Riksdagens revision
1947
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
RIKSDAGENS REVISION
Av direktör KARL lVISTRAND, Stockholm
BETYDELSEN av riksdagens revision, sådan den utövas av de
s. k. statsrevisorerna, har under årens lopp undergått en värdeminskning i det allmänna medvetandet. Väl omgivas de resor,
som de i revisionen deltagande riksdagsmännen företaga, ofta av
publicitetens intresse, och än mera betraktas det utlåtande, som
årligen avgives den 15 december av pressen, som en nyhet av
rang, markerad av det obligatoriska fotografiet av revisionens
ordförande, sättande sigill på den respektabla lunta, som därefter
avgår till vederbörande och befordras till trycket. Helt visst har
statsrevisionen också i många avseenden gjort insatser, vilka varit
till avgjord nytta för en tadelfri förvaltning; i lika mån torde, som
ofta framhållits, redan den omständigheten att den existerar, utgöra en återhållande och reglerande faktor.
Trots allt detta kan gott konstateras, att statsrevisionen icke
längre utgör en institution, som för den allmänna opinionen är
särskilt levande. Dess betydelse som konstitutionellt kontrollorgan, vilken under dess första verksamhetstid var så markant, har
alltmera förbleknat. Tidsutvecklingen, som så i grund förändrat
vårt samhällsskicks anda, har även på detta område verkat nedbrytande på den konstitutionella kontrollapparaten. Härtill kommer att statsförvaltningen i olika former med åren växt i allt
hastigare stegrat tempo; mångfalden i uppgifterna synes ha verkat förbryllande på granskarne. Revisorerna ha vissa år inför den
till synes överväldigande uppgiften inskränkt sina anmärkningar
till ämnen, som framstått som och i själva verket också ingenting annat varit än rena futiliteter. Härpå har revisionens anseende Iidit.
En period på 1920-talet var revisionen i ganska hög grad föremål för allmän uppmärksamhet men i själva verket på tvivelaktiga grunder. Ordförandeskapet i revisionen innehades då av sedermera landshövdingen Rosen, vilken lät sin verksamhet präglas
av den durkdrivne pressmannens hunger efter publicitet och sen- 33-47738 Svensk Tidskrift 1947 485
K arl W istrand
sation. Revisorerna företogo i pressen alltid omedelbart återgivna
blixtvisiter vid ämbetsverkens öppningstid för att konstatera om
vederbörande chefer och tjänstemän sutto på sina platser o. s. v.
överallt odlades den sensationella detaljen, de pikanta sammanställningarna. Revisionen vann härigenom väl ryktbarhet, men
knappast ökat anseende. Det är ett egendomligt psykologiskt förhållande, att samme Rosen, vilken sedermera som landshövding
utförde ett varaktigt organisatoriskt storverk i sitt län, i sina levnadsminnen dröjer vid ordförandeskapet i statsrevisionen som sin
käraste uppgift.
Även om utvecklingen senare återförts på banor, som givit sensationsbegäret mindre och den konstruktiva kritiken mera utrymme, har det under årens lopp blivit alltmera klart, att statsrevisionen, sådan den fungerar, icke kunnat fylla längre syftande
uppgifter. Den har blivit ett kontrollorgan som väl kunnat göra
värdefulla iakttagelser och insatser, men som sällan eller aldrig
förmått tränga in i en allvarlig fråga i hela dess vidd och prestera på grundlig bearbetning baserade utredningar. Orsaken härtill har framförallt varit de arbetsformer, som uppdragits för
statsrevisionen och som lämna revisionen en arbetsperiod av endast tre månader varje år. Det är allom uppenbart att under
denna korta tidrymd- som dessutom delvis upptages av resorett mera ingående granskningsarbete icke gärna kan å någon
punkt upptagas. Revisionsanmärkningarna kunna i viktiga frå-
gor ofta icke leda till annat än framställningar om ytterligare
utredning. Härtill har otvivelaktigt även bidragit en annan omständighet, som ligger utanför varje författningsbestämmelses
verkningskraft, men som otvivelaktigt verkat nedsättande på revisionens arbetsduglighet, åtminstone under vissa perioder: det
passagesystem, som tillämpas inom riksdagspartierna beträffande
besättandet av revisorsplatserna. Uppdraget som statsrevisor har
alltmera kommit att lämnas partimedlemmarna i tur och ordning,
rent siffermässigt efter vederbörandes riksdagsår, utan egentlig
prövning av vederbörandes kvalifikationer för detta rätt egenartade slag av arbete eller tid att fullgöra det och med tidsgräns för
omval efter högst tre års verksamhet som revisor.
De antydda svårigheterna att inom statsrevisionen utföra ett
mera ingående granskningsarbete föranledde år 1943 inrättandet
av statens sakrevision, vilken redan under sin korta funktionstid
kunnat uträtta ett betydande och värdefullt arbete. Den kan dock
ingalunda ersätta riksdagens egen revision. Sakrevisionen sorte- 486
Riksdagens revision
rar under Kungl. Maj :t, är dess organ och avgiver sina utredningar till regeringen. Den är utrustad med ett talrikt besatt
kansli omfattande tjänstemän med höga kvalifikationer. Emellertid har sakrevisionens granskningsverksamhet i en viss utsträckning kommit att förskjutas från egentlig revision till förhandsgranskning; den har blivit ett betydelsefullt remissorgan och som
sådant av högt värde. Revisionsverksamheten har vidare till ej
oväsentlig del kommit att avse områden, där den erhållit regeringens speciella uppdrag att verkställa undersökningar. Åven i
detta avseende har den en utomordentligt viktig uppgift. Men det
torde icke vara helt orätt att säga att den även inom sakrevisionen förekommande, självständigt företagna revisionsverksamheten genom revisionsorganets inriktning på verkställandet av regeringsuppdrag blivit mindre framträdande än vad som torde hava
varit avsett vid institutionens tillkomst.
Jämförelsen mellan sakrevisionens rikt utrustade kansli och
statsrevisionens för varje år växande svårigheter att kunna på
ett tillfredsställande sätt rekrytera sin improvisatoriskt tillsatta
personal ha fallit i ögonen. För varje år som gått och i den mån
statsapparaten utvidgats, ha svårigheterna vuxit för statsrevisionen att samla en kompetent och tillräcklig tjänstemannastab för
den korta tid, revisionen har till sin disposition. Ämbetsverken
visa sig alltmera ovilliga ställa personal till dess förfogande. Klagomål ha även någon gång – med rätt eller orätt – försports,
att i statsförvaltningen anställda tjänstemän, som detacherats för
arbete hos statsrevisionen, mött obehag för sitt deltagande i revisionsarbetet, när detta snuddat vid förhållanden inom det verk,
där de äro anställda.
1946 års statsrevisorer begärde – under intryck av alla dessa
svårigheter – och årets riksdag beslöt, att en utredning genom
riksdagens verkställande organ riksgäldsfullmäktige skulle verkställas om ändringar i statsrevisionen, i syfte att åstadkomma ett
effektivare revisionsarbete. En kommitte har av riksgäldsfullmäktige tillsatts för ändamålet och det kan förväntas att förslag i
frågan framlägges till nästa års riksdag.
Närmast torde man syfta till utsträckning av revisorernas funktionstid och att på ett bättre sätt lösa den för varje statligt revisionsarbete så betydelsefulla kanslifrågan. Men även andra frå-
gor kunna knappast undgå att bliva behandlade i detta sammanhang.
Den statliga revisionens verksamhet omfattar – såväl när det
487
…~ ·.
Karl Wistrand
gäller riksdagens revisiOn som sakrevisionen – endast den rent
statliga förvaltningen, icke den statliga verksamhet som drives i
bolagsform. Någon rätt att revidera så betydelsefulla offentliga
företag som t. ex. Tobaksmonopolet eller Vin- och Spritcentralen
äga varken riksdagens revisorer eller sakrevisionen; lika litet äga
dessa företag skyldighet att till någotdera revisionsorganet lämna
uppgifter, om sådana infordras. Riksdagen beslöt redan för ett år
sedan att hos regeringen begära en utvidgning av revisionsrätten
även till de statliga bolagen. Några åtgärder vidtogos emellertid
icke och ha icke vidtagits, trots påminnelser i form av interpellationer.
Denna fråga måste emellertid numera bringas till lösning. Det
framstår med all rätt som en anomali, att den granskningsrätt
som gäller för statsförvaltningen i övrigt, icke skulle vara tilllämplig på den alltmera växande del av statsverksamheten, som
bedrives i bolagsform och som har den allra största betydelse för
statens finanser. Missbruk eller vanskötsel av statliga företag,
som drivas i denna form, kunna ha en inverkan på statsverkets
tillstånd, av långt högre storleksordning än vad fallet är, då liknande förhållanden yppa sig inom de egentliga förvaltningsorganen. Att bolagsformen valts för viss statlig verksamhet utgör intet kriterium på att denna verksamhet skulle vara i mindre behov
av kontroll än den av en mångfald reglementen och bestämmelser omgärdade egentliga statsförvaltningen.
Riksdagens revisionsrätt förutsätter att den skall kunna utövas
i en omfattning och på sådant sätt, att den befordrar statsförvaltningens sundhet. Den har ur denna synpunkt en konstitutionell betydelse, som, även om den kommit i bakgrunden, principiellt icke
minskats genom utvecklingen. Det är av största vikt att anmärkningar kunna framställas direkt av riksdagens egna förtroendemän och att dessa bliva prövade av riksdagen, som sedan ger uttryck åt sitt ståndpunktstagande. För riksdagens ställning i vårt
statsliv är denna institution, som ger riksdagen tillfälle till självsyn å områden, som i många andra länder stå stängda för folkrepresentationen, någonting av en konstitutionell garanti. Ju mera
statsapparaten växer, ju viktigare är det att denna garanti hålles
levande. Den utveckling, som gått hårt fram över så många andra konstitutionella kontrollorgan, synes också närmast ägnad att
stärka den parlamentariska revisionens betydelse.
Ett medel att stärka den ligger klart och utan uppbådande av
någon utredningsapparat i riksdagens egen hand. Ibland föran- 488
Riksdagens revision
leda av riksdagen avlåtna skrivelser på grundval av revisionsberättelsen ingen åtgärd från regeringens sida. Det borde vara revisionens medlemmar angeläget att interpellationsvägen efterhöra
revisionsanmärkningarnas vidare öden. Vanligen kunna naturligtvis goda skäl föreligga för en underlåtenhet från regeringens
~ida att vidtaga åtgärder i anledning av revisionsanmärkningar
som upptagits av riksdagen. Exempel ha dock icke saknats på
motsatsen. Åtminstone ett fall har på senare år inträffat, då ett
motsträvigt statsråd under intrycket av en interpellation tvingats
att uppgiva ett ohållbart ställningstagande till en revisionsanmärkning. I Finland gäller en för revisionsverksamhetens resultat betydelsefull bestämmelse. Regeringen skall där varje år till
riksdagen redovisa vad som åtgjorts i anledning av de av statsrevisionen framställda anmärkningar, som riksdagen upptagit.
Det ligger fritt för riksdagen att kräva ett liknande förfarande
här i landet, och härmed omöjliggöra att obekväma revisionsanmärkningar läggas åt sidan, utan att skälen redovisas för riksdagen.
489
Av direktör KARL lVISTRAND, Stockholm
BETYDELSEN av riksdagens revision, sådan den utövas av de
s. k. statsrevisorerna, har under årens lopp undergått en värdeminskning i det allmänna medvetandet. Väl omgivas de resor,
som de i revisionen deltagande riksdagsmännen företaga, ofta av
publicitetens intresse, och än mera betraktas det utlåtande, som
årligen avgives den 15 december av pressen, som en nyhet av
rang, markerad av det obligatoriska fotografiet av revisionens
ordförande, sättande sigill på den respektabla lunta, som därefter
avgår till vederbörande och befordras till trycket. Helt visst har
statsrevisionen också i många avseenden gjort insatser, vilka varit
till avgjord nytta för en tadelfri förvaltning; i lika mån torde, som
ofta framhållits, redan den omständigheten att den existerar, utgöra en återhållande och reglerande faktor.
Trots allt detta kan gott konstateras, att statsrevisionen icke
längre utgör en institution, som för den allmänna opinionen är
särskilt levande. Dess betydelse som konstitutionellt kontrollorgan, vilken under dess första verksamhetstid var så markant, har
alltmera förbleknat. Tidsutvecklingen, som så i grund förändrat
vårt samhällsskicks anda, har även på detta område verkat nedbrytande på den konstitutionella kontrollapparaten. Härtill kommer att statsförvaltningen i olika former med åren växt i allt
hastigare stegrat tempo; mångfalden i uppgifterna synes ha verkat förbryllande på granskarne. Revisorerna ha vissa år inför den
till synes överväldigande uppgiften inskränkt sina anmärkningar
till ämnen, som framstått som och i själva verket också ingenting annat varit än rena futiliteter. Härpå har revisionens anseende Iidit.
En period på 1920-talet var revisionen i ganska hög grad föremål för allmän uppmärksamhet men i själva verket på tvivelaktiga grunder. Ordförandeskapet i revisionen innehades då av sedermera landshövdingen Rosen, vilken lät sin verksamhet präglas
av den durkdrivne pressmannens hunger efter publicitet och sen- 33-47738 Svensk Tidskrift 1947 485
K arl W istrand
sation. Revisorerna företogo i pressen alltid omedelbart återgivna
blixtvisiter vid ämbetsverkens öppningstid för att konstatera om
vederbörande chefer och tjänstemän sutto på sina platser o. s. v.
överallt odlades den sensationella detaljen, de pikanta sammanställningarna. Revisionen vann härigenom väl ryktbarhet, men
knappast ökat anseende. Det är ett egendomligt psykologiskt förhållande, att samme Rosen, vilken sedermera som landshövding
utförde ett varaktigt organisatoriskt storverk i sitt län, i sina levnadsminnen dröjer vid ordförandeskapet i statsrevisionen som sin
käraste uppgift.
Även om utvecklingen senare återförts på banor, som givit sensationsbegäret mindre och den konstruktiva kritiken mera utrymme, har det under årens lopp blivit alltmera klart, att statsrevisionen, sådan den fungerar, icke kunnat fylla längre syftande
uppgifter. Den har blivit ett kontrollorgan som väl kunnat göra
värdefulla iakttagelser och insatser, men som sällan eller aldrig
förmått tränga in i en allvarlig fråga i hela dess vidd och prestera på grundlig bearbetning baserade utredningar. Orsaken härtill har framförallt varit de arbetsformer, som uppdragits för
statsrevisionen och som lämna revisionen en arbetsperiod av endast tre månader varje år. Det är allom uppenbart att under
denna korta tidrymd- som dessutom delvis upptages av resorett mera ingående granskningsarbete icke gärna kan å någon
punkt upptagas. Revisionsanmärkningarna kunna i viktiga frå-
gor ofta icke leda till annat än framställningar om ytterligare
utredning. Härtill har otvivelaktigt även bidragit en annan omständighet, som ligger utanför varje författningsbestämmelses
verkningskraft, men som otvivelaktigt verkat nedsättande på revisionens arbetsduglighet, åtminstone under vissa perioder: det
passagesystem, som tillämpas inom riksdagspartierna beträffande
besättandet av revisorsplatserna. Uppdraget som statsrevisor har
alltmera kommit att lämnas partimedlemmarna i tur och ordning,
rent siffermässigt efter vederbörandes riksdagsår, utan egentlig
prövning av vederbörandes kvalifikationer för detta rätt egenartade slag av arbete eller tid att fullgöra det och med tidsgräns för
omval efter högst tre års verksamhet som revisor.
De antydda svårigheterna att inom statsrevisionen utföra ett
mera ingående granskningsarbete föranledde år 1943 inrättandet
av statens sakrevision, vilken redan under sin korta funktionstid
kunnat uträtta ett betydande och värdefullt arbete. Den kan dock
ingalunda ersätta riksdagens egen revision. Sakrevisionen sorte- 486
Riksdagens revision
rar under Kungl. Maj :t, är dess organ och avgiver sina utredningar till regeringen. Den är utrustad med ett talrikt besatt
kansli omfattande tjänstemän med höga kvalifikationer. Emellertid har sakrevisionens granskningsverksamhet i en viss utsträckning kommit att förskjutas från egentlig revision till förhandsgranskning; den har blivit ett betydelsefullt remissorgan och som
sådant av högt värde. Revisionsverksamheten har vidare till ej
oväsentlig del kommit att avse områden, där den erhållit regeringens speciella uppdrag att verkställa undersökningar. Åven i
detta avseende har den en utomordentligt viktig uppgift. Men det
torde icke vara helt orätt att säga att den även inom sakrevisionen förekommande, självständigt företagna revisionsverksamheten genom revisionsorganets inriktning på verkställandet av regeringsuppdrag blivit mindre framträdande än vad som torde hava
varit avsett vid institutionens tillkomst.
Jämförelsen mellan sakrevisionens rikt utrustade kansli och
statsrevisionens för varje år växande svårigheter att kunna på
ett tillfredsställande sätt rekrytera sin improvisatoriskt tillsatta
personal ha fallit i ögonen. För varje år som gått och i den mån
statsapparaten utvidgats, ha svårigheterna vuxit för statsrevisionen att samla en kompetent och tillräcklig tjänstemannastab för
den korta tid, revisionen har till sin disposition. Ämbetsverken
visa sig alltmera ovilliga ställa personal till dess förfogande. Klagomål ha även någon gång – med rätt eller orätt – försports,
att i statsförvaltningen anställda tjänstemän, som detacherats för
arbete hos statsrevisionen, mött obehag för sitt deltagande i revisionsarbetet, när detta snuddat vid förhållanden inom det verk,
där de äro anställda.
1946 års statsrevisorer begärde – under intryck av alla dessa
svårigheter – och årets riksdag beslöt, att en utredning genom
riksdagens verkställande organ riksgäldsfullmäktige skulle verkställas om ändringar i statsrevisionen, i syfte att åstadkomma ett
effektivare revisionsarbete. En kommitte har av riksgäldsfullmäktige tillsatts för ändamålet och det kan förväntas att förslag i
frågan framlägges till nästa års riksdag.
Närmast torde man syfta till utsträckning av revisorernas funktionstid och att på ett bättre sätt lösa den för varje statligt revisionsarbete så betydelsefulla kanslifrågan. Men även andra frå-
gor kunna knappast undgå att bliva behandlade i detta sammanhang.
Den statliga revisionens verksamhet omfattar – såväl när det
487
…~ ·.
Karl Wistrand
gäller riksdagens revisiOn som sakrevisionen – endast den rent
statliga förvaltningen, icke den statliga verksamhet som drives i
bolagsform. Någon rätt att revidera så betydelsefulla offentliga
företag som t. ex. Tobaksmonopolet eller Vin- och Spritcentralen
äga varken riksdagens revisorer eller sakrevisionen; lika litet äga
dessa företag skyldighet att till någotdera revisionsorganet lämna
uppgifter, om sådana infordras. Riksdagen beslöt redan för ett år
sedan att hos regeringen begära en utvidgning av revisionsrätten
även till de statliga bolagen. Några åtgärder vidtogos emellertid
icke och ha icke vidtagits, trots påminnelser i form av interpellationer.
Denna fråga måste emellertid numera bringas till lösning. Det
framstår med all rätt som en anomali, att den granskningsrätt
som gäller för statsförvaltningen i övrigt, icke skulle vara tilllämplig på den alltmera växande del av statsverksamheten, som
bedrives i bolagsform och som har den allra största betydelse för
statens finanser. Missbruk eller vanskötsel av statliga företag,
som drivas i denna form, kunna ha en inverkan på statsverkets
tillstånd, av långt högre storleksordning än vad fallet är, då liknande förhållanden yppa sig inom de egentliga förvaltningsorganen. Att bolagsformen valts för viss statlig verksamhet utgör intet kriterium på att denna verksamhet skulle vara i mindre behov
av kontroll än den av en mångfald reglementen och bestämmelser omgärdade egentliga statsförvaltningen.
Riksdagens revisionsrätt förutsätter att den skall kunna utövas
i en omfattning och på sådant sätt, att den befordrar statsförvaltningens sundhet. Den har ur denna synpunkt en konstitutionell betydelse, som, även om den kommit i bakgrunden, principiellt icke
minskats genom utvecklingen. Det är av största vikt att anmärkningar kunna framställas direkt av riksdagens egna förtroendemän och att dessa bliva prövade av riksdagen, som sedan ger uttryck åt sitt ståndpunktstagande. För riksdagens ställning i vårt
statsliv är denna institution, som ger riksdagen tillfälle till självsyn å områden, som i många andra länder stå stängda för folkrepresentationen, någonting av en konstitutionell garanti. Ju mera
statsapparaten växer, ju viktigare är det att denna garanti hålles
levande. Den utveckling, som gått hårt fram över så många andra konstitutionella kontrollorgan, synes också närmast ägnad att
stärka den parlamentariska revisionens betydelse.
Ett medel att stärka den ligger klart och utan uppbådande av
någon utredningsapparat i riksdagens egen hand. Ibland föran- 488
Riksdagens revision
leda av riksdagen avlåtna skrivelser på grundval av revisionsberättelsen ingen åtgärd från regeringens sida. Det borde vara revisionens medlemmar angeläget att interpellationsvägen efterhöra
revisionsanmärkningarnas vidare öden. Vanligen kunna naturligtvis goda skäl föreligga för en underlåtenhet från regeringens
~ida att vidtaga åtgärder i anledning av revisionsanmärkningar
som upptagits av riksdagen. Exempel ha dock icke saknats på
motsatsen. Åtminstone ett fall har på senare år inträffat, då ett
motsträvigt statsråd under intrycket av en interpellation tvingats
att uppgiva ett ohållbart ställningstagande till en revisionsanmärkning. I Finland gäller en för revisionsverksamhetens resultat betydelsefull bestämmelse. Regeringen skall där varje år till
riksdagen redovisa vad som åtgjorts i anledning av de av statsrevisionen framställda anmärkningar, som riksdagen upptagit.
Det ligger fritt för riksdagen att kräva ett liknande förfarande
här i landet, och härmed omöjliggöra att obekväma revisionsanmärkningar läggas åt sidan, utan att skälen redovisas för riksdagen.
489