Pensioner och ekonomi

PENSIONER OCH EKONOMI
DET NYA pensionsförslaget får väl
närmast betraktas såsom resultatet
av ett beställningsuppdrag, vilket
inte så mycket avsett att presentera
en klargörande utredning av frågan
ur dess olika aspekter som att så
gott som möjligt åstadkomma nå-
gonting realiserbart ur de hårt kritiserade projekt som förut framlagts. Uppenbarligen har beredningen i sitt arbete starkt påverkats
av partipolitiska och intressebetonade konsiderationer – dess sammansättning talar härför – och
huvudvikten under arbetets gång
har lagts vid att söka åstadkomma
kompromisser eller, när detta inte
gått, helt enkelt lägga fram alternativa förslag, om vilka det sedan
får kämpas på den politiska arenan.
Man måste beklaga denna uppläggning av arbetet. Innan slutlig
ställning tages till en så stor och
vittsyftande fråga som den förevarande, hade det varit av intresse att
något närmare känna till det verkliga behovet av de föreslagna reformerna, möjligheterna att på andra
vägar lösa hithörande problem samt
framför allt de ekonomiska konsekvenserna i framtiden av en så
kraftig förstärkning på relativt kort
Av direktör UNO MURRAY
sikt av folkpensionerna och en
så omfattande tjänstepensionering
som här föreslås. Avsaknaden av
nödiga utredningar i dessa avseenden är sannolikt den väsentliga orsaken till den villrådighet och oro
som så tydligt präglar debatten i
ämnet. Och mot bakgrunden därav
är det också befogat att rikta en
allvarlig gensaga mot taktiken att
icke ge vederbörande sakkunniga
instanser – i den mån de överhuvudtaget tillfrågats – rimlig tid
för att avge yttranden, utan hastigt
söka genomdriva ett beslut – hur
det nu blir.
Det kan ingalunda sägas, att
ifrågavarande socialpolitiska område legat för fäfot, i all synnerhet
inte under det senaste decenniet.
Under 1940-talet genomfördes en
stor reform, och därefter har folkpensionerna undan för undan förbättrats genom indextillägg och
standardtillägg. Vid sidan härav
har pågått och pågår alltjämt en
snabb utveckling av den frivilliga
tjänstepensioneringen, väsentligen
på grund av ekonomiska insatser
från arbetsgivarnas sida. Det är
sant, att ännu åtskilligt återstår att
göra, särskilt när det gäller arbetarpensioneringen men också för
stora tjänstemannagrupper. Men
från arbetsgivarhåll har för flera
år sedan föreslagits förhandlingar
om saken. Negativismen har gjort
sig gällande hos motparten. Man
frågar sig onekligen, om det inte
ifråga om tjänstepensioneringen
vore riktigast att i första hand söka
komma fram på förhandlingsvägen,
eftersom det dock borde vara ett
intresse för de anställda att själva
vara med och bestämma om avvägningen mellan löne- och pensionsförmåner samt hänsyn på så vis
också kunde tagas till de skiftande
förhållanden som råder från företag till företag i pensionshäuseende.
Som förut antytts vet vi ganska
litet om de faktiskt rådande förhållandena för de grupper pensionstagare som har det sämst och
behöver förbättringar. På denna
punkt borde en utredning ha gjorts,
innan man beslutar sig för vilka åtgärder som måste vidtagas och på
vad sätt nödiga förbättringar lämpIigast kan ske. Detta krav är varken
nytt eller originellt. Det har i andra
sammanhang framförts exempelvis
av Landsorganisationen. Synpunkten är så mycket viktigare som pensionsfrågan inte är vårt enda sociala problem. Det finns en mångfald andra sådana som kräver sin
lösning, och man kan inte komma
ifrån att en avvägning måste ske
mellan de skilda behoven, så att de
viktigaste tillgodoses i första hand
inom ramen för de resurser som
står till buds. Socialutgifterna steg
183
från 700 milj. kr. 1940 till 4 200
milj. kr. 1954 eller sålunda från
5,7 % till 11,1 % av nationalinkomsten och har därefter stigit ytterligare i rask takt. En väsentlig
del härav har uppenbarligen fallit
just på folkpensioneringen. Mot
bakgrunden härav får de förut angivna synpunkterna ökad vikt. Och
det ter sig under sådana förhållanden orimligt, att man nu i största
hast vill genomtrumfa en omfattande pensionsreform.
Folkpensioneringen
Förslaget avser, som bekant, dels
en betydande höjning av folkpensionerna och dels införande av ett
system för obligatorisk eller frivillig tjänstepensionering. I den första
frågan har beredningen kommit till
ett i stort sett enhälligt resultat,
och det är kanske därför som man
i debatten huvudsakligen intresserat sig för tjänstepensioneringen,
beträffande vilken ståndpunkterna
är vitt skilda. Ur ekonomiska synpunkter sett kan det emellertid
ifrågasättas, om inte den förordade
höjningen av folkpensionerna förtjänar den största uppmärksamhet.
I och för sig skulle det givetvis
vara ytterst tilltalande, om vi på
föreslaget sätt kan successivt höja
exempelvis ålderspensionen för en
ensam pensionär från nuvarande
2 150 kr. till 3 600 kr. 1968 samt för
äkta makar från 3 440 kr. till 5 400
kr. under samma tidsperiod. Emellertid är det meningen, att höj- 184
ningen skall genomföras på så sätt
att pensionsbeloppen den l juli
1960 blir resp. 3 000 kr. och 4 500
kr. Om den ensamme pensionären
skulle fått full kompensation för en
årlig standardhöjning å 3 % fram
till nyssnämnda dag, skulle beloppet för hans vidkommande då ha
blivit 2 380 kr. Såsom beredningen
påpekat får han i stället en fyrdubbel kompensation. För äkta makar
blir den något mindre men dock
vida större än som motsvarar en
gynnsam allmän standardhöjning i
landet.
De totala folkpensionskostnaderna kommer naturligtvis att stiga
i motsvarande grad. För de enskilda
medborgarna är att emotse en höjning av folkpensionsavgifterna
(med maximering i vissa fall) från
nuvarande 2,5 % av den taxerade
inkomsten till 4 % 1959, 5 % 1961
och eventuellt 6 % därefter. statsutgifterna som 1957/58 uppgår till
netto l 050 kr. för nu ifrågavarande
ändamål, kommer att det följande
året ökas med 40 milj. kr. samt
därefter fram till budgetåret 1968/
69 successivt till 2 200 milj. kr., ett
belopp, som motsvarar bortåt 65 %
av samtliga socialutgifter brutto på
driftbudgeten för 1957/58.
Det är givetvis svårt att bedöma
statens möjligheter att utan ytterligare avsevärd skattebelastning på
samhället eller väsentliga beskärningar av andra utgifter finansiera
ökningen av folkpensionerna. Men
det måste beaktas, att vi redan under de allra närmaste åren kommer
att stå inför betydande svårigheter.
I årets statsverksproposition framhölls, att redan de automatiska utgiftsökningarna – vilka varje år
späds på med nya reformer och principbeslut- har en klar tendens att
öka snabbare än statsinkomsterna.
Inom den »civila sektorn» emotses
på driftbudgeten en årlig utgiftsökning om »ett par hundra miljoner
kronor» (den automatiska utgiftsstegringen budgetåret 1957/58 har
beräknats till netto 435 milj. kr!).
Därvid har man emellertid inte räknat med avskrivningar och inte med
kostnadsstegringarna för försvarets
tekniska upprustning. Hänsyn har
inte heller tagits till eventuella löneökningar och pensionsförbättringar
för statstjänstemännen. Till dessa
automatiska utgiftsstegringar på
driftbudgeten kommer för budgetåret 1958/59 100 milj. kr. för höjning av barnbidragen och 140 milj.
kr. för hjälp åt kommunerna i samband med ett genomförande av det
aktuella förslaget om höjning av de
kommunala ortsavdragen vid beskattningen. Det är långt ifrån uteslutet, att vi för 1958/59 har att
räkna med en sammanlagd utgiftsökning som avsevärt överstiger de
ca 440 milj. kr. som siffermässigt
angivits i propositionen, kanske det
dubbla beloppet. Mot detta står, enligt beräkningar av riksräkenskapsverket, en ökning från budgetåret
1957/58 till1958/59 av statsinkomsterna av 340 milj. kr. Summan är
otillräcklig, och ändå får den såsom
finansministern själv uttryckte det
i propositionen, betraktas som ~op?-
timistisk i överkant». Riksräkenskapsverket har nämligen utgått
från antagandet om en 4-procentig
genomsnittlig inkomststegring för
fysiska personer och bolag. Redan
under innevarande budgetår har vi
emellertid att notera en viss avtagande tendens i inkomstflödet till
staten. Trots de nyligen genomförda
kraftiga höjningarna av sprit- och
fordonsskatterna beräknas skatteinkomsterna bli 300 milj. kr. lägre
än man räknade med förra våren.
Under budgetåret 1958/59 kommer således utgiftsstegringarna för
staten att i betydande grad överstiga inkomstökningen, om inte
drastiska åtgärder vidtagas för att
antingen begränsa utgifterna eller
höja: inkomsterna med nya skatter.
Och ändå har inte den nu föreslagna folkpensionsreformen räknats med i kalkylen.
Folkpensionärerna och andra konsumenter
Beredningen har tydligen icke
haft tillfälle att förrän i allra sista
stund före betänkandets justering
ta hänsyn till den av långtidsutredningen publicerade prognosen om
den ekonomiska utvecklingen under åren 1956-1960. Endast i yttranden av enskilda ledamöter göres
nämligen hänvisningar till denna.
Långtidsutredningens beräkningar ger närmast vid handen, att
vi under nyssnämnda period i bästa
fall får en årlig produktionsökning
13- 573443 Svensk Tidskrift H. 3 1957
185
på omkring 3 %. För att denna
framstegstakt skall kunna hållas,
fordras emellertid, att en viss del
av de stegrade resurserna avsätts
för investeringar i produktiv verksamhet. Därutöver kräver de stigande försvarskostnaderna samt en
hel rad beslutade eller såsom oundgängliga ansedda offentliga åtgärder för upprustning på skilda områden sin anpart. För den privata
konsumtionen skulle det inte bli
över mer än någon procents ökning
per år, och denna förbättring av
konsumtionsstandarden går helt till
folkpensionärerna, om nu föreslagna reform genomförs. För den
produktiva befolkningens del skulle
krävas ett ~konsumtionsstopp~
fram till 1960.
Att dessa kalkyler, som onekligen
är en allvarlig tankeställare, bygger
på förutsättningen, att någon begränsning av arbetstiden inte kommer att ske under perioden, men att
just arbetstidsförkortningen torde
vara att räkna med såsom given,
karakteriserar på sitt sätt den nuvarande politiken.
Bortsett härifrån kan det emellertid ifrågasättas, om inte långtidsutredningen även på annat sätt
får anses såsom något .föråldrad.
Årets lönerörelser har med rätta betraktats som en vinning ur stabiliseringssynpunkt, men de torde dock
komma att resultera i en genomsnittlig inkomstökning av något så-
dant som 5 %, om hänsyn tages till
löneglidningar vid sidan av de avtalsenliga uppjusteringarna av lö-
186
nerna. Redan nu kommer således
den produktiva befolkningen att i
inte ringa grad öka sin konsumtiva
efterfrågan. Det är säkerligen också
mest realistiskt att räkna med, att
dessa grupper kommer att tillgodose sina intressen, trots nationalekonomiska synpunkter på ett så-
dant tilltag. Ett konsumtionsstopp
av den art som långtidsutredningen
betraktat såsom teoretiskt nödvändigt, om folkpensionsreformen skall
kunna genomföras utan störningar,
blir inte någon realitet. Vi får störningarna i stället. Att de anspråk
som nu ställs på sociala och andra
åtgärder från samhällets sida innebär en allvarlig fara för fortsatt förstörelse av vårt penningvärde är
tydligt.
Tvångssparandet och tjänstepensioneringen
Med hänsyn till de starka inflationstendenser som gör sig gällande
i samhällsekonomien är det av vikt
att få fram ett ökat sparande. Detta
behövs inte minst för att näringslivet skall kunna förbättra sin produktionskapacitet under den hastiga tekniska utveckling som pågår
och kunna upprätthålla konkurrensen gentemot utlandet. Arbetstidsförkortningen ger ökat eftertryck
åt detta krav. Vad man nu går in
för är emellertid i stället att genom
statliga ingripanden stimulera konsumtionen. Alla socialutgifter och
inte minst de inkomsttransfereringar som via statskassan görs till
förmån för pensionärerna är ju avsedda just att möjliggöra ökad konsumtion inom dessa grupper.
Att detta inte kan fortgå i längden är självklart och det är därför
som man under de senare åren alltmera skjutit fram tanken på ett
tvångssparande såsom. ersättning
för det frivilliga sparande, vilket
bland annat till följd av skattetrycket men delvis säkerligen också på
grund av den, såsom man tror,
trygghetsgaranterande socialpolitiken har så svårt att hålla sig uppe
på en nivå som motsvarar de väldiga anspråken på medel för privata och offentliga investeringar.
Förslaget om den obligatoriska
tjänstepensioneringen har i debatten förordats bland annat av så-
dana skäl.
Förslaget innebär ju, att alla löntagare skall omfattas av en obligatorisk tilläggspensionering, vilken
tillsammans med folkpensionen
skall ge en totalpension, motsvarande 65 % av medellönen under
de 15 bästa åren. Avgifterna skall
betalas av arbetsgivarna enligt en
stigande skala, och fram till 1990
skall successivt byggas upp en fond
på 30 a45 miljarder kr. Denna fond
skall förvaltas av ett särskilt organ,
vilket skall därur kunna ställa medel till förfogande för staten, kommunerna och näringslivet.
För det första är det sannolikt,
att denna väldiga fondbildning, vilken realiseras genom utpumpning
av medel ur företagen, kommer att
tillsammans med de höga kraven
på skatter och andra avgifter till
det allmänna ytterligare minska det
enskilda sparandeL Nettotillskottet
av sparandel blir således icke så
stort som fondbildningen siffermässigt kan ge ett intryck av. För
det andra finns det inga garantier
för att den kommer att disponeras
på ett sådant sätt att det produktiva livet i erforderlig utsträckning
och på grundval av ekonomiska
räntabilitetskalkyler får medel för
sina investeringar. Det kan med
skäl befaras, att denna väldiga fond
blir ett objekt för en politisk huggsexa, där hänsynstagandet till kortsiktiga gruppintressen får dominerande betydelse, och där, såsom hittills skett under efterkrigstiden,
just produktionens krav åsidosätts
till förmån för andra. Slutligen är
det uppenbart, att en statlig fondbildning av nu ifrågavarande omfattning kommer att bli ett fullt
tillräckligt instrument för en politisk totaldirigering av den ekonomiska företagsamheten i landet.
Fördelen med det andra inom beredningen framlagda förslaget om
en frivillig tjänstepensionering är
för det första att det ger möjlighet
att anpassa påbyggnaden på folkpensionerna efter den takt som parterna på arbetsmarknaden själva
finner lämplig med hänsyn till de
anställdas intressen och pensionsförhållandena inom de olika
branscherna och företagen. Pensionsbeloppen skall utgå enligt ett
system med pensionsklasser, mellan vilka man har att välja vid kollektivavtalen om pensioneringen av
187
olika arbetstagargrupper. Avgifterna skall emellertid även .i detta
fall erläggas av arbetsgivarna, och
även frivilligalternativet förutsätter
en fondbildning, som väl blir beroende av den omfattning tjänstepensioneringen får, men vid full
utbyggnad skulle bli mycket betydande. Visserligen föreslås ett arrangemang för att sparmedlen skall
i skälig utsträckning komma produktionen till godo. Det skall nämligen kunna reinvesteras i företagen därigenom att dessa vid avgiftsbetalningen lämnar reverser å
avgifternas belopp med viss amorteringsskyldighet. Men det är svårt
att förutse vad denna skuldsättning
på längre sikt kommer att betyda
för företagen. Att fondbildningen
kommer att få icke oväsentliga inverkningar på kapitalmarknaden
förefaller uppenbart.
slutligen må nämnas, att båda
förslagen till tjänstepensionering
anvisar metoder för att göra pensionerna värdebeständiga samt att särskilt det obligatoriska alternativet
kommer att i en hel del detaljer
och när det gäller samordningen
med nu rådande pensionsförhållanden skapa betydande problem. Utrymmet tillåter inte att vi här går
in på dessa spörsmål.
Är det nödvändigt att genomföra
allt på en gång?
Av det anförda framgår, att redan den enhälligt förordade förstärkningen av folkpensionerna
188
såväl statsfinansiellt sett som
ur allmänekonomiska synpunkter
kommer att medföra påfrestningar
under uppbyggnadstiden fram till
1960. Om vi därtill lägger projekten om en tjänstepensionering, särskilt av den art som obligatoriet
avser, är det uppenbart, att svårbemästrade problem kommer att
uppstå. Man frågar sig därför onekligen, om det är nödvändigt, att på
kort sikt och på en gång påtvinga
samhället allt detta. Bör man inte
före genomförandet söka bilda sig
en bättre uppfattning om de ekonomiska och sociala avvägningsproblem som vi trots allt inte kommer
ifrån i samband med så vittsyftande
åtgärder som de nu ifrågavarande?
Redan på 1940-talet, då man diskuterade de stora sociala reformer
som sedermera genomförts, framhölls från olika håll vikten av att
reformarbetet bedrevs med planmässighet så att de totala kostnaderna för socialpolitiken tillsammans med kostnaderna för andra
viktiga samhällsuppgifter icke
sprängde ramarna för våra resurser och så att inom den tillgängliga
ramen en avvägning kunde ske mellan de olika behoven samt de mest
angelägna tillgodoses i första hand.
Den senare utvecklingen har tyvärr
icke följt dessa linjer. Samtidigt
som en oerh.örd a,nsvällning skett
av den offentliga verksamheten har
en hel rad sociala problem försummats. Till dessa hör, som förut
framhållits, dock icke pensionsfrå-
gan.
I första hand behövs således en
kartläggning av den nuvarande socialpolitiken och en utredning av
de stora avvägningsproblem som
här gör sig gällande mellan ansprå-
ken på förbättringar för åldringarna och för barnfamiljerna, på åtgärder för bostadsförsörjning, på
upprustningen av sjukvården och
undervisningsväsendet. De olika socialförsäkringsformerna spelar en
betydande roll i detta sammanhang.
Det måste klarläggas vilka ekonomiska anspråk som en planenlig
socialpolitisk utveckling kommer
att ställa på medborgarna och samhället, varvid det är av särskild
vikt att avgöra vilken inverkan
dessa anspråk kan ha på spararrdet
och arbetsviljan samt på utvecklingen av vårt näringsliv. I detta
sammanhang kan det bli anledning
att ställa vårt skattesystem under
omprövning och överväga en helt
ny fördelning av bördorna på direkta och indirekta skatter.
slutligen är det inte utan intresse
att det sedan flera år tillbaka pågår
en penningvärdeutredning, vars
uppgift är att analysera de problem
som sammanhänger med frågan om
den ekonomiska politiken vid full
sysselsättning. Alltför vidlyftiga och
ingripande reformer bör knappast
genomföras förrän vi vet resultatet
av denna utredning, vilken sannolikt kommer att få den största betydelse för ståndpunktstagande till
de avvägningsfrågor som nyss antytts.
Den socialpolitiska expansionen
förlorar mycket av sitt värde och
vållar onödigtvis svårbemästrade
spänningar i samhällsekonomien,
om den inte anpassas efter framstegstakten i den ekonomiska utvecklingen och människornas egna
reaktioner inför de anspråk den
ställer på dem. Det har inte övertygande bevisats, att läget generellt
sett är sådant för våra pensionärer
efter det senaste decenniets mycket
omfattande förbättringar, att pensionsfrågan är ett akut problem
som måste lösas omedelbart och i
hela sitt sammanhang framför alla
andra. Det har inte heller visats, att
ökningen av folkpensionsförmå-
nerna måste ske i den snabba takt
som utredningen rekommenderar,
utan man kan mycket väl ifrågasätta, om inte ökningen av pensionsbeloppen upp till den maximala nivå som beredningen tänkt
sig får ske successivt under en
längre tidsperiod än den föreslagna
189
och på ett sådant sätt att påfrestningarna på samhällsekonomien
blir något mindre under de närmaste åren. Man kan givetvis också
tänka sig beskärningar av andra
socialutgifter för att bereda ökat
utrymme för pensionskostnaderna.
Om vi går in för att på så vis i
första hand lösa folkpensioneringen,
som är en angelägen samhällsuppgift, . om vilken inga principiella
meningsskiljaktigheter råder, kan
frågan om tjänstepensioneringen
tills vidare vila. Vi får då se, om inte
frivilligt på hittills traditionella vä-
gar tjänstepensionsfrågan kan föras
närmare sin lösning. Och vi kan,
om så behövs, ·kanske få fram nya
förslag till generella åtgärder, men
förslag som inte är så oförenliga
som de båda nu föreliggande alternativen utan kan utgöra underlag
för en vettig lösning som något så
när tillfredsställer alla.