Per Dahl; Ska vi hata staten – eller bara landstingen
2003
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
Ska vi hata staten
-eller bara
landstingen?
l av Per Dahl
Den offentliga maktutövningen blir bättre om det dras tydliga gränser
mellan olika uppgifter, befogenheter och ambitioner. Gränsen mellan politik
och förvaltning måste tydliggöras och ämbetsutövningen avpolitiseras.
D
EN 15 DECEMBER kommer en delrapport
av den så kallade Ansvarsutredningen
(SOU 2003:10), som ska reformera den
offentliga sektorns funktion. Diskussionen i media har hittills mest rört aviövandet av landstingen och kommuners manöverutrymme.
Men även inom statsförvaltningen har mindre uppmärksammande ändringar annonserats, för att effektivisera och ED-anpassa. Bland annat ställs frågan om inte
svenska myndigheter och verk är för självständiga. När
andra länders ministrar kan besluta direkt efter Brysselkonferenser måste deras svenska kolleger ta
hänsyn till självständiga verk. Skulle kraftfullare
departement och statsrådsstyrning vara en lösning?
I denna artikel diskuteras några förslag för
att tydliggöra gränsen mellan politik och förvaltning. En fråga som förslagen belyser är hur
vi ska se på politikers roll över huvud taget. Hur
bra är det för samhället att de är så mycket verkställare som de i dag är?
”Jag hatar, jag hatar staten…” Varianten på bordsvisan ”Jag älskar punschen” har präglat mången studentpolitisk diskussionsafton. Inte bara sångerna till avecen,
utan lika mycket de politiska debatterna dessförinnan.
Vad ska staten bestämma eller inte? Träds människors
frihet förnär, eller inte? Hur står kollektivet mot den
enskilde? Begreppet ”staten” kan i dag vara ett begrepp
målat i svart och vitt, något man avskyr eller försvarar.
Begreppet har blivit ett diffust samlingsnamn, ungefär som ”samhället”. Kommuner, som i ett tidigare skede
sågs som ett slags det enskildas självförvaltande förlängningar in i samhället, landstingsförsamlingar, EDprogram, politiska utspel. Det mesta kan rymmas under
hatten ”staten”. Termen en synonym för den politiska
makten i största allmänhet, en boxboll att ta till när
debatten kräver det. Staten som handfast organisationsplan med namnlistor på befattningshavare har trätt i
bakgrunden.
RÄTTSSTATEN ELLER NÅGOT ANNAT?
Den som granskar hur påverkansmöjligheter och funktionssätt förändras i en organisation finner ofta att
de väsentliga ledtrådarna ligger i detaljerna, inte
retoriken. En mängd detaljer kommer också
sannolikt att beröras av Mats Svegfors förslag.
På sikt styr de troligen vårt politiska liv väl så
mycket som de svarta rubrikernas förslag. Diskussionen här spinner i mycket ut från detaljerna i växande svängar. Farorna med den tågordningen är många, bland annat kan verkligheten uppfattas förödande stereotypt- som en samling byggklotsar att stapla efter eget gottfinnande.
Två grundperspektiv har fått styra: det ena är rättsstatens, att den offentliga makten utövas likformigt och
förutsägbart, utan avseende till person och med ansvarsutkrävande under lagarna. Utan rättsstaten utvecklas
varken friheten eller demokratin.
Det andra perspektivet fanns hos Erik Gustaf Geijer,
till exempel i ”Nytt ’Ett och annat’- i anledning av frå-
gan om akademiska jurisdiktionen”, från 1822. Geijer
utgår här inte från en abstrakt ide om hur staten är, utan
undersöker hur dess skiftande former utvecklats sig från
senmedeltiden och framåt, en empirisk och inte nor- (/)
):>
s:
I
):> :
rrm
lSvensk Tidskrift l2oo3,nr 6111
w
-’
-’
: <(
I
:::2:
<(
Vl
mativ statssyn. Hans framställning visar fram den samtida statsmakten som ett slags konglomerat, arvet efter
olika tiders villkor, där många olika former kan förekomma, allt efter respektive sektors särkrav.
Kan detta ge en amatör och statsvetenskapligt obevandrad infallsvinklar mot dagens demokratiska politik? Jag tror det. Är statsdelen då viktig, jämfört med
exempelvis landstingens vara eller icke vara eller kommunernas självstyre? Det är genom statsförvaltningen
politiska åsikter och beslut ska omsättas i handfast verklighet: pengar, lagtillämpning, maktutövning.
VAD ÄR STATEN I DAG?
Den som i dag undrar vad som egentligen är staten har
god ledning av Ekonomistyrningsverkets myndighetslista (på www.esv.se), som omfattar omkring 250 poster (våren 2003). Detta är ett lågt tal eftersom alla domstolar är förda till domstolsverket, alla polismyndigheter
till Rikspolisstyrelsen, och så vidare. Något exakt tal är
svårfunnet, de förlorar sig ut i den sällan sammanträ-
dande nämnden utan egna anställda. Sammanlagt ungefär 200 000 heltider, tillfälligt arvoKunskapsorganisationerna kan se ut på många sätt.
Gemensamt är att de skall ansvara för kunskap och kunskapstillväxt, och eventuellt vid behov tillföra övrigt samhälle- kollektivt eller individuellt- denna kunskap. Institutionerna här kan ha makt och myndighet över enskilda,
men efter något slags kontraktsförhållande. Den som inte
är student eller universitetsanställd nås icke av disciplinnämnden när han fuskar. Här finner man ett spektrum
från universitet till glesbygdsverk och andra expertorgan
med mer eller mindre diffust opinionsbildande mål.
När detta skrivs är de affärsdrivande verkens saga
nästan all. Myndigheter som arbetar på en marknad med
fastställda vinstmål vid sidan om sådant som att förvalta
infrastruktur; Svenska kraftnät är ett exempel. Ett verk
som SJ har i stället blivit statligt aktiebolag, på väg att
privatiseras.
I stället kan man (och här byggs Nydens klassning
ut) särskilja en ny typ av serviceorganisationer, med
omfattande ekonomisk förvaltning, som skulle kunna
arbeta i konkurrens på en marknad, men som nu inte
har vinstkrav, exempelvis Premiepensionsmyndigheten
eller CSN.
derade oräknade. ”Politiker som vill vara goda slutligen finner man en liten grupp
stabs- och serviceorgan som arbetar för riksstyrelsen: Kungl hov- och
slottsstaterna, regeringskansliet,
riksdagsförvaltningen, sametinget,
krisberedskapsmyndigheten.
Största myndigheter räknat i
heltidsanställda finner man vara
polisen (omkring 22 000), försvaentreprenörer blir dåliga
ret (20 000), försäkringskassorna normgivare och lagstiftare.”
(14 000), riksskatteverket (13 000),
AMS (9 000), kriminalvården (7499), vägverket (7 000),
banverket (6000), Lunds universitet (6000) domstolarna
(5 000), Uppsala universitet (5 000) regeringskansliet
(5 000), Göteborgs universitet (4 000), luftfartsverket
(4000) och Umeå universitet (4 000).
Räknar man i stället pengar (även förmedlade genom
myndigheten) blir topplistan riksförsäkringsverket, riksskatteverket, riksgäldskontoret, Ams, försvaret, kammarkollegiet, regeringskansliet, socialstyrelsen, vägverket, jordbruksverket, Sida, skolverket, banverket, CSN
och boverket.
Institutionen för arkeologi i Uppsala skiljer sig
väsentligt från häktet i Kalmar. Kan man särskilja myndigheter så att skillnader av detta slag tydliggörs? En väg
är att följa fil dr Michael Nydens klassning i ”klassiska
myndigheter”, ”kunskapsorganisationer” och ”affärsdrivande verk”. Här är två kategorier tillagda: ”riksstyrelse” och ”service”. Detta är bara en indelning av många
möjliga, se statskontorets många publikationer.
Den ”klassiska” myndigheten är enklast att definiera: dess företrädare har en först och främst lagreglerad
rätt att utöva tvångsmakt mot allmänheten, förvalta tillgångar, ta in skatt eller fördela bidrag, utan att allmänheten nödvändigtvis kan motsätta sig detta. Exempel är
militär, polis, domstolar, fångvård, riksskatteverk
En skattning (som kan vara tvivelaktig i många fall
där blandformer förekommer) visar på 7-8 riksstyrelseorgan med omkring 5000 anställda, 7-8 serviceorganisationer med 16 000 anställda. Omkring 100 kunskapsorganisationer med cirka 57 000 anställda och säg
130 ”klassiska” myndigheter med 130 000 heltidsanställda, alltså majoriteten.
INGEN ENHETLIG STYRMODELL
Hur styrs denna apparat? Riksdagen stiftar lagar vilkas
tillsyn kan uppdras åt myndigheten, med rätten att utfärda
tillämpningsföreskrifter. Regeringen utfärdar instruktioner när en myndighet grundas eller när dessa behöver
ändras. I de årliga regleringsbreven anges vad som speciellt ska rapporteras och om hur olika områden därmed
bör prioriteras. Genom besluten av riksdagen i statsbudgeten anges ramar för olika verksamhetsområden.
Regeringen utser också myndighetschefen och en
eventuell styrelse, enligt de rutiner verksförordningen
anger (SFS 1995:1322). Här går vi från det enhetliga och
det formella till motsatsen.
Man kunde tro att svenska myndigheter styrs på ett
likformigt sätt. Så är ej fallet. I huvudsak förekommer
tre former: kollegier, enrådighetsverk och styrelser.
Urformen för kollegiet är domstolen eller nämnden: ett
IIIJ lSvensk Tidskrift l 2oo3, nr 61
Statsbyggare:
Gustav Vasa till
vänster och Axel
Oxenstierna till
höger.
antallikaberättigade ämbetsmän som kommer till ett
samfällt beslut. Variationen spänner från små enheter
som Statens växtsortsnämnd och steriliseringsersättningsnämnden till Valmyndigheten och Svea Hovrätt.
Ledamöterna i kollegierna kan vara experter (exempelvis domare) eller lekmän/politiker.
Urformen för enrådighetsverket är krigsmakten. Inget
Hofkriegsrat voterar om högkvarterets beslut, det fattar
överbefälhavaren än så länge formellt personligen, utan
att någon säger emot. Ofta finns ett speciellt insynsråd i
organisationen, men det är till för förankring och diskussion, inte beslut. Andra enrådighetsverk är Ekobrottsmyndigheten, Folkhälsoinstitutet, Nordiska Afrikainstitutet, Riksrevisionsverket, Konjunkturinstitutet.
Ibland kan myndighetschefen dessutom ha en personlig myndighetsuppgift: justitiekanslern, riksåklagaren.
Men denna personliga funktion kan också utövas i
den tredje formen, till exempelvis av konsumentombudsmannen, vars konsumentverk också har en styrelse,
utsedd av regeringen.
Här kommer vi in i en svåröverskådlig djungel av
särformer. Det finns verk där myndighetschefen är styrelsens ordförande, där han endast sitter med i styrelsen, eller där styrelsen utser honom. Det finns styrformer
där generaldirektören beslutar och styrelsen är stöd och
sådana där styrelsen har fullt ansvar och verkschefen formellt inte påverkar policybesluten.
Ett litet exempel ger länsstyrelserna, där det mellan
Luleå och Malmö finns hela fem olika avvägningar av
inflytandet mellan landshövding och styrelseledamöter.
Ett särfall är universitetsvärlden, där Anitra Steen
lyckats sätta sökarljuset på maktförhållandena i Stockholm. I övrigt är det omöjligt att finna någon systematik eller korrelation mellan styrform och myndighetsslag enligt ovan. Däremot kan man spåra olika departements skilda strategier: vissa departement väljer företrädesvis en form för sina myndigheter.
Ytterligare in i det diffusas sfär kommer vi med personfrågorna. Vem utses till generaldirektör eller styrelseledamot? Som vi alla vet finns det knappast någon politisk samsyn om rekryteringsgrunder.
Här förlorar sig den politiska styrningen av statsapparaten in i de odokumenterade informella kontakterna,
telefonsamtalen och maktlunchernas halvstrukna kandidatlistor. styrelsemedlemmar kan vara allt från lekmän, alltså politiker, till experter.
Den som följer med i massmedia har i alla fall svårt
(./)
)>
s:
I
)>:
rrm
lSvensk Tidskrift l2003, nr 61 m
LlJ
_J
_J
:c:(
I
~
c:(
Vl
att se att det informella dag till dag-utbytet mellan regering, departement och fristående myndigheter skulle gå
alltför trögt. Den grupp ur vilken styrelseledamöter och
generaldirektörer hämtas har ofta breda beröringsytor
mot den politiska världen, även om inte det direkt är
riksdagsmän eller före detta riksdagsmän som besätter
posterna.
POLITISERING AV LEDARSKIKTET
En rättsstat förutsätter bland annat en effektiv statsapparat som klarar sina uppgifter. Många har påtalat
problemen som vi möter i dag. När det gäller
exempelvis den regionala statsförvaltningen
har uttrycket den ”regionala röran” vunnit
hävd. Vem som beslutar om vad i sammanflödet mellan fackmyndigheter och
länsstyrelser beror på. Kommer sedan
kommunala särfall
intern fråga för myndigheten. Managementtänkandet
märks också i personalpolitik och intern maktfördelning. Där det tidigare fanns tydliga krav för vem som
var kompetent att inneha viss tjänst och hur meriter
skulle räknas om flera kandidater förekom har man i
dag mer övergått till skräddarsyd rekrytering av näringslivsmodelL En tydlig symbolfråga för detta är den ganska nyligen avskaffade rätten att överklaga tjänstetillsättningar.
I ämbetsverksmodellen är var befattningshavare en
objektiv lagtillämpare, och i detta av rättssäkerhetsskäl
autonom. I managementorganisationen drivs i stället en
tydlig linje, och tolkningsföreträdet av linjen ligger hos
ledningen. Särskilt tydlig är denna utveckling inom universitetsvärlden.
Det är svårt att se att denna managementtendens i
grunden är förenlig med rättsstatens attityder och hållsom regionförbund
med i spelet blir oklarheterna än större.
”Där ämbetsverkets mål är
ningssätt. Lagen skall vara blind, så
också lagtillämpningen. Men såväl
i det inre som i det yttre är managementattityden präglad av särfallen. Där ämbetsverkets mål är att
tillämpa regler oavsett utfall är
managementorganisationens att nå
mål på friare valda vägar.
att tillämpa regler oavsett
Trots de informella tvärkontakterna i toppskiktet har många myndigheter utvecklat ett eget imperiebyggande som märks exempelvis i
den regionala indelningen. Vilka
delar av Sverige som sorterar växlar i tvära kast, vilket starkt försvå-
utfall är managemento o o
organ1sat1onens att na
mål på friare valda vägar.” EXEKUTIVA POLITIKER
rar samordningen. Ett exempel är brottsbekämpning där
polis och tull är inkopplad.
Myndigheterna arbetar också med ett oklart och
bristfälligt ansvarsutkrävande, som ämbetsmän som Jan
Freese, G Rune Berggren och Inga-Britt Ahlenius med
skärpa påpekat.Den allmänna resultat- och effektivitetsuppföljningen av verkställigheten av politiska beslut
lämnar också mycket att önska, vilket exempelvis SNSrapporten ”Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna” av Per Molander, Jan-Eric Nilsson och Allen Schick (2002) klart påtalat.
En sista svag punkt i Myndighetssverige är naturligtvis också politiseringen av ledningsskiktet Alldeles
oavsett om anklagelserna har grund eller ej (vilket är en
fråga lätt att besvara) undergräver redan diskussionen
till exempel möjligheterna att rekrytera kompetent personal.
MANAGEMENTTÄNKANDE
Myndighetssverige blir som sagt inte bara mer politiskt
influerat. Även påverkan från näringslivets miljöer kan
lätt urskiljas. ”Managementtänkande” är ofta ett ord som
ges positiv klang, i kontrast till ämbetsmannaattityder. Så
har tjänstefelsparagraferna steg för steg avvecklats, och en
befattningshavares ovarsamhet blir mer och mer en
En trend som samexisterar trots att
den synbarligen är helt motsatt är det nämna ökade
inslaget av politiker i myndighetsmiljöerna, inte bara i
styrelser. Man kan med skäl fråga sig vilka urvalsregler
som fungerar för att ge exekutivt effektiva förtroendevalda. Den moderna politikerkarriären bygger i hög grad
på förmågor som skicklighet i att bilda opinion, koncentration till mål-, inte medeldiskussion, delaktighet i
informella nätverk, snabb känslighet för nyanser i opinionsläge. Grundvärdet för att bli vald är också sympati
för attityder och en gemensam idegrund, snarare än god
exekutiv förmåga.
Kravprofilen för den som skallleda en större organisation på några tusen anställda, fatta beslut om kanske
starkt impopulär regeltillämpning eller ägna sig åt strategisk organisationsplanering är inte nödvändigtvis densamma. Ändå märker man en tydlig strävan hos allt fler
politiker att vara exekutiva, minikopior av presidenten i
Air Force One eller Independence Day. Av de
lagstiftarattityder som skulle vara visligt
tröga till sin verkan märks allt mindre. Vill
den svenske medelförtroendevalde
numera lämna rollen som lagstiftare och
den som fastställer samhällets allmänna
normer för att i stället bli den som förändrar genom att besluta i enskilda fall?
lEJ lSvensk Tidskrift l2oo3, nr 61
Den förfärliga hybridbenämningen ”politisk entreprenör” antyder detta. Men har vi väljare anledning att tro
att den vi valde till normgivare också är god entreprenör,
av något slag?
När man bedömer vad Mats Svegfors ansvarsutredning kommer att rapportera 15 december kan man därför inte komma ifrån att redan direktiven om översynen
av ledningen av statsförvaltningen ter sig bakvända. Ur
ett mycket snävt perspektiv kan säkert ökad direkt departementsstyrning underlätta. Men med bredare ansats
blir detta tvivelaktigt.
Däremot inte sagt att det finns en enhetlig väg att gå
för hela statsapparaten. Avvägningen mellan politik och
förvaltning kan mycket väl skilja sig helt beroende på av
vilken art myndigheten är. Här är några perspektiv.
RIKSSTYRELSEORGANISATIONERNA
För den minsta gruppen, med sådana medlemmar som
Riksdagsförvaltningen, Kungl Hov- och slottsstaterna,
inte; kodorden är ”följa utveckling”, ”verka för kunskapsspridning”, ”främja kontakter” och dylikt. Men om
man använder begreppen ”patronage” och ”propaganda” utan värderande övertoner handlar det om
just detta. Att förmedla resurser till mottagare,
där besluten ofta är svåra att föra tillbaka till
okontroversiella regler – Svenska Institutet,
Statens kulturråd, Konstnärsnämnden, Ungdomsstyrelsen, Presstödsnämnden, Statens
konstråd – borde ju i folkstyrets namn ligga
direkt under berört departement. Då kan valutslag och nya majoriteter ge de direkt utslag i förändrade kriterier. I dag kan statens företrädare här
driva ett slags privat men tydlig politik, i rak motsättning till den folkviljan uttryckt i val. Samma sak gäller de
opinionsbildande och kunskapsspridande myndigheterna- om man nu inte vill använda begreppet ”propaganda”(en del av dessa har moment av myndighetsutövning som bör föras någon annanstans): Statens folkRegeringskansliet eller Sametinget
är det svårt att se några förändringar. Verksamheten är omedelbart knuten till statens centrum, ett
slags statens egen hemmaplan. De
5000 anställda lär heller inte tynga
statsbudgeten översig mycket.
”Riksdagen stiftar lagar
hälsoinstitut, Forum för levande
historia, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell
läggning, Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering, Jämställdhetsombudsmannen, Glesbygdsverket, för att nämna de viktigaste.
Låt var politisk majoritet också få
spelrum och genomslag för sina
uppfattningar här.
vilkas tillsyn kan uppdras
åt myndigheten, med rätten
att utfärda tillämpningsAFFÄRSDRIVANDE VERK OCH
SERVICEORGAN! SATION ER föreskrifter.”
Någon större diskussion om de
affärsdrivande verken eller serviceinstitutionerna är kanske inte heller behövlig. Affärsverken är på väg mot bolagisering och avpolitisering utan större konflikter. Serviceorgan som PPM eller CSN har inte till syfte att uppnå
politiska mål, utan är förvaltande organ som ska ge spelrum för andras beslut. När de står i debattens fokus är
det på grund av åsikter om deras service, inte deras mål.
Här är inte platsen att diskutera om stordriftsfördelar
ger effektivitetsvinster och därmed skäl för politiskt gynnande regler; själv betvivlar jag det.
KUNSKAPSORGANISATIONER
Det riktigt stora trasslet återfinns i alla ”kunskapsorganisationerna” i statsförvaltningen, de omkring 100 med
sina 57 000 anställda. Kan man säga något om dem, även
om man avhåller sig från att kräva avveckling av ideologiska skäl? Det kan vara en ledtråd att dela in den i större
detalj.
PROPAGANDA OCH PATRONAGE
En grupp skiljer då sig klart från de övriga: kunskapsorganisationer som antingen förmedlar patronage eller
sysslar med någon form av propaganda. Ja, så heter det
LÄRDA VERK
I någon mån är förhållandet det omvända när vi kommer
till de kunskapsorganisationer som av ålder förknippats
med lärdomsämbeten: Riksantikvarieämbetet/riksantikvarien, Riksarkivet/riksarkivarien, Kungliga biblioteket/riksbibliotekarien, statsheraldikern/numera del i riksarkivet, vissa museiorganisationer. Här har normen
under lång tid mer varit att ämbetet i sig är ett slags
offentlig hedersbevisning till någon av de främsta inom
forskningsfältet, mer än ett utflöde av politisk vilja mot
ämnesområdet. Kanske skulle man till och med utvidga
ämneskretsen till nya områden, mer naturvetenskapliga?
Det svenska offentliga belöningssystemet gentemot den
akademiska världen är numera ganska magert.
HÖGSKOLOR OCH FORSKNINGSINSTITUT
I en tredje grupp hamnar de kunskapsorganisationer
som är byggda kring en tydligt profilerad expertkompetens, från Totalförsvarets forskningsinstitut, Brottsförebyggande rådet, Språk- och folkminnesinstitutet, Nordiska Afrikainstitutet, Livsmedelsekonomiska institutet,
Institutet för tillväxtpolitiska studier, Institutet för rymdfysik, för att nämna några. Det är svårt att se hur själva
(/l
):>
s:
I
):>:
rrm
lSvensk Tidskrift lzoo3, nr 61 lEJ
L.U
–’
–’
:<(
:r:
~
<(
Vl
statsanknytningen underlättar verksamheten. I många
andra länder lever denna typ av organisationer mestadels
i en oberoende akademisk miljö, även om de får sin
finansiering genom att ta statliga uppdrag.
Än mer gäller denna tanke om vikten av oberoende
från staten högskolevärlden. Det finns här också sedan
länge internationellt prövade system för offentlig finansiering med bibehållet fristående, exempelvis individuella studiecheckar.
MYNDIGHETER ÅTERINFÖR SJÄLVsTÄNDIGHETEN
Den återstående gruppen utgörs av de omkring 130
”klassiska” myndigheterna med sina 130 000 anställda,
från polisen över försvaret till Patent- och registreringsverket och Arbetsdomstolen. Finns det behov att ändra
dessas styrform mot tätare kontakter med regering och
departement?
När det gäller de direkt dömande institutionerna är
svaret naturligtvis nej. Här lever kollegieformen och
chefer motsvaras av en skärpning av rättsregler och
ansvarsutkrävande, om brott konstateras mot lagar,
instruktioner och rättsregler.
”OBEROENDE ÄMBETSMÄN”
Ett framväxande skikt av ett hundratal höga
ämbetsmän med uttalat personligt ansvar för
myndigheters verksamhet, rekryterade utanför de mer politiska miljöerna- går det ihop
med Sverige som demokrati? Frågan kan ställas, eftersom det blir dessa autonoma beslutsfattare som i så fall också i ökande grad blir
dem som företräder vårt land i ED-samarbetet, i stället för den valde ministern. Är det inte
att bädda för en elit som slår ut en annan, så som
den inte så omedelbart rumsrene sociologen Mosca har
beskrivit? En antidemokratisk statsvälvning i det tysta?
Är det inte de valda som ska företräda oss?
Visst är det så. Och denna artikel kan knappast samsjälvständigheten förhoppningsvis
utan ifrågasättanden. ”Bör vi inte fråga oss hur
Ser man till rättssäkerhetsaspekter och med de rättsstatsperspektiv som nämnts här ovan är
manfattas i slagordet ”Politikerna ut
ur regeringen” (den som möter några
av dagens statsråd börjar onekligen
statsmakten ska fÖrvaltas?” funderaomintedettaärGöranPerssvaret sannolikt nej också för de övriga. Det är självständigheten som är grundvärdet, inte kontakterna. Den
som går igenom material om myndighetsledning finner
också snart en några år gammal regeringsproposition
som tydligt och pedagogiskt visar fördelarna med den
oberoende myndighetsmodellen, nämligen Förvaltningsmyndigheternas ledning, 1993/94:185. Här förespråkas ett normalläge med de så kallade enrådighetsverken, det vill säga myndigheter där verkschefen/generaldirektören är ensam beslutande, möjligen med en
stödjande styrelse för vilken han eller hon är ordförande.
Propositionen betonar distinkt vilka fördelar en tydlig
ansvarsfördelning har, liksom de fördelar ett samlat personligt ansvar ger när verksamheter ska förändras, revideras eller förnyas.
Den som går igenom dagens myndighetsledningar
inser snabbt att propositionens grundtankar
snabbt har förfuskats. Där den förespråkade tydlig maktdelning och tydligt ansvar, har vi i dag
otydlighet satt i system. En betraktare är frestad att lägga till ett moment: att generaldirektörs- och verkschefsposter av detta slag annonseras ut öppet. Den som råkar bläddra igen om
The Economist eller någon annan internationell
tidskrift finner snabbt hur toppämbetsmän kan
rekryteras med en helt annan åtminstone formell öppenhet än i Sverige. Generaldirektörer som Inga-Britt Ahlenius visar att det finns god kompetens även här hemma.
Självklart måste en sådan ökad autonomi för verkssons outtalade maxim). Men bör vi
inte fråga oss hur statsmakten ska förvaltas? Kärnan i folkstyret är och förblir lagarna och formulerandet av de allmänna reglerna och normerna. En de valdas makt som
tar hänsyn till enskilda fall och som i sin strävan att handfast leda efter näringslivets managementexempel för knappast rätt om de valda väljs efter hörande av deras politiska ideer. Dessa ger ju sällan en bra ledtråd till sådant
som ledarskap eller förmåga som verkställare.
Å andra sidan möter vi ännu ett lagstiftningsarbete
som ofta präglas av den gamla Staffans Stollar-repliken
”Geijers avfall- numera justitiedepartementets lagförslag”. Politiker som vill vara goda entreprenörer blir
dåliga normgivare och lagstiftare. Och är inte den lagstiftande rollern den viktigaste? Land skall med lag byggas, hette det en gång. Inte med en rad beslut i enskildheter, lämpade efter läge.
GEIJER INFÖR 21 ÅRHUNDRADET
Jag refererade i början av artikeln till Lennart Geijers
anförvant Uppsalaprofessorn. Ett motiv i hans historiska
studier är hur institutioner utvecklas, finner nya former
och hur staten från den fattiga starten diversifieras i olika
former och roller, som alla är del av en offentlighet, med
sina former för ansvar, påverkan och kontroll. Är det
kanske dags för ett steg till?
Per Dahl (per.dahl@barometern.se) är politisk
chefredaktör för Barometern-OT och har i höst givit ut debattantologin
Och sedan- den nya borgerliga idedebatten.
mlSvensk Tidskrift l2oo3,nr 61
-eller bara
landstingen?
l av Per Dahl
Den offentliga maktutövningen blir bättre om det dras tydliga gränser
mellan olika uppgifter, befogenheter och ambitioner. Gränsen mellan politik
och förvaltning måste tydliggöras och ämbetsutövningen avpolitiseras.
D
EN 15 DECEMBER kommer en delrapport
av den så kallade Ansvarsutredningen
(SOU 2003:10), som ska reformera den
offentliga sektorns funktion. Diskussionen i media har hittills mest rört aviövandet av landstingen och kommuners manöverutrymme.
Men även inom statsförvaltningen har mindre uppmärksammande ändringar annonserats, för att effektivisera och ED-anpassa. Bland annat ställs frågan om inte
svenska myndigheter och verk är för självständiga. När
andra länders ministrar kan besluta direkt efter Brysselkonferenser måste deras svenska kolleger ta
hänsyn till självständiga verk. Skulle kraftfullare
departement och statsrådsstyrning vara en lösning?
I denna artikel diskuteras några förslag för
att tydliggöra gränsen mellan politik och förvaltning. En fråga som förslagen belyser är hur
vi ska se på politikers roll över huvud taget. Hur
bra är det för samhället att de är så mycket verkställare som de i dag är?
”Jag hatar, jag hatar staten…” Varianten på bordsvisan ”Jag älskar punschen” har präglat mången studentpolitisk diskussionsafton. Inte bara sångerna till avecen,
utan lika mycket de politiska debatterna dessförinnan.
Vad ska staten bestämma eller inte? Träds människors
frihet förnär, eller inte? Hur står kollektivet mot den
enskilde? Begreppet ”staten” kan i dag vara ett begrepp
målat i svart och vitt, något man avskyr eller försvarar.
Begreppet har blivit ett diffust samlingsnamn, ungefär som ”samhället”. Kommuner, som i ett tidigare skede
sågs som ett slags det enskildas självförvaltande förlängningar in i samhället, landstingsförsamlingar, EDprogram, politiska utspel. Det mesta kan rymmas under
hatten ”staten”. Termen en synonym för den politiska
makten i största allmänhet, en boxboll att ta till när
debatten kräver det. Staten som handfast organisationsplan med namnlistor på befattningshavare har trätt i
bakgrunden.
RÄTTSSTATEN ELLER NÅGOT ANNAT?
Den som granskar hur påverkansmöjligheter och funktionssätt förändras i en organisation finner ofta att
de väsentliga ledtrådarna ligger i detaljerna, inte
retoriken. En mängd detaljer kommer också
sannolikt att beröras av Mats Svegfors förslag.
På sikt styr de troligen vårt politiska liv väl så
mycket som de svarta rubrikernas förslag. Diskussionen här spinner i mycket ut från detaljerna i växande svängar. Farorna med den tågordningen är många, bland annat kan verkligheten uppfattas förödande stereotypt- som en samling byggklotsar att stapla efter eget gottfinnande.
Två grundperspektiv har fått styra: det ena är rättsstatens, att den offentliga makten utövas likformigt och
förutsägbart, utan avseende till person och med ansvarsutkrävande under lagarna. Utan rättsstaten utvecklas
varken friheten eller demokratin.
Det andra perspektivet fanns hos Erik Gustaf Geijer,
till exempel i ”Nytt ’Ett och annat’- i anledning av frå-
gan om akademiska jurisdiktionen”, från 1822. Geijer
utgår här inte från en abstrakt ide om hur staten är, utan
undersöker hur dess skiftande former utvecklats sig från
senmedeltiden och framåt, en empirisk och inte nor- (/)
):>
s:
I
):> :
rrm
lSvensk Tidskrift l2oo3,nr 6111
w
-’
-’
: <(
I
:::2:
<(
Vl
mativ statssyn. Hans framställning visar fram den samtida statsmakten som ett slags konglomerat, arvet efter
olika tiders villkor, där många olika former kan förekomma, allt efter respektive sektors särkrav.
Kan detta ge en amatör och statsvetenskapligt obevandrad infallsvinklar mot dagens demokratiska politik? Jag tror det. Är statsdelen då viktig, jämfört med
exempelvis landstingens vara eller icke vara eller kommunernas självstyre? Det är genom statsförvaltningen
politiska åsikter och beslut ska omsättas i handfast verklighet: pengar, lagtillämpning, maktutövning.
VAD ÄR STATEN I DAG?
Den som i dag undrar vad som egentligen är staten har
god ledning av Ekonomistyrningsverkets myndighetslista (på www.esv.se), som omfattar omkring 250 poster (våren 2003). Detta är ett lågt tal eftersom alla domstolar är förda till domstolsverket, alla polismyndigheter
till Rikspolisstyrelsen, och så vidare. Något exakt tal är
svårfunnet, de förlorar sig ut i den sällan sammanträ-
dande nämnden utan egna anställda. Sammanlagt ungefär 200 000 heltider, tillfälligt arvoKunskapsorganisationerna kan se ut på många sätt.
Gemensamt är att de skall ansvara för kunskap och kunskapstillväxt, och eventuellt vid behov tillföra övrigt samhälle- kollektivt eller individuellt- denna kunskap. Institutionerna här kan ha makt och myndighet över enskilda,
men efter något slags kontraktsförhållande. Den som inte
är student eller universitetsanställd nås icke av disciplinnämnden när han fuskar. Här finner man ett spektrum
från universitet till glesbygdsverk och andra expertorgan
med mer eller mindre diffust opinionsbildande mål.
När detta skrivs är de affärsdrivande verkens saga
nästan all. Myndigheter som arbetar på en marknad med
fastställda vinstmål vid sidan om sådant som att förvalta
infrastruktur; Svenska kraftnät är ett exempel. Ett verk
som SJ har i stället blivit statligt aktiebolag, på väg att
privatiseras.
I stället kan man (och här byggs Nydens klassning
ut) särskilja en ny typ av serviceorganisationer, med
omfattande ekonomisk förvaltning, som skulle kunna
arbeta i konkurrens på en marknad, men som nu inte
har vinstkrav, exempelvis Premiepensionsmyndigheten
eller CSN.
derade oräknade. ”Politiker som vill vara goda slutligen finner man en liten grupp
stabs- och serviceorgan som arbetar för riksstyrelsen: Kungl hov- och
slottsstaterna, regeringskansliet,
riksdagsförvaltningen, sametinget,
krisberedskapsmyndigheten.
Största myndigheter räknat i
heltidsanställda finner man vara
polisen (omkring 22 000), försvaentreprenörer blir dåliga
ret (20 000), försäkringskassorna normgivare och lagstiftare.”
(14 000), riksskatteverket (13 000),
AMS (9 000), kriminalvården (7499), vägverket (7 000),
banverket (6000), Lunds universitet (6000) domstolarna
(5 000), Uppsala universitet (5 000) regeringskansliet
(5 000), Göteborgs universitet (4 000), luftfartsverket
(4000) och Umeå universitet (4 000).
Räknar man i stället pengar (även förmedlade genom
myndigheten) blir topplistan riksförsäkringsverket, riksskatteverket, riksgäldskontoret, Ams, försvaret, kammarkollegiet, regeringskansliet, socialstyrelsen, vägverket, jordbruksverket, Sida, skolverket, banverket, CSN
och boverket.
Institutionen för arkeologi i Uppsala skiljer sig
väsentligt från häktet i Kalmar. Kan man särskilja myndigheter så att skillnader av detta slag tydliggörs? En väg
är att följa fil dr Michael Nydens klassning i ”klassiska
myndigheter”, ”kunskapsorganisationer” och ”affärsdrivande verk”. Här är två kategorier tillagda: ”riksstyrelse” och ”service”. Detta är bara en indelning av många
möjliga, se statskontorets många publikationer.
Den ”klassiska” myndigheten är enklast att definiera: dess företrädare har en först och främst lagreglerad
rätt att utöva tvångsmakt mot allmänheten, förvalta tillgångar, ta in skatt eller fördela bidrag, utan att allmänheten nödvändigtvis kan motsätta sig detta. Exempel är
militär, polis, domstolar, fångvård, riksskatteverk
En skattning (som kan vara tvivelaktig i många fall
där blandformer förekommer) visar på 7-8 riksstyrelseorgan med omkring 5000 anställda, 7-8 serviceorganisationer med 16 000 anställda. Omkring 100 kunskapsorganisationer med cirka 57 000 anställda och säg
130 ”klassiska” myndigheter med 130 000 heltidsanställda, alltså majoriteten.
INGEN ENHETLIG STYRMODELL
Hur styrs denna apparat? Riksdagen stiftar lagar vilkas
tillsyn kan uppdras åt myndigheten, med rätten att utfärda
tillämpningsföreskrifter. Regeringen utfärdar instruktioner när en myndighet grundas eller när dessa behöver
ändras. I de årliga regleringsbreven anges vad som speciellt ska rapporteras och om hur olika områden därmed
bör prioriteras. Genom besluten av riksdagen i statsbudgeten anges ramar för olika verksamhetsområden.
Regeringen utser också myndighetschefen och en
eventuell styrelse, enligt de rutiner verksförordningen
anger (SFS 1995:1322). Här går vi från det enhetliga och
det formella till motsatsen.
Man kunde tro att svenska myndigheter styrs på ett
likformigt sätt. Så är ej fallet. I huvudsak förekommer
tre former: kollegier, enrådighetsverk och styrelser.
Urformen för kollegiet är domstolen eller nämnden: ett
IIIJ lSvensk Tidskrift l 2oo3, nr 61
Statsbyggare:
Gustav Vasa till
vänster och Axel
Oxenstierna till
höger.
antallikaberättigade ämbetsmän som kommer till ett
samfällt beslut. Variationen spänner från små enheter
som Statens växtsortsnämnd och steriliseringsersättningsnämnden till Valmyndigheten och Svea Hovrätt.
Ledamöterna i kollegierna kan vara experter (exempelvis domare) eller lekmän/politiker.
Urformen för enrådighetsverket är krigsmakten. Inget
Hofkriegsrat voterar om högkvarterets beslut, det fattar
överbefälhavaren än så länge formellt personligen, utan
att någon säger emot. Ofta finns ett speciellt insynsråd i
organisationen, men det är till för förankring och diskussion, inte beslut. Andra enrådighetsverk är Ekobrottsmyndigheten, Folkhälsoinstitutet, Nordiska Afrikainstitutet, Riksrevisionsverket, Konjunkturinstitutet.
Ibland kan myndighetschefen dessutom ha en personlig myndighetsuppgift: justitiekanslern, riksåklagaren.
Men denna personliga funktion kan också utövas i
den tredje formen, till exempelvis av konsumentombudsmannen, vars konsumentverk också har en styrelse,
utsedd av regeringen.
Här kommer vi in i en svåröverskådlig djungel av
särformer. Det finns verk där myndighetschefen är styrelsens ordförande, där han endast sitter med i styrelsen, eller där styrelsen utser honom. Det finns styrformer
där generaldirektören beslutar och styrelsen är stöd och
sådana där styrelsen har fullt ansvar och verkschefen formellt inte påverkar policybesluten.
Ett litet exempel ger länsstyrelserna, där det mellan
Luleå och Malmö finns hela fem olika avvägningar av
inflytandet mellan landshövding och styrelseledamöter.
Ett särfall är universitetsvärlden, där Anitra Steen
lyckats sätta sökarljuset på maktförhållandena i Stockholm. I övrigt är det omöjligt att finna någon systematik eller korrelation mellan styrform och myndighetsslag enligt ovan. Däremot kan man spåra olika departements skilda strategier: vissa departement väljer företrädesvis en form för sina myndigheter.
Ytterligare in i det diffusas sfär kommer vi med personfrågorna. Vem utses till generaldirektör eller styrelseledamot? Som vi alla vet finns det knappast någon politisk samsyn om rekryteringsgrunder.
Här förlorar sig den politiska styrningen av statsapparaten in i de odokumenterade informella kontakterna,
telefonsamtalen och maktlunchernas halvstrukna kandidatlistor. styrelsemedlemmar kan vara allt från lekmän, alltså politiker, till experter.
Den som följer med i massmedia har i alla fall svårt
(./)
)>
s:
I
)>:
rrm
lSvensk Tidskrift l2003, nr 61 m
LlJ
_J
_J
:c:(
I
~
c:(
Vl
att se att det informella dag till dag-utbytet mellan regering, departement och fristående myndigheter skulle gå
alltför trögt. Den grupp ur vilken styrelseledamöter och
generaldirektörer hämtas har ofta breda beröringsytor
mot den politiska världen, även om inte det direkt är
riksdagsmän eller före detta riksdagsmän som besätter
posterna.
POLITISERING AV LEDARSKIKTET
En rättsstat förutsätter bland annat en effektiv statsapparat som klarar sina uppgifter. Många har påtalat
problemen som vi möter i dag. När det gäller
exempelvis den regionala statsförvaltningen
har uttrycket den ”regionala röran” vunnit
hävd. Vem som beslutar om vad i sammanflödet mellan fackmyndigheter och
länsstyrelser beror på. Kommer sedan
kommunala särfall
intern fråga för myndigheten. Managementtänkandet
märks också i personalpolitik och intern maktfördelning. Där det tidigare fanns tydliga krav för vem som
var kompetent att inneha viss tjänst och hur meriter
skulle räknas om flera kandidater förekom har man i
dag mer övergått till skräddarsyd rekrytering av näringslivsmodelL En tydlig symbolfråga för detta är den ganska nyligen avskaffade rätten att överklaga tjänstetillsättningar.
I ämbetsverksmodellen är var befattningshavare en
objektiv lagtillämpare, och i detta av rättssäkerhetsskäl
autonom. I managementorganisationen drivs i stället en
tydlig linje, och tolkningsföreträdet av linjen ligger hos
ledningen. Särskilt tydlig är denna utveckling inom universitetsvärlden.
Det är svårt att se att denna managementtendens i
grunden är förenlig med rättsstatens attityder och hållsom regionförbund
med i spelet blir oklarheterna än större.
”Där ämbetsverkets mål är
ningssätt. Lagen skall vara blind, så
också lagtillämpningen. Men såväl
i det inre som i det yttre är managementattityden präglad av särfallen. Där ämbetsverkets mål är att
tillämpa regler oavsett utfall är
managementorganisationens att nå
mål på friare valda vägar.
att tillämpa regler oavsett
Trots de informella tvärkontakterna i toppskiktet har många myndigheter utvecklat ett eget imperiebyggande som märks exempelvis i
den regionala indelningen. Vilka
delar av Sverige som sorterar växlar i tvära kast, vilket starkt försvå-
utfall är managemento o o
organ1sat1onens att na
mål på friare valda vägar.” EXEKUTIVA POLITIKER
rar samordningen. Ett exempel är brottsbekämpning där
polis och tull är inkopplad.
Myndigheterna arbetar också med ett oklart och
bristfälligt ansvarsutkrävande, som ämbetsmän som Jan
Freese, G Rune Berggren och Inga-Britt Ahlenius med
skärpa påpekat.Den allmänna resultat- och effektivitetsuppföljningen av verkställigheten av politiska beslut
lämnar också mycket att önska, vilket exempelvis SNSrapporten ”Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna” av Per Molander, Jan-Eric Nilsson och Allen Schick (2002) klart påtalat.
En sista svag punkt i Myndighetssverige är naturligtvis också politiseringen av ledningsskiktet Alldeles
oavsett om anklagelserna har grund eller ej (vilket är en
fråga lätt att besvara) undergräver redan diskussionen
till exempel möjligheterna att rekrytera kompetent personal.
MANAGEMENTTÄNKANDE
Myndighetssverige blir som sagt inte bara mer politiskt
influerat. Även påverkan från näringslivets miljöer kan
lätt urskiljas. ”Managementtänkande” är ofta ett ord som
ges positiv klang, i kontrast till ämbetsmannaattityder. Så
har tjänstefelsparagraferna steg för steg avvecklats, och en
befattningshavares ovarsamhet blir mer och mer en
En trend som samexisterar trots att
den synbarligen är helt motsatt är det nämna ökade
inslaget av politiker i myndighetsmiljöerna, inte bara i
styrelser. Man kan med skäl fråga sig vilka urvalsregler
som fungerar för att ge exekutivt effektiva förtroendevalda. Den moderna politikerkarriären bygger i hög grad
på förmågor som skicklighet i att bilda opinion, koncentration till mål-, inte medeldiskussion, delaktighet i
informella nätverk, snabb känslighet för nyanser i opinionsläge. Grundvärdet för att bli vald är också sympati
för attityder och en gemensam idegrund, snarare än god
exekutiv förmåga.
Kravprofilen för den som skallleda en större organisation på några tusen anställda, fatta beslut om kanske
starkt impopulär regeltillämpning eller ägna sig åt strategisk organisationsplanering är inte nödvändigtvis densamma. Ändå märker man en tydlig strävan hos allt fler
politiker att vara exekutiva, minikopior av presidenten i
Air Force One eller Independence Day. Av de
lagstiftarattityder som skulle vara visligt
tröga till sin verkan märks allt mindre. Vill
den svenske medelförtroendevalde
numera lämna rollen som lagstiftare och
den som fastställer samhällets allmänna
normer för att i stället bli den som förändrar genom att besluta i enskilda fall?
lEJ lSvensk Tidskrift l2oo3, nr 61
Den förfärliga hybridbenämningen ”politisk entreprenör” antyder detta. Men har vi väljare anledning att tro
att den vi valde till normgivare också är god entreprenör,
av något slag?
När man bedömer vad Mats Svegfors ansvarsutredning kommer att rapportera 15 december kan man därför inte komma ifrån att redan direktiven om översynen
av ledningen av statsförvaltningen ter sig bakvända. Ur
ett mycket snävt perspektiv kan säkert ökad direkt departementsstyrning underlätta. Men med bredare ansats
blir detta tvivelaktigt.
Däremot inte sagt att det finns en enhetlig väg att gå
för hela statsapparaten. Avvägningen mellan politik och
förvaltning kan mycket väl skilja sig helt beroende på av
vilken art myndigheten är. Här är några perspektiv.
RIKSSTYRELSEORGANISATIONERNA
För den minsta gruppen, med sådana medlemmar som
Riksdagsförvaltningen, Kungl Hov- och slottsstaterna,
inte; kodorden är ”följa utveckling”, ”verka för kunskapsspridning”, ”främja kontakter” och dylikt. Men om
man använder begreppen ”patronage” och ”propaganda” utan värderande övertoner handlar det om
just detta. Att förmedla resurser till mottagare,
där besluten ofta är svåra att föra tillbaka till
okontroversiella regler – Svenska Institutet,
Statens kulturråd, Konstnärsnämnden, Ungdomsstyrelsen, Presstödsnämnden, Statens
konstråd – borde ju i folkstyrets namn ligga
direkt under berört departement. Då kan valutslag och nya majoriteter ge de direkt utslag i förändrade kriterier. I dag kan statens företrädare här
driva ett slags privat men tydlig politik, i rak motsättning till den folkviljan uttryckt i val. Samma sak gäller de
opinionsbildande och kunskapsspridande myndigheterna- om man nu inte vill använda begreppet ”propaganda”(en del av dessa har moment av myndighetsutövning som bör föras någon annanstans): Statens folkRegeringskansliet eller Sametinget
är det svårt att se några förändringar. Verksamheten är omedelbart knuten till statens centrum, ett
slags statens egen hemmaplan. De
5000 anställda lär heller inte tynga
statsbudgeten översig mycket.
”Riksdagen stiftar lagar
hälsoinstitut, Forum för levande
historia, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell
läggning, Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering, Jämställdhetsombudsmannen, Glesbygdsverket, för att nämna de viktigaste.
Låt var politisk majoritet också få
spelrum och genomslag för sina
uppfattningar här.
vilkas tillsyn kan uppdras
åt myndigheten, med rätten
att utfärda tillämpningsAFFÄRSDRIVANDE VERK OCH
SERVICEORGAN! SATION ER föreskrifter.”
Någon större diskussion om de
affärsdrivande verken eller serviceinstitutionerna är kanske inte heller behövlig. Affärsverken är på väg mot bolagisering och avpolitisering utan större konflikter. Serviceorgan som PPM eller CSN har inte till syfte att uppnå
politiska mål, utan är förvaltande organ som ska ge spelrum för andras beslut. När de står i debattens fokus är
det på grund av åsikter om deras service, inte deras mål.
Här är inte platsen att diskutera om stordriftsfördelar
ger effektivitetsvinster och därmed skäl för politiskt gynnande regler; själv betvivlar jag det.
KUNSKAPSORGANISATIONER
Det riktigt stora trasslet återfinns i alla ”kunskapsorganisationerna” i statsförvaltningen, de omkring 100 med
sina 57 000 anställda. Kan man säga något om dem, även
om man avhåller sig från att kräva avveckling av ideologiska skäl? Det kan vara en ledtråd att dela in den i större
detalj.
PROPAGANDA OCH PATRONAGE
En grupp skiljer då sig klart från de övriga: kunskapsorganisationer som antingen förmedlar patronage eller
sysslar med någon form av propaganda. Ja, så heter det
LÄRDA VERK
I någon mån är förhållandet det omvända när vi kommer
till de kunskapsorganisationer som av ålder förknippats
med lärdomsämbeten: Riksantikvarieämbetet/riksantikvarien, Riksarkivet/riksarkivarien, Kungliga biblioteket/riksbibliotekarien, statsheraldikern/numera del i riksarkivet, vissa museiorganisationer. Här har normen
under lång tid mer varit att ämbetet i sig är ett slags
offentlig hedersbevisning till någon av de främsta inom
forskningsfältet, mer än ett utflöde av politisk vilja mot
ämnesområdet. Kanske skulle man till och med utvidga
ämneskretsen till nya områden, mer naturvetenskapliga?
Det svenska offentliga belöningssystemet gentemot den
akademiska världen är numera ganska magert.
HÖGSKOLOR OCH FORSKNINGSINSTITUT
I en tredje grupp hamnar de kunskapsorganisationer
som är byggda kring en tydligt profilerad expertkompetens, från Totalförsvarets forskningsinstitut, Brottsförebyggande rådet, Språk- och folkminnesinstitutet, Nordiska Afrikainstitutet, Livsmedelsekonomiska institutet,
Institutet för tillväxtpolitiska studier, Institutet för rymdfysik, för att nämna några. Det är svårt att se hur själva
(/l
):>
s:
I
):>:
rrm
lSvensk Tidskrift lzoo3, nr 61 lEJ
L.U
–’
–’
:<(
:r:
~
<(
Vl
statsanknytningen underlättar verksamheten. I många
andra länder lever denna typ av organisationer mestadels
i en oberoende akademisk miljö, även om de får sin
finansiering genom att ta statliga uppdrag.
Än mer gäller denna tanke om vikten av oberoende
från staten högskolevärlden. Det finns här också sedan
länge internationellt prövade system för offentlig finansiering med bibehållet fristående, exempelvis individuella studiecheckar.
MYNDIGHETER ÅTERINFÖR SJÄLVsTÄNDIGHETEN
Den återstående gruppen utgörs av de omkring 130
”klassiska” myndigheterna med sina 130 000 anställda,
från polisen över försvaret till Patent- och registreringsverket och Arbetsdomstolen. Finns det behov att ändra
dessas styrform mot tätare kontakter med regering och
departement?
När det gäller de direkt dömande institutionerna är
svaret naturligtvis nej. Här lever kollegieformen och
chefer motsvaras av en skärpning av rättsregler och
ansvarsutkrävande, om brott konstateras mot lagar,
instruktioner och rättsregler.
”OBEROENDE ÄMBETSMÄN”
Ett framväxande skikt av ett hundratal höga
ämbetsmän med uttalat personligt ansvar för
myndigheters verksamhet, rekryterade utanför de mer politiska miljöerna- går det ihop
med Sverige som demokrati? Frågan kan ställas, eftersom det blir dessa autonoma beslutsfattare som i så fall också i ökande grad blir
dem som företräder vårt land i ED-samarbetet, i stället för den valde ministern. Är det inte
att bädda för en elit som slår ut en annan, så som
den inte så omedelbart rumsrene sociologen Mosca har
beskrivit? En antidemokratisk statsvälvning i det tysta?
Är det inte de valda som ska företräda oss?
Visst är det så. Och denna artikel kan knappast samsjälvständigheten förhoppningsvis
utan ifrågasättanden. ”Bör vi inte fråga oss hur
Ser man till rättssäkerhetsaspekter och med de rättsstatsperspektiv som nämnts här ovan är
manfattas i slagordet ”Politikerna ut
ur regeringen” (den som möter några
av dagens statsråd börjar onekligen
statsmakten ska fÖrvaltas?” funderaomintedettaärGöranPerssvaret sannolikt nej också för de övriga. Det är självständigheten som är grundvärdet, inte kontakterna. Den
som går igenom material om myndighetsledning finner
också snart en några år gammal regeringsproposition
som tydligt och pedagogiskt visar fördelarna med den
oberoende myndighetsmodellen, nämligen Förvaltningsmyndigheternas ledning, 1993/94:185. Här förespråkas ett normalläge med de så kallade enrådighetsverken, det vill säga myndigheter där verkschefen/generaldirektören är ensam beslutande, möjligen med en
stödjande styrelse för vilken han eller hon är ordförande.
Propositionen betonar distinkt vilka fördelar en tydlig
ansvarsfördelning har, liksom de fördelar ett samlat personligt ansvar ger när verksamheter ska förändras, revideras eller förnyas.
Den som går igenom dagens myndighetsledningar
inser snabbt att propositionens grundtankar
snabbt har förfuskats. Där den förespråkade tydlig maktdelning och tydligt ansvar, har vi i dag
otydlighet satt i system. En betraktare är frestad att lägga till ett moment: att generaldirektörs- och verkschefsposter av detta slag annonseras ut öppet. Den som råkar bläddra igen om
The Economist eller någon annan internationell
tidskrift finner snabbt hur toppämbetsmän kan
rekryteras med en helt annan åtminstone formell öppenhet än i Sverige. Generaldirektörer som Inga-Britt Ahlenius visar att det finns god kompetens även här hemma.
Självklart måste en sådan ökad autonomi för verkssons outtalade maxim). Men bör vi
inte fråga oss hur statsmakten ska förvaltas? Kärnan i folkstyret är och förblir lagarna och formulerandet av de allmänna reglerna och normerna. En de valdas makt som
tar hänsyn till enskilda fall och som i sin strävan att handfast leda efter näringslivets managementexempel för knappast rätt om de valda väljs efter hörande av deras politiska ideer. Dessa ger ju sällan en bra ledtråd till sådant
som ledarskap eller förmåga som verkställare.
Å andra sidan möter vi ännu ett lagstiftningsarbete
som ofta präglas av den gamla Staffans Stollar-repliken
”Geijers avfall- numera justitiedepartementets lagförslag”. Politiker som vill vara goda entreprenörer blir
dåliga normgivare och lagstiftare. Och är inte den lagstiftande rollern den viktigaste? Land skall med lag byggas, hette det en gång. Inte med en rad beslut i enskildheter, lämpade efter läge.
GEIJER INFÖR 21 ÅRHUNDRADET
Jag refererade i början av artikeln till Lennart Geijers
anförvant Uppsalaprofessorn. Ett motiv i hans historiska
studier är hur institutioner utvecklas, finner nya former
och hur staten från den fattiga starten diversifieras i olika
former och roller, som alla är del av en offentlighet, med
sina former för ansvar, påverkan och kontroll. Är det
kanske dags för ett steg till?
Per Dahl (per.dahl@barometern.se) är politisk
chefredaktör för Barometern-OT och har i höst givit ut debattantologin
Och sedan- den nya borgerliga idedebatten.
mlSvensk Tidskrift l2oo3,nr 61