icke iakttagit rikets sannskyldiga
nytta” eller ”icke med oväld, nit,
skicklighet och drift sitt förtroendeämbete utövat”, har utskottet ”att sådant tillkännagiva för
riksdagen, vilken om den finner
rikets väl det kräva”, kan hos
Konungen begära den försumliges
eller felandes entledigande.
Av dessa båda former för statsrådsansvarigheten har den förra
icke tagits i bruk sedan 1854–55
års riksdag. Icke heller har någon
framställning om statsråds entledigande skett och skulle väl för övrigt hava förekommits genom den
_-:- ·~-
148
åsyftades avskedsansökan. Däremot har andra kammaren tidigare ansett sig kunna genom att
med gillande lägga framställd anmärkning till handlingarna giva
den ökad tyngd, en praxis till vilken första kammaren ej anslutit
sig.
Åtal vid riksrätt skall enligt regeringsformen § 106 ske, så snart
statsrådsledamot ”uppenbarligen
handlat emot rikets grundlag eller
allmän lag”; ansvarsutdömandet
skall däremot ske ”efter allmän lag
och den särskilda författning”, som
utgöres av 1810 års ansvarighetslag
för statsrådets ledamöter. Alternativavfattningen ”eller” i förra ledet
anger otvetydigt, att åtal skall äga
rum såväl vid åsidosättande av
grundlag som vid brott enligt strafflagen eller annan allmän lag, men
icke vid förbrytelser enligt andra
författningar. Däremot har riksrätten att utdöma ansvar efter allmän lag ”och” ansvarighetslagen.
Den senare lagen upptager endast ett fåtal av de brott, som kunna ifrågakomma; huvudsakligen
i § l angrepp å regeringssättet eller
grundlag, i § 2 förhindrande av
riksdagens sammankomst, i §§ 3
och 5 ingrepp i riksdagens finansmakt, i § 4 brott mot tryckfrihetsförordningen och i § 7 försummelse
av utrikesministern att anmäla utrikespolitiskt högviktiga upplysningar samt i § 8 underlåten kontrasignationsvägran. Därutöver stadgas i
§ 6, att om statsråden underlåta,
”att de övrige dem i grundlagen ut- ——–===
trycktigen föreskrivne, men i denna ansvarighetslag icke särskilt
uppräknade plikter och föreskrifter, iakttaga och fullgöra”, ankommer det på riksdagen att göra anmälan enligt 107 § av regeringsformen. Brott mot allmän lag nämnas icke i vidare mån än att i §§ l
och 7 hänvisas till strafflagens förräderikapitel och i §§ 5 och 8 till
rättegångsbalkens dåvarande stadgande om domare, som vrång dom
fäller.
Som härav framgår, föreligger en
betydande diskrepans mellan § 106
och ansvarighetslagen. Regeringsformen stadgar skyldighet för
konstitutionsutskottet att vid riksrätten åtala varje statsråd, som
uppenbarligen handlat emot grundlag eller allmän lag. Ansvarighetslagen innehåller emellertid endast
straff för vissa angivna grundlagsbrott. Åsidosättande av övriga i
grundlagen uttryckligen föreskrivna men i ansvarighetslagen ”icke
särskilt uppräknade plikter och
föreskrifter” kunna enligt ansvarighetslagen § 6 beivras genom anmälan i överensstämmelse med
107 §. Ansvarighetslagens ingress
förutsätter, att statsråden över
huvud ”för sina rådslag och gärningar, i och för deras ämbeten”-
och sålunda även såsom departementschefer – äro ”ansvarige på
sätt regeringsformen utstakar, och
(i ansvarighetslagen) stadgas”, men
några andra straffstadganden än
de först nämnda finnas icke. Och
ingressen samt ansvarighetslagen
§ 8 stadgar till yttermera visso, att
statsrådsledamot icke må ”i och för
ämbetets skuld, i annan ordning,
än regeringsformen utstakar”, kunna tilltalas. Spörsmålet blir då,
huru denna motsägelse skall lösas.
*
Riksrättsåtal hava förekommit
fem gånger under regeringsformens
giltighetstid. Av dessa avsåg det
första år 1818 vissa order i kommandoväg angående fartygsvisitation, vilka föranletts av fiskaliska
skäl och ansågos hava bort föredragas i statsråd; det andra år
1827 mindre kreditivets användning i förment oträngt mål; och
tredje åren 1834-35 åsidosättandet av en påstådd begränsning
av Kungl. Maj :ts rätt att avlåta
propositioner. Samtliga åtalen ledde till frikännande. Av målen är
det första här av intresse så tillvida, att den åtalade invände mot
riksrättens behörighet, att även om
hans förfarande skulle kunna anses innefatta fel eller misstag, nå-
got ansvar därå ej kunde äga rum,
”emedan berörda förhållande icke
vore att hänföra till vad ansvarighetslagen upptoge”. Invändningen
avvisades med åberopande av att
åtal skett enligt konstitutionsutskottets hänvisning i överensstämmelse med § 106 jämförd med ansvarighetslagens ingress samt att
”en i laglig ordning gjord anklagelse,
evad den föranledde den tilltalades
friande eller fällande, ej kunde prö-
vas av annan än laga domstol”, som
vore riksrätt. I fråga om påföljden
149
borde, ”enär detta mål av riksrätten enligt 106 § behandlades och
samma § hänvisade utom ansvarighetslagen även på allmänna lagen,
l kap. 12 § rättegångsbalken (jämte tvenne äldre kungl. brev) härutinnan leda omdömet”.
Det fjärde åtalet skedde vid
1840-41 års riksdag och avsåg
olika överträdelser av skilda grundlagsstadganden, bland annat 87 §om
riksdagens lagstiftningsmakt. Justitieombudsmannen hävdade därvid, att riksrättens uppgift att döma
efter allmän lag och ansvarighetslagen angåve ”såsom föremål för
utskottets anmärknings- och anklagelserättighet samt följaktligen
såsom ämnen för riksrättens prövning och dom, alla rådgivande åtgärder, angående vilka ämnen som
helst, de där … kunna hänföras
under de kategorier av grundlagsbrott eller överträdelser av andra
rikets lagar, som … 106 § förutsätter”. Det vore ”åtminstone tvivelaktigt”, om konstitutionsutskottets rätt enligt 106 § skulle annorledes än genom grundlagsändring
kunna inskränkas, och detta vore
fallet, ”om man av vad ansvarighetslagen i 6 § innehåller, ville draga den slutföljd, att uppenbara
överträdelser av regeringsformens
tydliga föreskrifter i andra fall, än
de i ansvarighetslagen särskilt uppräknade, icke skulle kunna av
konstitutionsutskottet till laga åtal
förvisas”. Denna argumentation
underkändes emellertid av riksrätten med hänvisning till att ansva- ;. ·,-
b
~
~··
l
150
righetslagen måste anses exklusivt
tillämplig och att § 6 för övriga
”plikter och föreskrifter” hänvisade till § 107, ”så och enär av dessa
stadganden uti regeringsformen
och ansvarighetslagen, med varandra jämförde, uppenbart är, att
fråga om förment överträdelse av
grundlag icke kan komma under
huvudsaklig prövning hos riksrätten i andra händelser än där, om
överträdelse skulle hava ägt rum,
riksrätt må kunna i enlighet med
ansvarighetslagen fälla till ansvar”;
då § 87 icke där nämndes, förklarades justitieombudsmannens påstå-
ende härutinnan ”icke (kunna) till
vidare prövning upptagas”.
Det senaste riksrättsåtalet, av år
1854, gällde ett regeringsbeslut att
låta en proposition om grundskatterna förfalla, sedan riksdagen bifallit den i vissa delar. Ehuru åtalet
icke grundades på något i ansvarighetslagen intaget straffstadgande,
blev det likväl ej av riksrätten avvisat, utan ”emedan åklagaren icke
gittat åberopa någon § i regeringsformen, vilken statsrådets nu tilltalade ledamöter vid ifrågavarande
ärendes behandling skulle hava
överträtt eller uraktlåtit iakttaga,
eller hänvisat till något stadgande
i ansvarighetslagen, som å den förmenta grundlags-överträdelsen vore
tillämplig; ty prövade riksrätten
rättvist det i målet fullföljda åtal
och syfte ogilla”.
Såsom härav framgår hava riksrätterna intagit tre olika ståndpunkter; den äldsta, att en enligt
§ 106 gjord anklagelse, d. v. s. för
brott mot grundlag eller allmän lag,
ej kunnat prövas av annan än riksrätt; 1840-41 års, som intog den
motsatta ståndpunkten, att åtal,
som ej avsågo ansvarighetslagens
straffstadgande, icke kunde upptagas, till sakprövning; samt medelståndspunkten att åtal måste
upptagas men, om icke något visst
stadgande i grundlag eller ansvarighetslagen åberopades, måste
ogillas.
Anledningen till att riksrättsåtalen lett till i straffrättsligt hänseende frikännande domar, har Kjellen
(1902) velat finna däri, att riksrätten ”vid närmare påseende
(blottar) en tydlig partiskhet för
ena sidan, svarandens. Detta ligger
redan i sakens natur hos en domstol, som med sin högbyråkratiska
färg tillhör samma sociala läger
som de anklagade; men det ställes
i skarp relief genom det sakförhållandet, att en betydlig del av rättens ledamöter äro kungliga förtroendemän, som den hotade regeringen sålunda själv kan avlägsna
från domareplatsen och utbyta mot
andra efter behag.” Härtill skulle
måhända kunna fogas, att även den
statstjänstemännens oberoende garanterade oavsättligheten kan hava
väsentligt uppluckrats genom de
av Kungl. Maj :ts välbehav avhängiga extrasysslor och -uppdrag, som
pläga åtfölja de högsta statstjänsterna. Men även om det KjelUmska
omdömet knappast synes tillräckligt underbyggt, har riksrättens
snäva tolkning av sin kornpetens i
de båda senaste dornarna utsatts
för härd kritik i den statsrättsliga
och samhällsvetenskapliga litteraturen, såsom ”ad observanden sed
non irnitandum”.
Den första fråga, som inställer
sig vid en undersökning av statsrädsansvarigheten, är vad denna
omfattar. Ansvarsproceduren bygger på konstitutionsutskottets ärliga granskning av statsrädsprotokollen och avser vad dessa upplysa
om statsrådens ärnbetsförvaltning.
Detta kan ske på tvenne sätt: genom vad de innehålla om statsrä-
dens åtgärder och genom att åtgärder, som statsrådet vidtagit, icke
framgå av protokollen. Visar denna tystnad en försummelse att
redovisa saken i konseljen, d. v. s.
inför Konungen, kan givetvis ansvar ifrågakomma. Men osäkrare
är svaret, när det gäller den s. k.
ministerstyrelsen, en av regeringsformen icke förutsedd verksamhetsform. Det gäller här utrikesministerns åtgärder såsom chef för
utrikesförvaltningen, justitieministerns i tryckfrihetsärenden och inrikesministerns befattning med polisledningen ävensom samtliga departementschefers åtgärder i denna egenskap. Det har gjorts gällande, att statsrädens gärningar härutinnan skulle vara fredade för åtal
från konstitutionsutskottets sida.
På dennaväg skulle enligtMalmyren
(1914) uppstå ”ett område, där
ämbetsförvaltningen blir fullstän- .151
digt oåtkomlig för annan kontroll
än den, som ligger i Konungens
rätt att avskeda förtroendeämbetsmän” eller med andra ord regeringens självrening. Denna mening
är dock icke allmän. Reuterskiöld
har sålunda i sin grundlagsedition
(1934) hävdat, att ”ansvar för
ministerstyrelse bör konstitutionsutskottet kunna utkräva ex analogia vid riksrätten”. Givetvis måste
allvarliga betänkligheter möta mot
en analogitolkning i straffrättsliga
sammanhang, även om exempelvis
skattestrafflagens tillämpning och
de s. k. mutmålen synas lämna
exempel på en mycket extensiv lagtillämpning. Man torde dock i
allt fall fä medgiva, såväl att allsvarsstadgandenas ratio talar för
en dylik tolkning, som att syftet
med ministerstyrelsen knappast
varit att begränsa statsrädsansvarigheten. Icke heller borde sagda
statsrådsfunktion kunna åberopas
såsom bemyndigande till riksviktiga åtgärder eller underlätanden
utan regeringssanktion, varför en
tillämpning av statsrådsansvaret
därå icke synes ens formellt utesluten. Det torde också böra antagas, att den maktdelegation, som
ministerstyrelsen innebär, får anses förutsätta, att rikets säkerhet
äventyrande beslut icke skola fattas utan sanktion av regeringens
övriga ledamöter. Ett brott kan, så-
som Malmgren (1914) framhållit,
hava ”kommit till uttryck just däri,
att ärendet i fråga ej protokollförts”.
•. ·.
152
Oavsett om konstitutionsutskottets granskningsuppgift skall anses
begränsad till regeringsärenden i
snävaste mening eller omfatta regeringsledamöternas ämbetsåtgärder
över huvud, kan konstitutionsutskottet komma att ställas inför frå-
gan om § 106 eller § 107 skall tilllämpas. Enligt Svedelius (1856),
den författare, som ägnat ansvarsstadgandena en ingående undersökning och skarpsinnig analys, måste
frågan om en valfrihet härvidlag
besvaras med nej”. Södergren (1868>
anför: ”Konungens rådgivares ansvarighet, i detta ords egentliga mening, avhandlas uti 106 §. Dit hörer
all fråga om ansvarighetspåföljd
för Konungens rådgivares förhållande i ämbetsutövningen under
förfluten tid. – Uti 107 § avses
icke någon fråga om sådan ansvarighet; konstitutionsutskottets förfarande enligt denna senare § har
icke egenskapen av ett åklagarkall,
till utkrävande av straff för begånget fel, utan har i allo arten av
en politiskt preventiv åtgärd till
påkallande av en riksdagens begä-
ran hos Konungen om begagnande
av hans uti 35 § grundade makt att,
utan rannsakning och dom, entlediga desse ämbetsmän; en åtgärd
icke såsom ansvar för felaktighet i
ämbetet, utan såsom statsklok
vårdnad om ämbetets framtida utövning.”
Även Rydin (1879) framhåller,
att konstitutionsutskottet icke kan
efter behag tillämpa § 106 eller §
107: ”Då § 106 uttryckligen förpliktar konstitutionsutskottet att,
så snart en regeringsåtgärd befinnes lagstridig, besluta åtal inför
riksrätt, måste grundlagen anses
kränkt, om i detta hänseende tilllämpas § 107”. Skulle det senare
förfarandet anlitas, ”kunde en
rättskränkning lätt tillfogas den
ledamot av statsrådet, som drabbas” av anmärkningen, enär han
borde ”äga rätt att få densamma
prövad inför laga domstol efter
jurisprudensens och ej efter politikens grundsatser”. Han skulle eljest berövas möjligheten att bliva
frikänd av riksrätten. Till Rydins
uppfattning ansluter sig Hagman i
sin grundlagskommentar (1902).
Senare författare (Reuterskiöld,
Malmgren, Brusewitz) hava emellertid framhållit, att konstitutionsutskottet enligt sin praxis faktiskt
företar ett val mellan § 106 och §
107 och därvid alltid väljer den senare. Såsom förklaring till att § 106
ej anlitas hänvisanämnda författare
till dels att riksrättsåtalen alltid lett
till i en eller annan form frikännande domar, dels att ansvarighetslagen ifråga om grundlagsbrott,
som icke där straffbelagts, anvisar
en tillämpning av § 107. Praxis betyder, säger Reuterskiöld (1914),
att konstitutionsutskottet i de fall,
då ansvarighetslagens § 6 kan förutses bliva ensam tillämplig, direkt
och utan omvägen över riksrätten
vänder sig med anmälan till kammarna . . . Konstitutionsutskottet
måste ju, anför Malmgren (i sin
grundlagskommentar), finna det
~it1damålslöst att anställa åtal i så-
dana fall, där utskottet på förhand
vet, att riksrätten kommer att frikänna. Och enligt Brusewitz (1938)
har det i följd av ansvarighetslagen
§ 6 ”blivit vanligt att även beträffande lagstridiga rådgivareåtgärdcr, åtminstone då dessa ej äro av
svårare art, tillämpa de regler, som
grundlagsenligt gälla för den politiska ansvarighetens utkrävande”.
Förfaringssättets riktighet har
dock, anmärker Brusewitz, ”ofta,
och icke utan skäl, bestritts”. Ett
stöd synes det likväl äga däri, att
§ l 06 endast förutsättes skola tilllämpas, när statsrådsledamot ”uppenbarligen handlat emot rikets
grundlag eller allmän lag”, d. v. s.
vid kvalificerade och klara lagbrott
och icke vid mindre seriösa eller
tolkningsmässigt tvivelaktiga lagöverträdelser (Hagman, Reuterskiöld, Malmgren).
En anledning till praxis är väl
också, att, såsom Reuterskiöld
(1914) framhållit, ”verkliga ämbetsbrott av statsråden icke förekomma och egentligen knappast
borde ens kunna förutsättas som
möjliga”. Samma auktoritet har
ock anmärkt, att det omedelbara
anlitandet av § 107 innebär, att
”riksrättens prövning av skuldfrå-
gan härigenom blir utesluten” varför förfarandet ”förlorar karaktä-
ren av siraffärfarande och övergår
till ett rent politiskt förfarande enligt § 107, ehuru från andra förutsättningar än där angivits”.
153
Denna möjlighet att välja mellan
§ 106 och § 107 är emellertid enligt
en tämligen allmän mening icke för
handen, när sådant brott synes
föreligga, som sagda paragraf avser. Svedelias hävdar sålunda, att
konstitutionsutskottet icke har nå-
gon annan prövningsrätt än att lagbrottet är uppenbart. Finnes detta
vara fallet, är det utskottets ovillkorliga plikt att besluta åtal. Den
omredigering av § 106, som skedde
vid 1840 års riksdag, då den lydelsen, att utskottet ”äge” ställa statsrådet inför riksrätt, utbyttes mot
”skall”, innebar icke någon sakändring. I äldre lagspråk nyttjades
”äga” i denna bemärkelse, ”d. v. s.
skyldigheten är uttryckt såsom en
rättighet”, och redaktionsändringen avsåg endast vinna språklig
överensstämmelse mellan § 106 och
riksdagsordningen § 29, varest begagnades det imperativa ”skall”.
Uppfattningen om konstitutionsutskottets åtalsplikt delas av Naumann
(1883-1884): ”Utskottet har ingen
rätt att blunda för den brottsliga
handlingen eller underlåtenheten
och avstå från att åtala den”. Att
ovillkorlig åtalsplikt föreligger är
också Rydins (1879) och Hagma!ls
(1902) mening.
Även Malmgren (1914) anför, att,
om konstitutionsutskottet vid sin
protokollsgranskning finner där
omförmälda regeringsbeslut vara
lagstridiga, ”då är konstitutionsutskottet ej blott berättigat, utan förpliktat att förordna om riksrättsåtal. Därom kan ju ingen menings- …_
154
skiljaktighet råda”. Och i grundlagseditionen: ”Meningen är oförtydbart, att åtal inför riksrätt skall
anställas, så snart konstitutionsutskottet ansett sig kunna konstatera
ämbetsbrott av någon i denna paragraf angiven beskaffenhet”. Reuterskiöld framhåller: ”Utskottets
rätt att åtala är, på grund av paragrafens egna förutsättningar om
förhandenvaron av ett uppenbart
ämbetsbrott, visserligen tillika en
plikt, som utskottet har att utan all
valfrihet fylla, men denna plikt
omfattar icke, lika litet som rätten
att åtala, smärre och alltid möjliga
förbiseenden av ovarsamhet eller
andra dylika grunder, om än ansvarighetslagen av 1810 synes
fordra åtal även i sådana fall.”
Att även Brusewitz (1938) synes
anse, att åtalsplikt grundlagsenligt
är för handen, torde framgå av
hans nyss återgivna uttalande om
tveksamheten angående konstitutionsutskottets praxis att tillämpa
§ l 07 beträffande lagstridiga åtgärder. ”åtminstone då dessa ej äro av
svårare art”.
Enligt § l 06 skall riksrättsåtal
äga rum, så snart konstitutionsutskottet genom protokollens innehåll eller .tystnad funnit, att statsrådsledamot uppenbarligen handlat ”emot rikets grundlag eller allmän lag”. Senare i paragrafen ålägges riksrätten, att.. om de åtalade
ledamöterna ”gjort sig till ansvar
skyldige”, döma dem ”efter allmän
lag och den särskilda författning,
som” utgöres av 1810 års ansvarighetslag. Såsom redan nämnts, upptager denna senare lag allenast
straff för ett fåtal grundlagsbrott
men anvisar i § 6 vid andra grundlagsbrott en anmälan enligt § 107.
Några brott mot allmän lag nämnas över huvud ej i ansvarighetslagen, vilken endast på några punkter beträffande själva straffet hänvisar till stadganden i dylik lag.
Beträffande ansvarighetslagen §
6 har Svedelizzs (1856) hävdat, att
det icke kan antagas, att § 6 skulle
kunna sätta § 106 ur funktion genom att hindra beivrandet av andra
grundlagsbrott än ansvarighetslagen omförmäler och sålunda även
av förbrytelser mot annan lag; en
sådan tolkning vore omöjlig, enär
vanlig lag icke kan ändra grundlag. Enligt Svedelius’ mening måste
därför § 6 antagas hava en positiv
innebörd. stadgandet utgör ”en
regel, varefter riksrätt har att
döma, den innehåller en påföljd,
som riksrätt kan ålägga”. Den är
således riksrättens lag i alla de fall,
där konstitutionsutskottet anklagar för grundlagsbrott men ansvarighetslagen icke har några särskilda straffbestämmelser, och så
dana fall finnas i stor mängd.
Riksdagen kan då icke göra anmälan om entledigande, ”förr än
riksrätts dom har fallit, ty här är
fråga om grundlagsbrott och för
sådana kunna rikets ständer icke
av sig själva på konstitutionsutskottets ord besluta anmälan om
entledigande. För sådan sak skall
bliva riksrätt.” Resultatet av detta
resonemang blir, att riksrätten, om
den finner brottet begånget, skall
förklara den åtalade skyldig, varefter straffet ”lämnas – så att
säga- i rikets ständers hand”. sedan kan saken upptagas i riksdagen, som därvid icke hindras av
preskriptionsbestämmelserna i §
107 och ansvarighetslagen § 11, att
vad som riksdagen efter granskning godkänt eller lämnat oanmärkt erhållit decharge.
Rydin (1879) anför: ”Som tilllämpningen av ansvarighetslagen
tillhör riksrätten, men ej konstitutionsutskottet, så kan föreskriften
i § 6 ej leda till däri omförmälda
åtgärd, förrän konstitutionsutskottet, sin plikt likmätigt, enligt § 106
beslutit åtal av det anmärkta regeringsbeslutet och riksrätten därpå
efter prövning av dess beskaffenhet
förklarat § 6 tillämplig å någon
statsrådsledamot. Först sedan detta
skett, kan, efter det fråga därom
blivit i laga ordning väckt, § 107
komma att tillämpas.” Liknande
uppfattning återfinnes hos Hagman (1902): ”Om statsråd tilltalas
enligt § 106 för lagstridig åtgärd
eller uraktlåtenhet, varför straffpåföljd icke i ansvarighetslagen
upptagits, och riksrätten konstaterar handlingens eller underlåtenhetens lagstridiga beskaffenhet, så
har rätten att med angivande av
denna sin uppfattning hänskjuta
saken till riksdagen, att avgöras
enligt § l 07. Det tillkommer således
i detta fall domstolen att göra så-
155
dan anmärkning, varav anmälan
om statsrådets entledigande kan
bliva följden … Icke konstitutionsutskottet, endast riksrätten har när
sådan anledning förekommer, att,
om så prövas rättvist, tillämpa § 6
i ansvarighetslagen.” Reuterskiöld
(1934) har liknande mening och
anför under kritik av att riksrätten
ogillat åtal eller förklarat sig icke
kunna upptaga ansvarsyrkandet till
prövning: Riksrätten hade ”bort
både pröva och genom dom avgöra,
huruvida brottslighet enligt § 6
förelegat, varefter detta utslag skolat genom justitieombudsmannen
meddelas konstitutionsutskottet för
vidare behandling enligt § 107”. I
annat sammanhang har samme
auktoritet i nära anslutning till förutnämnda författare uttalat <1914>:
”Ansvarighetslagen (§ 6) gör dock
i verkligheten icke riksrätten obehörig, utan blir tvärtom användbar
först sedan riksrätten i anledning
av åtalet förklarat den åtalade skyldig enligt detta lagrum; någon särskild påföljd blir visserligen ej genom domen fastställd, utan denna
begränsas till nämnda förklaring,
som därefter genom justitieombudsmannen bör meddelas konstitutionsutskottet, av vilket det beror
att göra den vidare anmälan till
kamrarna, varom RF § 107 handlar”.
Andra auktoriteter hava, under
framhållande av att § 6 motsäger
§ 106, ansett stadgandet icke kunna
tillerkännas självständigt innehåll.
Naumann (1883-1884) anför så-
:· ·,-
156
lunda, att antingen får man läsa
§ 6 efter ordalydelsen utan jämförelse med 106 och 107 §§ eller
också måste man finna den ”stä
i uppenbar strid mot dem och därföre icke kunna efter ordalydelsen
tillämpas, utan måste giva vika för
dessa grundlagsbud”. Han förklarar sig icke kunna betrakta § 6
”annorlunda än som en illa avfattad anvisning att riksdagen har den
i § 107 medgivna petitionsrätt sig
reserverad, när fråga är om olämpliga fastän icke lagstridiga åtgärder av statsrädsledamot”. Malmgren har liknande uppfattning:”§ 6
är i själva verket närmast en fingervisning för konstitutionsutskottet att, när det är fråga om handlingar, som icke äro kriminaliserade i ansvarighetslagen, icke anställa åtal inför riksrätt, utan i
stället göra anmälan enligt § 107”.
Han framhäller tillika, att ”detta
icke står rätt väl tillsammans med
den kategoriska föreskriften i RF
§ l 06, att utskottet skall åtala”.
Och Brusewitz (1938) anför, att §
6 ”knappast (kan) anses stä i god
överensstämmelse med vare sig §
106 eller § 107”.
*
Ansvarighetslagen § 6 avser endast åsidosättande frän statsrädsledamöternas sida av ”övrige dem
i grundlagen uttryckligen föreskrivne, men i denna ansvarighetslag icke särskilt uppräknade plikter och föreskrifter”. Enligt § 106
skall däremot konstitutionsutskottet beivra även att statsrädsledamot ”handlat emot allmän lag”. I
dylikt fall kan det sålunda vara
fråga om exempelvis ett brott emot
rikets säkerhet eller ett vanligt ämbetsbrott enligt strafflagens 25 kapitel. Skall i dylikt fall straffrihet
inträda, även om brottet skulle
framgå av konstitutionsutskottets
protokollsgranskning? Denna mening synes omfattas av Hagman
(1902) : ”Allmän lag skall tillämpas i fall, då ansvarighetslagen dit
hänvisar, vilket sker allenast i § 5
mom. 2 och § 8 mom. l punkt 3. Pa
liknande sätt anför Malmgren i sin
grundlagskommentar: § 106 ”förlamas i väsentlig män därigenom
att längt ifrån alla lagstridiga
handlingar frän statsrådets sida belagts med straff i ansvarighetslagen”. Malmgren medger emellertid,
att ”detta icke står rätt väl tillsammans med den kategoriska föreskriften i § 106” om konstitutionsutskottets åtalsplikt. ”Riksrätten
äger icke tillämpa allmänna strafflagens bestämmelser om ämbetsbrott pä sädana handlingar, som
icke äro kriminaliserade i ansvarighetslagen”. Liknande uppfattning
framkommer hos Brusewitz (1938).
Dä statsrädsledamot ”icke torde
kunna dömas till straff för andra
handlingar än dem, som äro kriminaliserade i ansvarighetslagen,
kan han tydligen gä straffri för åtskilliga slag av ämbetsförbrytelser.
Visserligen säges i § 106, att riksrätten äger döma även efter allmän
lag, men det synes ej tillåtet att
härav draga den slutsatsen, som
stundmn gjorts, att allmänna
strafflagen skulle kunna användas
subsidiärt, vid sidan av ansvarighetslagen, för dörr.ande av ämbetsbrott, som i denna icke finnas omnämnda”.
Den betydande svagheten i denna ståndpunkt, inför vilken även
författaren till dessa rader varit
benägen att resignera, ligger emellertid i öppen dag och medges ju
också oreserverat av de båda senare författarna. Att låta en lag av
lägre valör, såsom ansvarighetslagen, partiellt upphäva en grundlag, d. v. s. en lag av högre valör,
strider både mot den formella lagkraften och RF § 83, som direkt
förbjuder ett dylikt förfaringssätt,
ävensom mot stadgandet, att grundlagarna skola efter deras ordalydelse i varje särskilt fall tillämpas.
Endast därest icke någon annan
tolkningsmöjlighet finnes, torde
man böra stanna vid en sådan statsrättslig defaitism. Intet i riksrättens konstruktion utgör emellertid
hinder mot att denna domstol, under ordförandeskap av presidenten
i Svea hovrätt och med de båda
äldste hovrättsråden bland bisittarna skall kunna tillämpa allmän lag.
En undersökning visar också, att
flertalet auktoriteter hava kommit
till annat resultat än de nämnda
författarna.
Sålunda anför Svedelias (1856)
ifråga om statsrådets ansvarsfrihet: ”Man äger rättighet att sätta
i fråga en sådan ansvarighet, emedan ~ 106 först ålägger konstitu- 157
honsutskottet att åklaga överträ-
delser icke blott av grundlag utan
även av allmän lag; och sedermera
säger att riksrätt skall döma efter
‘allmän lag’ och en särskild författning – varmed menas ansvarighetslagen – men således icke endast efter den senare”. ”Emot så-
dana överträdelser kan § 6 icke
brukas, den handlar om grundlags- (iverträdelser och intet annat. Vid
sådant förhållande synes det vara
klart att allmän lag kan åberopas
vid överträdelser av allmän lag,
eljest skulle § 106 i vad den talar
om åtal för sådana överträdelser
och om riksrätts domsrätt efter allmän lag, bliva utan all kraft och
verkan.” Sintsatsen blir, att riksrätt skall döma efter allmän lag för
alla brott emot sådan lag men icke
för brott emot grundlag. Såsom
ytterligare skäl anför Svedelius, att
härigenom den anklagade har möjlighet att få sin oskuld av rätten
erkänd.
Naumann ( 1883-84) åberopar
jämte ordalydelsen av § 106, att
statsrådsledamot ”genom åtskilliga
ämbetsbrott kan ‘uppenbarligen
handla mot allmän lag’, utan att
direkt ledera grundlagen, långt
mindre hava begått en förbrytelse,
som speciellt finnes uppräknad i
ansvarighetslagen, men för vilket
brott varken grundlag eller allmän
lag förkunnar ansvarsfrihet, om
det av sådan ledamot begås”; så-
som exempel anföres emottagande
av otillbörlig belöning för en koncession. Riksrätt måste därför, fin·. ·.
158
ner Naumann, vara befogad och
förbunden att med straff efter omständigheterna enligt ansvarighetslagen eller enligt allmän lag, på
sätt (§ l 06) utstakar, belägga så-
dana förbrytelser, även om de icke
äro i ansvarighetslagen speciellt
uppräknade.
Reuterskiöld (1914) synes även
anse ämbetsbrott kunna beivras,
därest de framgå av statsrådsprotokollen. Han anför nämligen i anslutning till uttrycket ”emot grundlag eller rikets lag”: ”Det är sålunda
ett ämbetsbrott i rättslig mening,
som måste föreligga, men icke ett
ämbetsbrott vilket som helst, utan
allenast ett, varom protokollen inför Konungen kunna giva upplysning, under det att eljest utskottet
saknar åtalsrätt och åtalsmöjlighet”. Även Erik Fahlbeck <1924l torde giva uttryck åt en liknande uppfattning: Med regeringsformens uttryck (allmän lag) måste ”förstås
samtliga tillämpliga och gällande
straffrättsliga och straffprocessuella stadganden, som icke genom
någon grundlagarnas eller ansvarrighetslagens uttryckliga bestämmelse beträffande riksrättsinstitutet få anses satta ur tillämpning.
‘Allmän lag’ och ‘lag’ åsyfta de vid
varje tidpunkt i detta hänseende
gällande bestämmelserna, varvid
nu komma i betraktande 1864 års
strafflag samt rättegångsbalken i
1734 års lag jämte alla dessa lagar
berörande, sedermera vidtagna förändringar och tillägg.”
Rydin (1879) går ett steg längre,
i det han anser, att statsråd skulle
för ämbetsbrott kunna i vanlig ordning åtalas inför allmän domstol:
”Om en statsrådsledamot skulle
göra sig skyldig till allmänna ämbetsförbrytelser, t. ex. sådana som
äro straffbara enligt 25 kap. strafflagen, har konstitutionsutskottet
icke att befatta sig därmed, utan
statsrådet skall. då ställas under
tilltal av allmän åklagare”. Det vill
synas, som om Staaff på sin tid omfattat en liknande mening. Enligt
Malmgrens redogörelse skulle han
hava hävdat, att § l 06 ”utgår ifrån,
att grunden till ansvarstalan mot
statsråd kan utgöra överträdelse av
grundlag, allmän lag och ansvarighetslagen, ehuru konstitutionsutskottets befogenhet att utkräva ansvar begränsas till sådana fall, där
granskningen av de i statsrådet
förda protokoll föranlett utskottet
till anmärkning. Härav kunde man
ej få draga den slutsatsen, att i de
fall, då ansvarighetslagen saknar
tillämpning, men allmän lag innehåller straff för ämbetsbrott en
felande ämbetsman skulle undgå
laga ansvar endast därför, att han
begått handlingen i egenskap av
ledamot i statsrådet. Tillämpningen
av en dylik lagtolkning skulle leda
till de mest orimliga konsekvenser.
Att statsråd skulle kunna för förbrytelser i ämbetet åtalas inför allmän domstol, är emellertid en mening, som alltför mycket avviker
från statsrådsansvarighetens konstruktion, för att verka grundad.
Parallellismen mellan högsta domstolens och regeringens ansvar synes ådagalägga, att för andra än i
§ 106 omförmälda förbrytelser böra
statsråden icke kunna ”till ansvar
efter rikets lag befordras”. En dylik
ansvarsutvidgning står jämväl i
strid mot ansvarighetslagens ingress och 8 §, som förklara dem ”i
och för deras ämbeten, vara
Konungen och rikets ständer ansvarige, på sätt regeringsformen ut- 159
stakar, och här nedanför stadgas”.
Ett ansvar vid sidan av grundlagens regler synes därför oförenligt
såväl med regeringsformen som
med ansvarighetslagen. För en tilllämpning av grundlagens ansvarsbestämmelse enligt ordalydelsen
finnas däremot såsom av auktoriterna torde framgå goda sakliga
skäl.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner