Några frågeställningar kring samordningsproblemen inom Stor-Stockholm
1964
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
263
NÅGRA FRÅGEsTÄLLNINGAR KRING
SAMORDNINGsPROBLEMEN INOM
STOR-STOCKHOLM
Fil. kand. Sten E. Kjellgren
diskuterar i denna artikel några av de principiella frågeställningarna kring storstockholmsproblemet främst med
utgångspunkt från professor
Robsons studier och en jämförelse med de storsladsregionala problemen runtom i världen. I en artikel i nästa nummer kommer dire/dör Igor
Holmstedt att beröra de mera
speciella storstockholmsproblemen.
Genom finansborgarrådet Mehrs utspel om ett storlandsting för stockholmsregionen i budgettalet inför
stockholros stadsfullmäktige den 5
december 1963 har debatten om
styrelseformerna inom Stor-Stockholm fått ny aktualitet. Inrikesminister Johanssons initiativ beträffande bostadsförsörjningen inom regionen har haft samma effekt.
Som bl. a. framgår av en artikel
i nr 3 av Tiden 1964 av kanslichefen Anders Lind i Stockholms förorters samarbetsnämnd, är frågan
Av fil. kand. STEN E. KJELLGREN
om en samordning inom storstockholmsregionen ingalunda ny.
Länsindelningen inom stockholmsoch Göteborgsregionerna har f. ö.
föranlett ett statligt betänkande av
förre landshövdingen K. J. Olsson
(SOU 1961 :40). Landshövding Olsson väntas lägga fram ett förslag redan i sommar om sammanslagning
av överståthållarämbetet i Stockholm och länsstyrelsen i stockholros län.
Även på det internationella planet är debatten sedan länge intensiv, när det gäller samordningsproblem och styrelseformer inom
storstadsregionerna. Den huvudsakliga källan, när det gäller den
internationella debatten i denna
artikel är professor W. A. Robsons
arbete ”Great Cities of the World”.
Boken består av en första sammanfattande del av Robson och ett stort
antal uppsatser om styrelseformerna inom olika storstäder i en andra
del. (Artikeln om Stockholm är författad av professor Gunnar Heckscher och fil. lic. Per Holm.) Dessutom har en del material hämtats
från den nyligen genomförda reformen inom Stor-London.
264
När styrelseformer diskuteras så-
väl på det nationella som på det
kommunala planet, ställs ofta kravet på effektivitet upp mot kravet
på medborgerligt inflytande inom en demokrati. Ett typexempel
på detta är den svenska debatten i
samband med våra båda kommunala indelningsreformer. Senast
framträdde motsättningen vid vå-
rens sista politiska duell i TV mellan centerpartisten Torsten Bengtsson och inrikesminister Rune Johansson. Bengtsson hävdade med
största eftertryck, att regeringen
genom att skapa alltför stora kommuner är på väg att urholka den
kommunala självstyrelsen, medan
inrikesministern med samma skärpa hävdade, att den lokala självstyrelsen kan bevaras endast om
man skapar så livskraftiga enheter,
att kommunerna får tillräckliga
resurser för att kunna bjuda medborgarna den kommunala service,
de har rätt att kräva. I vårt moderna industrisamhälle är näringsgeografiska regioner, grupperade
omkring livskraftiga tätorter, enligt regeringens mening den naturliga grunden för kommunal indelning och kommunal självstyrelse.
Med tanke på att de näringsgeografiska regionerna är ett uttryck för
inom vilken region människorna
själva söker sig till en centralort,
förefaller inrikesminister Johanssons argumentering minst sagt
övertygande. Ä ven vid avgränsningen av storstadsregionerna spelar den näringsgeografiska indelningen en avgörande roll. Alternativa förslag till avgränsningen av
ett framtida stockholmslän behandlas inledningsvis.
De centrala frågeställningarna,
när det gäller administrationen av
storstadsregionerna, sammanfattar
professor Robson i följande underrubriker:
l. Områdens och myndigheters
organisation
2. Folkligt intresse och demokratisk delaktighet
3. Den kommunala verksamhetens effektivitet
4. storstadens finanser
5. Planeringen av storstadsregionen.
Dessa frågeställningar bildar utgångspunkten för den efter kapitlet
om stockholmsområdets avgränsning följande framställningen.
stockholmsregionens geografiska
avgränsning
Huvudstaden är givetvis i många
avseenden den dominerande orten
i ett land, även om den, som i vissa
stater, ej är den största staden.
London, Köpenhamn eller Stockholm är även bortsett från detta
centralorter inom betydligt vidsträcktare regioner än andra stä-
der i respektive land. London är så-
lunda hela sydöstra Englands obestridda centralort på samma sätt
som Stockholm dominerar hela
Mälardalen. I samband med debatten om avgränsningen av the
Greater London Council yttrade sir
Keith Joseph, Minister of Housing
265
and Local Government att ”ingen va.) Herr Mehrs tal i december
Greater London Council kan dock 1963 präglades synbarligen av en
befria regeringen från vad som strävan att inte alarmera grannmåste vara dess ansvar för sydöstra England i dess helhet”.
I Sverige har frågan om indelning av riket i verkliga storregioner
aktualiserats i samband med planerna för regionssjukvårdens ordnande (SOU 1958: 26). I den mest
vidsträckta stockholmsregionen ingår Stockholms län, Södermanland,
Gotland, Örebro län, Östergötland
och Kalmar Norra, i alternativ II
faller Östergötland och Kalmar
Norra bort och i alternativ III kvarstår dessa områden medan Örebro
län bortfaller. I övriga alternativ
återstår endast Stockholms stad
och län, Södermanland och Gotland. Gränserna bestäms naturligtvis av i förhållande till vilka andra
centralorter för regionsjukvården
(Uppsala, Linköping eller Örebro)
stockholmsregionen avgränsas.
Avgränsningen av ett gemensamt
län eller ett område för ett storlandsting för Slackholms stad och
län måste göras snävare än när det
gäller en indelning med sikte på
exempelvis regionsjukvården. Herr
Mehr har antytt att hela Stockholms län skall ingå i det av honom
föreslagna storlandstinget. På så
sätt skulle en viss balans skapas
mellan Stockholms stad och det
nuvarande länet. (Ett annat försök
att balansera Stockholm är högermotionen i Solna, Sundbyberg m. fl.
fullmäktigeförsamlingar om skapandet av den nya storstaden Järkommunerna. Så många vackra ord
om kommunal självstyrelse, om
grannkommunerna som väl etablerade och effektivt arbetande enheter samt om det goda samarbetet
inom regionen har sällan presterats.
Man torde kunna utgå ifrån, att
ju flera uppgifter man lägger på
det framtida storlandstinget, dess
snävare område kommer att ingå.
Det är knappast troligt, att befolkningen i öregrund-östhammar
med omgivningar kan ha något intresse av att vara med och betala
landstingsskatt till så utpräglade
storstockholmsuppgifter i mera inskränkt bemärkelse, som de av
herr Mehr uppräknade. Dessa uppgifter för storlandstinget förefaller
peka på, att herr Mehr haft en
mindre stockholmsregion i tankarna. Talaren nämnde också mycket
riktigt, att man, innan en funktionsduglig administration skapats
inom ett storlandsting, får söka sig
fram efter andra vägar: ”De samordnande greppen skulle jag vilja
se efter följande modell. F. n har vi
en utmärkt regionplan och ett förträffligt regionplanekontor, som
följer upp och vidareutvecklar regionplanen. Likaså har vi genom
Stor-Stockholms planeringsnämnd
inte bara ett konkret bostadsaktionsprogram utan även en genomarbetad teknik för att bygga ut detta efter givna målsättningar. Den- ~-
266
n a planeringsnämnd bör, enligt
min mening, tills vidare vara centrum för den samordnade byggnadsplaneringen inom regionen och förstärkas med den expertis, som behövs.” Här nämnda organ har icke
hela länet som verksamhetsfält.
I utredningen ”Länsindelningen
i Stockholms- och Göteborgsområ-
dena” (SOU 1961: 40) diskuteras
olika indelningsalternativ. Utredningen har inte ens i det mest vidsträckta stockholmslänet tagit med
öregrund, östhammar, Knutsby,
Almunge och Knivsta, medan däremot Upplands Bro (Uppsala län)
samt Hölö och Enhörna i Södermanlands län ingår. I det mellersta
alternativet har även Norrtäljeregionen lagts till Uppsala län. Utredningen säger, att detta område
har starkare anknytning till Stockholm än till Uppsala (avståndet till
de båda städerna är ungefär lika
långt), men att Uppsala län behö-
ver förstärkas för att utgöra en till
folkmängden godtagbar länsenhet
från de utgångspunkter, som utredningen redovisat i annat sammanhang. Ett skäl mot avsöndring
av Norrtäljeområdet är skärgårdens ställning som fritidsområde
för storstaden. Även problemen i
samband med skärgårdens avfolkningchar anförts som ett argument
för att stockholros skärgård skall
sammanhållas inom ett län. Utredningen konstaterar dock, att de
flesta skärgårdsproblemen inte är
speciella för stockholros skärgård
och att problemen inom Stockholms
skärgård ej kan sägas vara av så-
dan art eller omfattning, att de icke
skulle kunna på ett tillfredsställande sätt lösas av länsmyndigheter i
skilda län. I det snävaste alternativet har södertäljeområdet (Södertälje, Salem, Grödinge och alla
kommuner väster om Södertälje)
överförts till Södermanland. Det
område, som omfattar det minsta
Stockholmslänet, ·sammanfaller i
huvudsak med stockholros s. k.
A-region enligt arbetsmarknadsstyrelsens regionindelning. Till stockholmsregionen gränsar Norrtälje-,
Uppsala-, Enköpings- och södertäljeregionerna av vilka den sistnämnda regionen sträcker sig långt
in i Södermanlands län. Det bör i
detta sammanhang observeras, att
arbetsmarknadsstyrelsens regionindelningar har tillmätts avgörande betydelse vid indelningen i kommunblock liksom vid annan samhällsplanering.
Enligt utredningen om länsindelningen i Stockholms- och Göteborgsområdena talar mycket för,
att Södertälje bör ingå i samma
länsbildning som Stockholm. Sö-
dertälje är starkt anknutet till
Stockholm, bl. a. på arbetsmarknadsområdet. Utredningen fortsätter: ”Södertälje intar emellertid på
grund av sin storlek, expansionskraft och väl utvecklade serviceutrustning en, särskilt i servicehänseende, självständig ställning. Härtill kommer intresset av att, som
ett alternativ, kring Stockholm avgränsa ett län av den minsta omfattning, som ur olika synpunkter
kan anses försvarbar.”
slutresultatet när det gäller
gränsdragningen för ett framtida
stockholmslän vet man ingenting
om, när detta skrives, men skall vi
våga gissa att i varje fall östhammar- och Norrtäljeområdena lämnas utanför?
Den kommunala verksamhetens
effektivitet
Enligt Robson lever den stora staden av idag genom ett mirakel.
standarden betecknas som otillfredsställande, när det gäller skolor, bostadsproduktion, öppna platser och liknande områden, trafikcirkulationen, allmänna transportmedel, polisskydd och många andra
verksamhetsgrenar. I avsnitten om
olika städer i bokens andra avdelning återkommer ofta skildringar
av problemen i samband med otillräckliga huvudvägar för den moderna trafiken, överbefolkade bostadskvarter, den omåttliga befolkningstätheten i städernas fattigare
delar och slummens tillväxt. Orsakerna är enligt Robson komplicerade. Ibland kan de härledas till
felaktig fördelning av funktioner
mellan stora städer, interkommunala samarbetsorgan och nationella eller provinsiella myndigheter.
Ibland är orsaken till missförhållandena bristfällig organisation inom storstadsområdena, särskilt när
det gäller fördelningen av uppgifter
mellan många små och fattiga enheter. Icke sällan beror svårighe- 267
terna på korruption eller ren inkompetens.
storstadens finansiella problem
Robson noterar, att ett återkommande tema i skildringarna från
olika storstäder, är klagomål över
otillräckliga finansiella resurser
för att kunna tillhandahålla kommunal service i en stor stad.
Bostadsförsörjning, undervisning,
vattenförsörjning, polis och t. o. m.
gatubeläggningen är ofta sämre anpassade både kvantitativt och kvalitativt i de stora metropolerna än
i mindre städer. Finanserna är alltför ofta storstädernas akilleshäl.
Pendlingen förorsakar ekonomiska problem för de stora städerna. Massor av människor reser varje dag till arbetet i storstädernas
centrala delar och dessa människor
behöver vatten, avlopp, polisskydd,
vägar, trafikmedel, brandkår o. s. v.,
men de bor utanför gränserna och
betalar alltså hela sin skatt i en
annan kommun. I London City –
tre kvadratkilometer stort – bor
omkring 5 000 personer medan cirka 1,5 miljoner människor arbetar
och trängs där under dagtid. Liknande förhållanden råder i Stockholms centrum. Särskilt besvärande ur ekonomisk synpunkt är, att
trafikapparatens kapacitet måste
anpassas efter toppbelastningen på
morgnar och kvällar och att vagnarna dessutom går mer eller mindre tomma i ena riktningen vid dessa trafiktoppar.
Herr Mehr behandlade i sitt bud- _.. ·.
268
gettal i december 1963 de ekonomiska aspekterna på storstockholmsområdet ur en helt annan
synvinkel. Vill statsmakterna ett
ökat bostadsbyggande i Storstockholmsregionen, vilken får ta hand
om bortåt hälften av landets befolkningsökning, får man också
vara beredd att avdela erforderliga
ekonomiska resurser, deklarerade
herr Mehr. ”Var och en vet, att
praktiskt taget alla kommuner
runt Stockholm liksom Stockholm
självt har utomordentliga svårigheter på kapitalmarknaden. Alla
ligger högt i skattefinansiering.
– – – Det måste gälla inte bara
statsbelåningen för bostäder, utan
även resurser för erforderliga
markförvärv, liksom för skolor,
vatten, avlopp, vägar, sociala och
övriga institutioner, m. a. o. allt
det som följer med bostadsbyggande.” – – – ”Enbart Stockholm
behöver, trots den kraftiga skattefinansieringen låna runt 300 miljoner kronor om året. Länet uppges behöva över 200 miljoner.”
Herr Mehr betonade i detta sammanhang, att en samlad överblick
över investeringsbehoven f. n. saknas och att en sådan är nödvändig
att ha. ”Den nationella ekonomiska
planen kan f. n. icke sägas tillgodose detta behov.”
Samhällsplanering inom storstadsregionerna
Behovet av översiktlig planering inom storstadsregionerna torde vara
det starkaste argumentet för reformering av administrationen och
organisationen inom dessa regioner. Robson säger som allmänt omdöme, att mycket få stora städer
bär spår av en noga övervägd planering. Som exceptionella undantag i detta avseende nämns Paris,
Washington, Stockholm och ett få-
tal andra städer.
Samhällsplaneringens uppgifter
Samhällsplaneringen inom en huvudstadsregion måste, särskilt om
huvudstaden spelar en så dominerande roll som London eller Köpenhamn, alltid ses i samband med
samhällsplaneringen på riksplanet.
Fil. dr Hans Rudberg i Hälleforsnäs ägnar samhällsplaneringen ett
kapitel i sin bok ”Politik och vetande” (Medborgarskolans förlag).
Enligt Rudberg bör samhällets
mäktiga resurser satsas för att vi
genom en realistisk politik skall
ernå en indirekt avlastning av de
utpräglade storstadsområdena.
”Millionstaden som ide är ej väl
anpassad till det moderna bilsamhället Den utgör ett kommunikationstekniskt baklås. – – – Sverige är ett av de få industriländer,
som ännu har kvar en möjlighet
att i stora drag realisera ett samhälle med bibehållen befolkningsbalans och någorlunda väl anpassat till modern kommunikationsteknik.”
Samhällsplanering innebär, fortfarande enligt Rudberg, ”att försöka bilda sig en så klar och detaljerad föreställning som möjligt om
framtiden, om vad för slags framtid man vill, om vilka möjligheter
som kan finnas att vägleda utvecklingen i den riktningen. – – –
Utvecklingen låter sig sålunda ledas i alternativa riktningar. Detta
sker redan nu, men slumpvis,
oöverlagt, oklokt.” – – – ”Planeringen syftar till att undvika svåra
flaskhalsar, att upptäcka faran för
uppkomsten av dylika innan det är
för sent. – – – Att planera är
förenat med kostnader, men att
inte planera eller att planera fel
eller dåligt drar med sig ännu större kostnader.”
Det skulle föra för långt att fullfölja Rudbergs resonemang och gå
in på lokaliseringspolitiken, men
det måste vara ett intresse, ja en
nödvändighet, även ur storstadenshuvudstadens synpunkt, att verksamhetsgrenar, som inte nödvändigtvis måste lokaliseras nära den
centrala förvaltningen, förlägges
till andra orter eller i varje fall i
storstadsområdets periferi. Robson
hävdar bestämt, att effektiv planering av en storstad är omöjlig utan
en maximigräns för dess storlek
och befolkning. Det nödvändiga instrumentet för att åstadkomma en
sådan gräns är enligt Robson kontroll av industrilokaliseringen. Om
nya industrier tillåtes att fritt
etablera sig i storstaden och om redan existerande industrier får expandera, är varken kontroll av stadens storlek eller dess arkitektoniska utformning möjlig.
269
Samhällsplanering inom storstadsregionen i mera inskränkt
bemärkelse
När det gäller planeringen inom
storstadsregionen i mera inskränkt
bemärkelse (för Stockholms del
motsvarande arbetsmarknadsstyrelsens A-region för Stockholm),
hävdar Robson, att många av de
svårigheter, som möter den stora
staden endast kan lösas genom en
långsiktig och vidsynt planering.
Att eliminera trångboddheten i de
tätaste kvarteren, att avdela tillräckligt mycket mark för parker,
lekplatser och andra utomhussysselsättningar, att vidga de kvävande gränderna i äldre delar av gamla
städer som Stockholm eller Köpenhamn, att sanera slumkvarteren
och de fallfärdiga bostäderna i
kommersiella och industriella områden, att minska och undvika
långa, tröttsamma och dyrbara resor till arbetet (slöseri med pengar,
hälsa, energi och tid), dessa och
flera andra problem kan enligt
Robson endast lösas genom en samordnad, drastisk och konstruktiv
planering.
Lokaliseringspolitiska aspekter
kan även läggas på den interna planeringen inom storstadsregionen.
stockningstendenserna måste enligt Robson motverkas genom decentralisering, men det är meningslöst att flytta ut människorna till
förorter, om de fortfarande skall
tvingas att arbeta i centrum av staden. ”Det är mycket bättre att även
flytta ut fabrikerna, varuhusen,
-~ .-
270
kontoren och arbetsplatserna eller
att stimulera ny industriell utveckling i satellitstäder, där de arbetande kan njuta inte bara av en god
bostadsstandard, utan även angenäma omgivningar och bekväm tillgång till naturområden. Genom att
göra så kan vi ännu en gång sammanföra hemmet, arbetsplatsen
och lek- eller rekreationsområdet,
denna betydelsefulla treenighet i
mänskligt liv, som har blivit skingrad och upplöst i de moderna storstädernas förvirring. Vi skall därigenom återskänka familjelivet
dess primära roll, som det för länge
sedan förlorat i de stora städernas
jäkt.”
En planering av det slag Robson
förordar måste enligt författaren
försäkra sig om kontroll över hela
den region, som domineras av den
stora staden. Den måste omfatta
både staden och landsbygden i dess
omgivningar. Den måste vara positiv lika väl som negativ, den måste
föreskriva vad som skall göras och
vad som är förbjudet. Myndigheter,
som kan genomföra planerna måste
finnas både på det regionala och det
lokala planet och de måste ha tillräckliga befogenheter.
Toronto
Både Robson och Mehr nämner staden Toronto i Canada som exempel
på en stad som slagit in på en regional planering av samhällsfunktioner av betydelse för hela regionen. En planeringsmyndighet inrättades 1942, dess plan fastställdes av stadsfullmäktige 1949 och av
regeringen 1950. Ytterligare ett steg
togs mot planering av hela regionen, när en lag år 1953 antogs om
en regional styrelse för StorToronto.
stadsplaneringen i Stor-London
Vid den nyligen genomförda reformen av Stor-Londons styrelse har
stor vikt fästs vid planeringen. Ett
särskilt Intelligence Department
inrättas med uppgift att samla de
fakta som erfordras för planeringen av londonområdet I Greater
London Papers nr 7 behandlas
Town Planning in Greater London.
(En särskild studiegrupp etablerades sommaren 1958 bland lärarna
vid London School of Economics
and Political Science för att undersöka storstadsregionens problem.
Professor Robson är gruppens ordförande.)
Författaren till ovannämnda
skrift, Peter Self, sammanfattar dc
viktigaste uppgifterna för Greater
London Council beträffande stadsplaneringen i följande punkter:
a) Arbetssätt och karaktär hos
Londons centrala delar.
De frågeställningar som i detta
sammanhang kräver uppmärksamhet är utvidgning och lokalisering
av kontorslokaler; bevarande av
kulturtillgångar och skönhetsvärden; behandling av Londons ”siluett” och vattendrag; och (svårast
av allt) problemen med den omfattande saneringen och trafikfrå-
gorna.
b) Saneringsplanering och bostadsproduktion.
Londons stora mellanliggande
partier (områdena mellan innerstad och ytterområden) är synne:–
Iigen förbisedda. Visserligen har
London County Council (LCC) nyligen sanerat några Viktorianska
områden, men utvecklingen går
långsamt och fungerar inte i liknande områden utanför Londons
länsgräns emedan ansvaret för
stadsplanering och bostadsproduktion är delat mellan länen och kommunerna.
c) Utvecklingen av större centra.
Trycket på centrala London skulle lätta om större shopping- och
affärscentra i Stor-London förbättrades i kvalitetshänseende och möjligen några nya utvecklades.
d) Kommunikationer.
En grundfråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning mo·
torvägar skall konstrueras, samt
var och hur de skall sluta inom
Stor-London. Denna fråga sammanlänkas med parkerings- och
trafikarrangemangen i centrala
London.
Hur bör storstadsregionernas
styrelse organiseras?
Robson är mycket kritisk mot nuvarande förhållanden, när det gäller förvaltningens uppbyggnad i de
flesta storstadsregionerna.
Inom Montrealregionen finns nä-
ra 60 städer, i Chicago inte mindre
än 821 självstyrande enheter av
vilka 593 skoldistrikt. New York- 271
regionen består av omkring 550
städer och byar. Utanför London
County Council fanns före den nyss
genomförda reformen 3 County
Boroughs, 35 Municipal Boroughs, 30 Urban Districts, 4 Rural
Districts, 6 parishes samt åtskilliga
grevskap. När man i Danmark talar om huvudstaden menar man
Köpenhamn, Fredriksberg och Gentofte.
Inom de flesta storstadsområden
har, liksom i Stockholm, själva
centralorten blivit fullbyggd, och
då tenderar denna ort att expandera till grannkommunerna. överallt möter sådana försök ett våldsamt motstånd, vilket väsentligen
är av politisk art. För politikerna
i förortskommunerna utvecklas det
hela till en strid för livet. I stockholmsområdet förefaller denna utveckling dock att ske relativt friktionsfritt.
Robson diskuterar främst två
metoder att lösa storstadsregionernas samordningsproblem. Det ena
kallar han the two-tier system (låt
oss kalla det storlandstinget med
bibehållande av självstyrande primärkommuner) och det andra är
det system, som f. n. tillämpas i
Stockholm och i de flesta andra
storstadsregioner d. v. s. samarbetsorgan av olika slag.
Interkommunala samarbetsorgan
Nödvändigheten av integration inom storstadsregionerna har lett till
uppkomsten av en rad samarbetsorgan för att lösa gemensamma
,. ·..
272
problem. Radikala förslag till omdaning av storstadsregionernas administrativa indelning avvisas ofta
med hänvisning till de uppnådda
resultaten genom frivilligt samarbete. I sin ovan nämnda artikel i
Tiden går sålunda kanslichefen i
Stockholms förorters samarbetsnämnd, Anders Lind, igenom verksamhetsgren för verksamhetsgren
och redovisar framstegen. Sintsatsen blir, att storstockholmsproblemet icke i första hand är en kommunaladministrativ fråga; ”en tillfredsställande lösning av de väsentligaste problemen är beroende av
helt andra faktorer än olika former
för kommunal administration ocn
organisation.” Det gäller enligt
Lind att tillvarata de vunna erfarenheterna och söka finna former
för ett effektivt och för alla parter
tillfredsställande regionalt samarbete utan att detta inskränker
den kommunala självstyrelsen.
I sitt uppmärksammade tal inför
Stockholms stadsfullmäktige den 5
december 1963 kom finansborgarrådet Hjalmar M ehr in på resultaten av det regionala samarbetet och
förnekade energiskt att detta skulle
ha misslyckats. Frivilligt samarbete har enligt herr Mehr varit den
enda framkomliga vägen. En rad
konkreta resultat har enligt talaren
”nåtts genom frivilligt samarbete
parallellt med lagbunden samverkan inom regionplaneförbundet.
Det gäller bostäder, avlopp, vatten,
vägar, sjukvård, gymnasier. Beträffande sjukvården har man kommit
mycket långt och en god grund har
lagts för en gemensam utbyggnad
med en dimension på över miljarden kronor.” Även vägväsendets utbyggnad nämndes som exempel.
Slutligen sägs det tålmodiga arbetet
i gemensamma organ ha skapat en
helt ny anda av förståelse, respekt
och förtroende. Icke desto mindre
föreslår talaren efter att ha avvisat
tanken på en enhetskommun en
regional lösning i form av ett s. k.
storlandsting.
Även utomlands har samarbetsorgan inrättats med uppgift att
leda, samordna och ombesörja vissa speciella kommunala uppgifter
av typisk regional karaktär (ad hoc
authorities).
Robson skiljer på fyra typer av
ad hoc organ, nämligen
l. sådana, som utnämnts av och
är ansvariga inför den centrala regeringen, eller, om det så-
som i USA är fråga om en federal konstitution, gentemot
delstatsregeringen;
2. sådana, som består av representanter för huvudmännens
fullmäktigeförsamlingar;
3. sådana, som väljs direkt av
väljarna; samt
4. sådana, där det styrande organet huvudsakligen representerar de intressenter, som
berörs av dess aktivitet.
Robson var redan i sitt arbete
”The Government and Misgovernment of London” (andra upplagan
1948) mycket kritisk mot försöken
att lösa storstadsregionens problem
genom samarbetsorgan. Författaren hävdade bl. a., att var och en
av dessa styrelser är ett centrum
för en potentiell opposition mot
varje rationellt förslag till reform.
Det finns folk, som tror att enbart
upprättandet av ett speciellt organ
löser samordningsproblemen. Robsons slutsats är, att interkommunala samarbetsorgan förorsakar
lika många problem, som de löser.
Den största olägenheten med samarbetsorganen är, att de inte funnit
någon metod att samordna sitt arbete med närbesläktade verksamhetsgrenar, som sköts av andra
organ. De har bara en uppgift i
sikte. Bostadsproduktion, planering, transportproblem, huvudvä-
gar, hur kan man skilja grupper
som dessa, frågar författaren. Av
byggnadsverksamheten följer problem beträffande undervisningsfrå-
gor, avlopp, hälsovård, gas och
elektricitet m. m. Det är hundratals
andra kontaktpunkter mellan de
olika offentliga och sociala verksamhetsgrenarna, där det ”enda
ögat” nödvändigtvis måste uppnå
det bästa resultatet.
Professor Robsons kritik av dc
interkommunala samarbetsorganen
är entydig och kanske förefaller
väl generaliserad. I varje fall torde
det inte vara möjligt att utan vidare godta denna ensidiga kritik från
svenska utgångspunkter. Man måste
närmare undersöka vad samarbetsorganen i stockholmsområdet betyder och vilket faktiskt inflytande
de har, vilken grad av samråd, som
273
finnes mellan de olika organen
o. s. v. Robsons kritik ger emellertid en rad värdefulla frågeställningar som utgångspunkt för en så-
dan undersökning.
En sekundärkommun för hela storstadsområdet (storlandstinget)
Hur skall en konstitutionell stomme kunna utvecklas för de stora
städerna och deras omgivningar,
som korresponderar med fakta, när
det gäller befollming, territoriell
storlek, socialt och ekonomiskt liv
i mitten av 1900-talet? Robsons förslag till lösning av detta problem
innebär en administrativ integration av hela storstadsområdet för
uppgifter i stor skala, vilka kräver
gemensam planering, koordination
eller administration, samtidigt som
mindre, mera kompakta kommunala enheter föreslås för uppgifter,
som bäst löses av lokala organ (the
two-tier system). Skälen till stöd
för denna organisationsform är enligt författaren särskilt överväldigande i storstadsregionerna, ty endast genom en sådan metod är det
möjligt för förortsområdena att behålla sin kommunala självstyrelse
och samtidigt ingå som naturliga
enheter i den region de uppenbarligen tillhör.
Herr Mehr var i sitt budgettal inne på tämligen exakt samma tankegångar. Talaren framhöll, att om
Stockholm nu vill aktualisera frå-
gan att ytterligare utbygga samarbetet även i lagbundna former, så
vet grannkommunerna, att det sker
274
i en saklig och positiv anda, inte för
att undertrycka eller majorisera
mindre enheter. ”I samma anda utgår jag i den fortsatta diskussionen
från den ståndpunkten, att en regional lösning av vitala samordningsproblem skall kunna vinnas
med bevarande av självständiga
och aktiva primärkommuner.”
De verksamhetsgrenar, som, enligt herr Mehrs programförklaring,
bör föras upp på det regionala planet, är regionplaneringen, sjukvården, samordning av och stöd åt
kommunernas bostadsbyggande,
planering av vattenförsörjning och
avloppssystem, den kollektiva trafiken i samverkan med staten och
planeringen av skolväsendet ovanför grundskolan.
Som ett exempel på en stad som
slagit in på denna väg har ovan
nämnts Toronto. Robson är emellertid kritiskt inställd även mot
Toronto, vars reform utformats
som en klar kompromiss mellan ad
hoc systemet och two-tier systemet.
Vissa saker som t. ex. de alh:1änna
transportmedlen och stadsplaneringen sköts inom storstadsområ-
det av ad hoc styrelser, alltså
samarbetsorgan. Fördelningen av
funktionerna mellan olika organ
har inte skett efter vetenskapliga
principer. Uppgifter, som borde
tillhöra en organisation i stor skala, sådana som polis och brandvä-
sende, har lämnats till mindre områden för att undvika skattestegring
i de utanförliggande orterna. Å
andra sidan hade en del av de uppgifter, som storstadsrepresentationen ärft från grevskapet York bättre lämpat sig för primärkommunerna. Det har enligt Robson sagts om
Torontoexperimentet, att det inte
är en framstående produkt av den
politiska vetenskapen, utan snarare en seger för praktisk politik.
Även med sina brister är enligt författaren Torontoreformen otvivelaktigt ett steg i rätt riktning.
Vad Londonreformen beträffar,
kan en detaljerad presentation av
skillnaderna mellan det gamla och
det nya systemet inte komma ifrå-
ga, utan jag hänvisar till en sammanfattande redogörelse av sekreterare Per Langenfett i en understreckare i Svenska Dagbladet den
13 december 1963. Följande bör
dock framhållas:
Av det verkliga Stor-Londons
över 8 millioner innevånare bor endast 3,5 millioner innanför gränserna för London County Council
(LCC). LCC består av 28 Metropolitan Boroughs, vilka grupperar
sig omkring City. Den regionala
myndigheten LCC har haft mycket
stora befogenheter, medan Metropolitan Boroughs fått ägna sig åt
mindre betydande lokala uppgifter.
De regionala uppgifterna skall
nu övertas av ett Greater London Council, till vilket val hållits
nu i vår. De gamla lokala enheterna utom och inom LLC :s gränser har fått bestå, om de varit
tillräckligt stora för att anses bärkraftiga. Liksom vid genomförandet av kommunblockstanken i Sve- — – – – – – – – ~– ————~———-~’—–~——–
rige har regeringen minskat antalet lokala enheter och antalet London Boroughs uppgår till 32 i stället för de av utredningen föreslagna 52. De nya London Boroughs får
ett invånarantal av 200 000 och
uppåt. Vid sammanslagningen av
tidigare primärkommuner har strä-
van varit, att de nya enheterna
skulle få en så allsidig befolkningssammansättning som möjligt, varigenom man har velat garantera
uppkomsten av en slagkraftig opposition. Många av de tidigare kommunerna har haft en så ensidig befolkningssammansättning att valresultaten varit på förhand givna,
vilket har lett till dåligt valdeltagande och klent intresse för kommunala angelägenheter i största
allmänhet. Omsatt på svenska förhållanden skulle detta resonemang
vara ett stöd för sammanslagningen av Djursholm-stocksund med
Danderyd.
Även fördelningen av befogenheter mellan GLC och London Boroughs är av största intresse i detta
sammanhang. De tidigare självständiga kommunerna utanför
LCC :s gränser kommer att få avstå en del befogenheter till GLC,
särskilt när det gäller planeringen.
De nya London Boroughs kommer
emellertid att få betydligt större
befogenheter än de gamla Metropolitan Boroughs och motiveringen
är, att den sålunda genomförda
decentraliseringen skall öka det
kommunalpolitiska intresset hos
medborgarna och därmed under- 275
lätta rekryteringen av dugliga förtroendemän. GLC skall, som tidigare framhållits, bli den centrala planeringsinstansen och bl. a. handlägga ärenden rörande huvudleder,
den kollektiva trafiken, huvudavloppsnät, brand- och ambulansvä-
sende. En London Borough skall
huvudsakligen svara för bostadsförsörjning, hälsovård, socialvård,
barnavård, omgivningshygien, lokala gator, parker, bibliotek och
dessutom ha betydande uppgifter
beträffande undervisning och stadsplanering.
Labours opposition mot den nya
ordningen i London har varit mycket frän och förre oppositionsledaren Gaitskell har förklarat, att Labour efter en valseger icke skulle
tillåta att reformen genomföres.
Några konstruktiva alternativ har
inte hörts av från oppositionens
sida, utan man spårar politiska bevekelsegrunder bakom den hätska
inställningen. Labour har mycket
länge dominerat LCC, och det hävdades, att befolkningssammansättningen i de yttre områdena var så-
dan, att en förskjutning till de konservativas fördel skulle ske, och att
det skulle vara en spekulation av
det slaget, som låg bakom regeringens initiativ. Efter att ha vunnit
valet till GLC kanske Labour i nå-
gon mån ändrar attityd.
Hur bevara ett demokratiskt styrelsesätt inom storstadsområdena?
Man tycker sig spåra professor
Robsons inflytande bakom de cen- ..~
’;’ J
276
trala tankegångarna i Londonreformen. Enligt Robson är two-tier
systemet enda sättet att finna en lösning på storstadsregionernas problem, som är förenligt med fortsatt
demokrati inom den lokala förvaltningen. En stor del av dem som bor
inom storstadsregionerna utmärks
enligt författaren av något som kan
liknas vid politisk schizofreni. De,
som bor i en förort utanför staden
men arbetar i denna, har varken
något inflytande eller medansvar,
när det gäller den stora stadens styrelse, vilken uppenbarligen är av
så stor betydelse för vederbörandes
dagliga liv. Å andra sidan måste deras intresse för den förort, där de
bor, vara mycket litet och kan
knappast vara särskilt vitalt, eftersom de vistas så stor del av dagen
i en helt annan kommun. För den,
som exempelvis bor i södra Lidingö
och arbetar i Stockholm, är det av
större betydelse för den dagliga
trivseln, hur t. ex. gatorna sköts i
Stockholm än hur de sköts i norra
Lidingö och många Lidingöbors intresse av och vetskap om förhållandena i den andra delen av den egna
staden verkar chockerande ringa.
Sammanfattningsvis bör framhållas, att lika litet som man utan
vidare kan överföra Robsons negativa kritik mot samarbetsorganen
inom storstadsområdena på exempelvis Stockholmsförhållandena, lika litet kan man okritiskt anamma
hans entusiasm inför two-tier metodiken. I rättvisans namn skall
dock medges, att en sammanfattning av huvudtankarna i ett stort
arbete lätt blir mera onyanserad än
källan. Särskilt stora risker i detta
avseende möter den referent, sc·m
tycker sig finna stöd för egna
åsikter!
NÅGRA FRÅGEsTÄLLNINGAR KRING
SAMORDNINGsPROBLEMEN INOM
STOR-STOCKHOLM
Fil. kand. Sten E. Kjellgren
diskuterar i denna artikel några av de principiella frågeställningarna kring storstockholmsproblemet främst med
utgångspunkt från professor
Robsons studier och en jämförelse med de storsladsregionala problemen runtom i världen. I en artikel i nästa nummer kommer dire/dör Igor
Holmstedt att beröra de mera
speciella storstockholmsproblemen.
Genom finansborgarrådet Mehrs utspel om ett storlandsting för stockholmsregionen i budgettalet inför
stockholros stadsfullmäktige den 5
december 1963 har debatten om
styrelseformerna inom Stor-Stockholm fått ny aktualitet. Inrikesminister Johanssons initiativ beträffande bostadsförsörjningen inom regionen har haft samma effekt.
Som bl. a. framgår av en artikel
i nr 3 av Tiden 1964 av kanslichefen Anders Lind i Stockholms förorters samarbetsnämnd, är frågan
Av fil. kand. STEN E. KJELLGREN
om en samordning inom storstockholmsregionen ingalunda ny.
Länsindelningen inom stockholmsoch Göteborgsregionerna har f. ö.
föranlett ett statligt betänkande av
förre landshövdingen K. J. Olsson
(SOU 1961 :40). Landshövding Olsson väntas lägga fram ett förslag redan i sommar om sammanslagning
av överståthållarämbetet i Stockholm och länsstyrelsen i stockholros län.
Även på det internationella planet är debatten sedan länge intensiv, när det gäller samordningsproblem och styrelseformer inom
storstadsregionerna. Den huvudsakliga källan, när det gäller den
internationella debatten i denna
artikel är professor W. A. Robsons
arbete ”Great Cities of the World”.
Boken består av en första sammanfattande del av Robson och ett stort
antal uppsatser om styrelseformerna inom olika storstäder i en andra
del. (Artikeln om Stockholm är författad av professor Gunnar Heckscher och fil. lic. Per Holm.) Dessutom har en del material hämtats
från den nyligen genomförda reformen inom Stor-London.
264
När styrelseformer diskuteras så-
väl på det nationella som på det
kommunala planet, ställs ofta kravet på effektivitet upp mot kravet
på medborgerligt inflytande inom en demokrati. Ett typexempel
på detta är den svenska debatten i
samband med våra båda kommunala indelningsreformer. Senast
framträdde motsättningen vid vå-
rens sista politiska duell i TV mellan centerpartisten Torsten Bengtsson och inrikesminister Rune Johansson. Bengtsson hävdade med
största eftertryck, att regeringen
genom att skapa alltför stora kommuner är på väg att urholka den
kommunala självstyrelsen, medan
inrikesministern med samma skärpa hävdade, att den lokala självstyrelsen kan bevaras endast om
man skapar så livskraftiga enheter,
att kommunerna får tillräckliga
resurser för att kunna bjuda medborgarna den kommunala service,
de har rätt att kräva. I vårt moderna industrisamhälle är näringsgeografiska regioner, grupperade
omkring livskraftiga tätorter, enligt regeringens mening den naturliga grunden för kommunal indelning och kommunal självstyrelse.
Med tanke på att de näringsgeografiska regionerna är ett uttryck för
inom vilken region människorna
själva söker sig till en centralort,
förefaller inrikesminister Johanssons argumentering minst sagt
övertygande. Ä ven vid avgränsningen av storstadsregionerna spelar den näringsgeografiska indelningen en avgörande roll. Alternativa förslag till avgränsningen av
ett framtida stockholmslän behandlas inledningsvis.
De centrala frågeställningarna,
när det gäller administrationen av
storstadsregionerna, sammanfattar
professor Robson i följande underrubriker:
l. Områdens och myndigheters
organisation
2. Folkligt intresse och demokratisk delaktighet
3. Den kommunala verksamhetens effektivitet
4. storstadens finanser
5. Planeringen av storstadsregionen.
Dessa frågeställningar bildar utgångspunkten för den efter kapitlet
om stockholmsområdets avgränsning följande framställningen.
stockholmsregionens geografiska
avgränsning
Huvudstaden är givetvis i många
avseenden den dominerande orten
i ett land, även om den, som i vissa
stater, ej är den största staden.
London, Köpenhamn eller Stockholm är även bortsett från detta
centralorter inom betydligt vidsträcktare regioner än andra stä-
der i respektive land. London är så-
lunda hela sydöstra Englands obestridda centralort på samma sätt
som Stockholm dominerar hela
Mälardalen. I samband med debatten om avgränsningen av the
Greater London Council yttrade sir
Keith Joseph, Minister of Housing
265
and Local Government att ”ingen va.) Herr Mehrs tal i december
Greater London Council kan dock 1963 präglades synbarligen av en
befria regeringen från vad som strävan att inte alarmera grannmåste vara dess ansvar för sydöstra England i dess helhet”.
I Sverige har frågan om indelning av riket i verkliga storregioner
aktualiserats i samband med planerna för regionssjukvårdens ordnande (SOU 1958: 26). I den mest
vidsträckta stockholmsregionen ingår Stockholms län, Södermanland,
Gotland, Örebro län, Östergötland
och Kalmar Norra, i alternativ II
faller Östergötland och Kalmar
Norra bort och i alternativ III kvarstår dessa områden medan Örebro
län bortfaller. I övriga alternativ
återstår endast Stockholms stad
och län, Södermanland och Gotland. Gränserna bestäms naturligtvis av i förhållande till vilka andra
centralorter för regionsjukvården
(Uppsala, Linköping eller Örebro)
stockholmsregionen avgränsas.
Avgränsningen av ett gemensamt
län eller ett område för ett storlandsting för Slackholms stad och
län måste göras snävare än när det
gäller en indelning med sikte på
exempelvis regionsjukvården. Herr
Mehr har antytt att hela Stockholms län skall ingå i det av honom
föreslagna storlandstinget. På så
sätt skulle en viss balans skapas
mellan Stockholms stad och det
nuvarande länet. (Ett annat försök
att balansera Stockholm är högermotionen i Solna, Sundbyberg m. fl.
fullmäktigeförsamlingar om skapandet av den nya storstaden Järkommunerna. Så många vackra ord
om kommunal självstyrelse, om
grannkommunerna som väl etablerade och effektivt arbetande enheter samt om det goda samarbetet
inom regionen har sällan presterats.
Man torde kunna utgå ifrån, att
ju flera uppgifter man lägger på
det framtida storlandstinget, dess
snävare område kommer att ingå.
Det är knappast troligt, att befolkningen i öregrund-östhammar
med omgivningar kan ha något intresse av att vara med och betala
landstingsskatt till så utpräglade
storstockholmsuppgifter i mera inskränkt bemärkelse, som de av
herr Mehr uppräknade. Dessa uppgifter för storlandstinget förefaller
peka på, att herr Mehr haft en
mindre stockholmsregion i tankarna. Talaren nämnde också mycket
riktigt, att man, innan en funktionsduglig administration skapats
inom ett storlandsting, får söka sig
fram efter andra vägar: ”De samordnande greppen skulle jag vilja
se efter följande modell. F. n har vi
en utmärkt regionplan och ett förträffligt regionplanekontor, som
följer upp och vidareutvecklar regionplanen. Likaså har vi genom
Stor-Stockholms planeringsnämnd
inte bara ett konkret bostadsaktionsprogram utan även en genomarbetad teknik för att bygga ut detta efter givna målsättningar. Den- ~-
266
n a planeringsnämnd bör, enligt
min mening, tills vidare vara centrum för den samordnade byggnadsplaneringen inom regionen och förstärkas med den expertis, som behövs.” Här nämnda organ har icke
hela länet som verksamhetsfält.
I utredningen ”Länsindelningen
i Stockholms- och Göteborgsområ-
dena” (SOU 1961: 40) diskuteras
olika indelningsalternativ. Utredningen har inte ens i det mest vidsträckta stockholmslänet tagit med
öregrund, östhammar, Knutsby,
Almunge och Knivsta, medan däremot Upplands Bro (Uppsala län)
samt Hölö och Enhörna i Södermanlands län ingår. I det mellersta
alternativet har även Norrtäljeregionen lagts till Uppsala län. Utredningen säger, att detta område
har starkare anknytning till Stockholm än till Uppsala (avståndet till
de båda städerna är ungefär lika
långt), men att Uppsala län behö-
ver förstärkas för att utgöra en till
folkmängden godtagbar länsenhet
från de utgångspunkter, som utredningen redovisat i annat sammanhang. Ett skäl mot avsöndring
av Norrtäljeområdet är skärgårdens ställning som fritidsområde
för storstaden. Även problemen i
samband med skärgårdens avfolkningchar anförts som ett argument
för att stockholros skärgård skall
sammanhållas inom ett län. Utredningen konstaterar dock, att de
flesta skärgårdsproblemen inte är
speciella för stockholros skärgård
och att problemen inom Stockholms
skärgård ej kan sägas vara av så-
dan art eller omfattning, att de icke
skulle kunna på ett tillfredsställande sätt lösas av länsmyndigheter i
skilda län. I det snävaste alternativet har södertäljeområdet (Södertälje, Salem, Grödinge och alla
kommuner väster om Södertälje)
överförts till Södermanland. Det
område, som omfattar det minsta
Stockholmslänet, ·sammanfaller i
huvudsak med stockholros s. k.
A-region enligt arbetsmarknadsstyrelsens regionindelning. Till stockholmsregionen gränsar Norrtälje-,
Uppsala-, Enköpings- och södertäljeregionerna av vilka den sistnämnda regionen sträcker sig långt
in i Södermanlands län. Det bör i
detta sammanhang observeras, att
arbetsmarknadsstyrelsens regionindelningar har tillmätts avgörande betydelse vid indelningen i kommunblock liksom vid annan samhällsplanering.
Enligt utredningen om länsindelningen i Stockholms- och Göteborgsområdena talar mycket för,
att Södertälje bör ingå i samma
länsbildning som Stockholm. Sö-
dertälje är starkt anknutet till
Stockholm, bl. a. på arbetsmarknadsområdet. Utredningen fortsätter: ”Södertälje intar emellertid på
grund av sin storlek, expansionskraft och väl utvecklade serviceutrustning en, särskilt i servicehänseende, självständig ställning. Härtill kommer intresset av att, som
ett alternativ, kring Stockholm avgränsa ett län av den minsta omfattning, som ur olika synpunkter
kan anses försvarbar.”
slutresultatet när det gäller
gränsdragningen för ett framtida
stockholmslän vet man ingenting
om, när detta skrives, men skall vi
våga gissa att i varje fall östhammar- och Norrtäljeområdena lämnas utanför?
Den kommunala verksamhetens
effektivitet
Enligt Robson lever den stora staden av idag genom ett mirakel.
standarden betecknas som otillfredsställande, när det gäller skolor, bostadsproduktion, öppna platser och liknande områden, trafikcirkulationen, allmänna transportmedel, polisskydd och många andra
verksamhetsgrenar. I avsnitten om
olika städer i bokens andra avdelning återkommer ofta skildringar
av problemen i samband med otillräckliga huvudvägar för den moderna trafiken, överbefolkade bostadskvarter, den omåttliga befolkningstätheten i städernas fattigare
delar och slummens tillväxt. Orsakerna är enligt Robson komplicerade. Ibland kan de härledas till
felaktig fördelning av funktioner
mellan stora städer, interkommunala samarbetsorgan och nationella eller provinsiella myndigheter.
Ibland är orsaken till missförhållandena bristfällig organisation inom storstadsområdena, särskilt när
det gäller fördelningen av uppgifter
mellan många små och fattiga enheter. Icke sällan beror svårighe- 267
terna på korruption eller ren inkompetens.
storstadens finansiella problem
Robson noterar, att ett återkommande tema i skildringarna från
olika storstäder, är klagomål över
otillräckliga finansiella resurser
för att kunna tillhandahålla kommunal service i en stor stad.
Bostadsförsörjning, undervisning,
vattenförsörjning, polis och t. o. m.
gatubeläggningen är ofta sämre anpassade både kvantitativt och kvalitativt i de stora metropolerna än
i mindre städer. Finanserna är alltför ofta storstädernas akilleshäl.
Pendlingen förorsakar ekonomiska problem för de stora städerna. Massor av människor reser varje dag till arbetet i storstädernas
centrala delar och dessa människor
behöver vatten, avlopp, polisskydd,
vägar, trafikmedel, brandkår o. s. v.,
men de bor utanför gränserna och
betalar alltså hela sin skatt i en
annan kommun. I London City –
tre kvadratkilometer stort – bor
omkring 5 000 personer medan cirka 1,5 miljoner människor arbetar
och trängs där under dagtid. Liknande förhållanden råder i Stockholms centrum. Särskilt besvärande ur ekonomisk synpunkt är, att
trafikapparatens kapacitet måste
anpassas efter toppbelastningen på
morgnar och kvällar och att vagnarna dessutom går mer eller mindre tomma i ena riktningen vid dessa trafiktoppar.
Herr Mehr behandlade i sitt bud- _.. ·.
268
gettal i december 1963 de ekonomiska aspekterna på storstockholmsområdet ur en helt annan
synvinkel. Vill statsmakterna ett
ökat bostadsbyggande i Storstockholmsregionen, vilken får ta hand
om bortåt hälften av landets befolkningsökning, får man också
vara beredd att avdela erforderliga
ekonomiska resurser, deklarerade
herr Mehr. ”Var och en vet, att
praktiskt taget alla kommuner
runt Stockholm liksom Stockholm
självt har utomordentliga svårigheter på kapitalmarknaden. Alla
ligger högt i skattefinansiering.
– – – Det måste gälla inte bara
statsbelåningen för bostäder, utan
även resurser för erforderliga
markförvärv, liksom för skolor,
vatten, avlopp, vägar, sociala och
övriga institutioner, m. a. o. allt
det som följer med bostadsbyggande.” – – – ”Enbart Stockholm
behöver, trots den kraftiga skattefinansieringen låna runt 300 miljoner kronor om året. Länet uppges behöva över 200 miljoner.”
Herr Mehr betonade i detta sammanhang, att en samlad överblick
över investeringsbehoven f. n. saknas och att en sådan är nödvändig
att ha. ”Den nationella ekonomiska
planen kan f. n. icke sägas tillgodose detta behov.”
Samhällsplanering inom storstadsregionerna
Behovet av översiktlig planering inom storstadsregionerna torde vara
det starkaste argumentet för reformering av administrationen och
organisationen inom dessa regioner. Robson säger som allmänt omdöme, att mycket få stora städer
bär spår av en noga övervägd planering. Som exceptionella undantag i detta avseende nämns Paris,
Washington, Stockholm och ett få-
tal andra städer.
Samhällsplaneringens uppgifter
Samhällsplaneringen inom en huvudstadsregion måste, särskilt om
huvudstaden spelar en så dominerande roll som London eller Köpenhamn, alltid ses i samband med
samhällsplaneringen på riksplanet.
Fil. dr Hans Rudberg i Hälleforsnäs ägnar samhällsplaneringen ett
kapitel i sin bok ”Politik och vetande” (Medborgarskolans förlag).
Enligt Rudberg bör samhällets
mäktiga resurser satsas för att vi
genom en realistisk politik skall
ernå en indirekt avlastning av de
utpräglade storstadsområdena.
”Millionstaden som ide är ej väl
anpassad till det moderna bilsamhället Den utgör ett kommunikationstekniskt baklås. – – – Sverige är ett av de få industriländer,
som ännu har kvar en möjlighet
att i stora drag realisera ett samhälle med bibehållen befolkningsbalans och någorlunda väl anpassat till modern kommunikationsteknik.”
Samhällsplanering innebär, fortfarande enligt Rudberg, ”att försöka bilda sig en så klar och detaljerad föreställning som möjligt om
framtiden, om vad för slags framtid man vill, om vilka möjligheter
som kan finnas att vägleda utvecklingen i den riktningen. – – –
Utvecklingen låter sig sålunda ledas i alternativa riktningar. Detta
sker redan nu, men slumpvis,
oöverlagt, oklokt.” – – – ”Planeringen syftar till att undvika svåra
flaskhalsar, att upptäcka faran för
uppkomsten av dylika innan det är
för sent. – – – Att planera är
förenat med kostnader, men att
inte planera eller att planera fel
eller dåligt drar med sig ännu större kostnader.”
Det skulle föra för långt att fullfölja Rudbergs resonemang och gå
in på lokaliseringspolitiken, men
det måste vara ett intresse, ja en
nödvändighet, även ur storstadenshuvudstadens synpunkt, att verksamhetsgrenar, som inte nödvändigtvis måste lokaliseras nära den
centrala förvaltningen, förlägges
till andra orter eller i varje fall i
storstadsområdets periferi. Robson
hävdar bestämt, att effektiv planering av en storstad är omöjlig utan
en maximigräns för dess storlek
och befolkning. Det nödvändiga instrumentet för att åstadkomma en
sådan gräns är enligt Robson kontroll av industrilokaliseringen. Om
nya industrier tillåtes att fritt
etablera sig i storstaden och om redan existerande industrier får expandera, är varken kontroll av stadens storlek eller dess arkitektoniska utformning möjlig.
269
Samhällsplanering inom storstadsregionen i mera inskränkt
bemärkelse
När det gäller planeringen inom
storstadsregionen i mera inskränkt
bemärkelse (för Stockholms del
motsvarande arbetsmarknadsstyrelsens A-region för Stockholm),
hävdar Robson, att många av de
svårigheter, som möter den stora
staden endast kan lösas genom en
långsiktig och vidsynt planering.
Att eliminera trångboddheten i de
tätaste kvarteren, att avdela tillräckligt mycket mark för parker,
lekplatser och andra utomhussysselsättningar, att vidga de kvävande gränderna i äldre delar av gamla
städer som Stockholm eller Köpenhamn, att sanera slumkvarteren
och de fallfärdiga bostäderna i
kommersiella och industriella områden, att minska och undvika
långa, tröttsamma och dyrbara resor till arbetet (slöseri med pengar,
hälsa, energi och tid), dessa och
flera andra problem kan enligt
Robson endast lösas genom en samordnad, drastisk och konstruktiv
planering.
Lokaliseringspolitiska aspekter
kan även läggas på den interna planeringen inom storstadsregionen.
stockningstendenserna måste enligt Robson motverkas genom decentralisering, men det är meningslöst att flytta ut människorna till
förorter, om de fortfarande skall
tvingas att arbeta i centrum av staden. ”Det är mycket bättre att även
flytta ut fabrikerna, varuhusen,
-~ .-
270
kontoren och arbetsplatserna eller
att stimulera ny industriell utveckling i satellitstäder, där de arbetande kan njuta inte bara av en god
bostadsstandard, utan även angenäma omgivningar och bekväm tillgång till naturområden. Genom att
göra så kan vi ännu en gång sammanföra hemmet, arbetsplatsen
och lek- eller rekreationsområdet,
denna betydelsefulla treenighet i
mänskligt liv, som har blivit skingrad och upplöst i de moderna storstädernas förvirring. Vi skall därigenom återskänka familjelivet
dess primära roll, som det för länge
sedan förlorat i de stora städernas
jäkt.”
En planering av det slag Robson
förordar måste enligt författaren
försäkra sig om kontroll över hela
den region, som domineras av den
stora staden. Den måste omfatta
både staden och landsbygden i dess
omgivningar. Den måste vara positiv lika väl som negativ, den måste
föreskriva vad som skall göras och
vad som är förbjudet. Myndigheter,
som kan genomföra planerna måste
finnas både på det regionala och det
lokala planet och de måste ha tillräckliga befogenheter.
Toronto
Både Robson och Mehr nämner staden Toronto i Canada som exempel
på en stad som slagit in på en regional planering av samhällsfunktioner av betydelse för hela regionen. En planeringsmyndighet inrättades 1942, dess plan fastställdes av stadsfullmäktige 1949 och av
regeringen 1950. Ytterligare ett steg
togs mot planering av hela regionen, när en lag år 1953 antogs om
en regional styrelse för StorToronto.
stadsplaneringen i Stor-London
Vid den nyligen genomförda reformen av Stor-Londons styrelse har
stor vikt fästs vid planeringen. Ett
särskilt Intelligence Department
inrättas med uppgift att samla de
fakta som erfordras för planeringen av londonområdet I Greater
London Papers nr 7 behandlas
Town Planning in Greater London.
(En särskild studiegrupp etablerades sommaren 1958 bland lärarna
vid London School of Economics
and Political Science för att undersöka storstadsregionens problem.
Professor Robson är gruppens ordförande.)
Författaren till ovannämnda
skrift, Peter Self, sammanfattar dc
viktigaste uppgifterna för Greater
London Council beträffande stadsplaneringen i följande punkter:
a) Arbetssätt och karaktär hos
Londons centrala delar.
De frågeställningar som i detta
sammanhang kräver uppmärksamhet är utvidgning och lokalisering
av kontorslokaler; bevarande av
kulturtillgångar och skönhetsvärden; behandling av Londons ”siluett” och vattendrag; och (svårast
av allt) problemen med den omfattande saneringen och trafikfrå-
gorna.
b) Saneringsplanering och bostadsproduktion.
Londons stora mellanliggande
partier (områdena mellan innerstad och ytterområden) är synne:–
Iigen förbisedda. Visserligen har
London County Council (LCC) nyligen sanerat några Viktorianska
områden, men utvecklingen går
långsamt och fungerar inte i liknande områden utanför Londons
länsgräns emedan ansvaret för
stadsplanering och bostadsproduktion är delat mellan länen och kommunerna.
c) Utvecklingen av större centra.
Trycket på centrala London skulle lätta om större shopping- och
affärscentra i Stor-London förbättrades i kvalitetshänseende och möjligen några nya utvecklades.
d) Kommunikationer.
En grundfråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning mo·
torvägar skall konstrueras, samt
var och hur de skall sluta inom
Stor-London. Denna fråga sammanlänkas med parkerings- och
trafikarrangemangen i centrala
London.
Hur bör storstadsregionernas
styrelse organiseras?
Robson är mycket kritisk mot nuvarande förhållanden, när det gäller förvaltningens uppbyggnad i de
flesta storstadsregionerna.
Inom Montrealregionen finns nä-
ra 60 städer, i Chicago inte mindre
än 821 självstyrande enheter av
vilka 593 skoldistrikt. New York- 271
regionen består av omkring 550
städer och byar. Utanför London
County Council fanns före den nyss
genomförda reformen 3 County
Boroughs, 35 Municipal Boroughs, 30 Urban Districts, 4 Rural
Districts, 6 parishes samt åtskilliga
grevskap. När man i Danmark talar om huvudstaden menar man
Köpenhamn, Fredriksberg och Gentofte.
Inom de flesta storstadsområden
har, liksom i Stockholm, själva
centralorten blivit fullbyggd, och
då tenderar denna ort att expandera till grannkommunerna. överallt möter sådana försök ett våldsamt motstånd, vilket väsentligen
är av politisk art. För politikerna
i förortskommunerna utvecklas det
hela till en strid för livet. I stockholmsområdet förefaller denna utveckling dock att ske relativt friktionsfritt.
Robson diskuterar främst två
metoder att lösa storstadsregionernas samordningsproblem. Det ena
kallar han the two-tier system (låt
oss kalla det storlandstinget med
bibehållande av självstyrande primärkommuner) och det andra är
det system, som f. n. tillämpas i
Stockholm och i de flesta andra
storstadsregioner d. v. s. samarbetsorgan av olika slag.
Interkommunala samarbetsorgan
Nödvändigheten av integration inom storstadsregionerna har lett till
uppkomsten av en rad samarbetsorgan för att lösa gemensamma
,. ·..
272
problem. Radikala förslag till omdaning av storstadsregionernas administrativa indelning avvisas ofta
med hänvisning till de uppnådda
resultaten genom frivilligt samarbete. I sin ovan nämnda artikel i
Tiden går sålunda kanslichefen i
Stockholms förorters samarbetsnämnd, Anders Lind, igenom verksamhetsgren för verksamhetsgren
och redovisar framstegen. Sintsatsen blir, att storstockholmsproblemet icke i första hand är en kommunaladministrativ fråga; ”en tillfredsställande lösning av de väsentligaste problemen är beroende av
helt andra faktorer än olika former
för kommunal administration ocn
organisation.” Det gäller enligt
Lind att tillvarata de vunna erfarenheterna och söka finna former
för ett effektivt och för alla parter
tillfredsställande regionalt samarbete utan att detta inskränker
den kommunala självstyrelsen.
I sitt uppmärksammade tal inför
Stockholms stadsfullmäktige den 5
december 1963 kom finansborgarrådet Hjalmar M ehr in på resultaten av det regionala samarbetet och
förnekade energiskt att detta skulle
ha misslyckats. Frivilligt samarbete har enligt herr Mehr varit den
enda framkomliga vägen. En rad
konkreta resultat har enligt talaren
”nåtts genom frivilligt samarbete
parallellt med lagbunden samverkan inom regionplaneförbundet.
Det gäller bostäder, avlopp, vatten,
vägar, sjukvård, gymnasier. Beträffande sjukvården har man kommit
mycket långt och en god grund har
lagts för en gemensam utbyggnad
med en dimension på över miljarden kronor.” Även vägväsendets utbyggnad nämndes som exempel.
Slutligen sägs det tålmodiga arbetet
i gemensamma organ ha skapat en
helt ny anda av förståelse, respekt
och förtroende. Icke desto mindre
föreslår talaren efter att ha avvisat
tanken på en enhetskommun en
regional lösning i form av ett s. k.
storlandsting.
Även utomlands har samarbetsorgan inrättats med uppgift att
leda, samordna och ombesörja vissa speciella kommunala uppgifter
av typisk regional karaktär (ad hoc
authorities).
Robson skiljer på fyra typer av
ad hoc organ, nämligen
l. sådana, som utnämnts av och
är ansvariga inför den centrala regeringen, eller, om det så-
som i USA är fråga om en federal konstitution, gentemot
delstatsregeringen;
2. sådana, som består av representanter för huvudmännens
fullmäktigeförsamlingar;
3. sådana, som väljs direkt av
väljarna; samt
4. sådana, där det styrande organet huvudsakligen representerar de intressenter, som
berörs av dess aktivitet.
Robson var redan i sitt arbete
”The Government and Misgovernment of London” (andra upplagan
1948) mycket kritisk mot försöken
att lösa storstadsregionens problem
genom samarbetsorgan. Författaren hävdade bl. a., att var och en
av dessa styrelser är ett centrum
för en potentiell opposition mot
varje rationellt förslag till reform.
Det finns folk, som tror att enbart
upprättandet av ett speciellt organ
löser samordningsproblemen. Robsons slutsats är, att interkommunala samarbetsorgan förorsakar
lika många problem, som de löser.
Den största olägenheten med samarbetsorganen är, att de inte funnit
någon metod att samordna sitt arbete med närbesläktade verksamhetsgrenar, som sköts av andra
organ. De har bara en uppgift i
sikte. Bostadsproduktion, planering, transportproblem, huvudvä-
gar, hur kan man skilja grupper
som dessa, frågar författaren. Av
byggnadsverksamheten följer problem beträffande undervisningsfrå-
gor, avlopp, hälsovård, gas och
elektricitet m. m. Det är hundratals
andra kontaktpunkter mellan de
olika offentliga och sociala verksamhetsgrenarna, där det ”enda
ögat” nödvändigtvis måste uppnå
det bästa resultatet.
Professor Robsons kritik av dc
interkommunala samarbetsorganen
är entydig och kanske förefaller
väl generaliserad. I varje fall torde
det inte vara möjligt att utan vidare godta denna ensidiga kritik från
svenska utgångspunkter. Man måste
närmare undersöka vad samarbetsorganen i stockholmsområdet betyder och vilket faktiskt inflytande
de har, vilken grad av samråd, som
273
finnes mellan de olika organen
o. s. v. Robsons kritik ger emellertid en rad värdefulla frågeställningar som utgångspunkt för en så-
dan undersökning.
En sekundärkommun för hela storstadsområdet (storlandstinget)
Hur skall en konstitutionell stomme kunna utvecklas för de stora
städerna och deras omgivningar,
som korresponderar med fakta, när
det gäller befollming, territoriell
storlek, socialt och ekonomiskt liv
i mitten av 1900-talet? Robsons förslag till lösning av detta problem
innebär en administrativ integration av hela storstadsområdet för
uppgifter i stor skala, vilka kräver
gemensam planering, koordination
eller administration, samtidigt som
mindre, mera kompakta kommunala enheter föreslås för uppgifter,
som bäst löses av lokala organ (the
two-tier system). Skälen till stöd
för denna organisationsform är enligt författaren särskilt överväldigande i storstadsregionerna, ty endast genom en sådan metod är det
möjligt för förortsområdena att behålla sin kommunala självstyrelse
och samtidigt ingå som naturliga
enheter i den region de uppenbarligen tillhör.
Herr Mehr var i sitt budgettal inne på tämligen exakt samma tankegångar. Talaren framhöll, att om
Stockholm nu vill aktualisera frå-
gan att ytterligare utbygga samarbetet även i lagbundna former, så
vet grannkommunerna, att det sker
274
i en saklig och positiv anda, inte för
att undertrycka eller majorisera
mindre enheter. ”I samma anda utgår jag i den fortsatta diskussionen
från den ståndpunkten, att en regional lösning av vitala samordningsproblem skall kunna vinnas
med bevarande av självständiga
och aktiva primärkommuner.”
De verksamhetsgrenar, som, enligt herr Mehrs programförklaring,
bör föras upp på det regionala planet, är regionplaneringen, sjukvården, samordning av och stöd åt
kommunernas bostadsbyggande,
planering av vattenförsörjning och
avloppssystem, den kollektiva trafiken i samverkan med staten och
planeringen av skolväsendet ovanför grundskolan.
Som ett exempel på en stad som
slagit in på denna väg har ovan
nämnts Toronto. Robson är emellertid kritiskt inställd även mot
Toronto, vars reform utformats
som en klar kompromiss mellan ad
hoc systemet och two-tier systemet.
Vissa saker som t. ex. de alh:1änna
transportmedlen och stadsplaneringen sköts inom storstadsområ-
det av ad hoc styrelser, alltså
samarbetsorgan. Fördelningen av
funktionerna mellan olika organ
har inte skett efter vetenskapliga
principer. Uppgifter, som borde
tillhöra en organisation i stor skala, sådana som polis och brandvä-
sende, har lämnats till mindre områden för att undvika skattestegring
i de utanförliggande orterna. Å
andra sidan hade en del av de uppgifter, som storstadsrepresentationen ärft från grevskapet York bättre lämpat sig för primärkommunerna. Det har enligt Robson sagts om
Torontoexperimentet, att det inte
är en framstående produkt av den
politiska vetenskapen, utan snarare en seger för praktisk politik.
Även med sina brister är enligt författaren Torontoreformen otvivelaktigt ett steg i rätt riktning.
Vad Londonreformen beträffar,
kan en detaljerad presentation av
skillnaderna mellan det gamla och
det nya systemet inte komma ifrå-
ga, utan jag hänvisar till en sammanfattande redogörelse av sekreterare Per Langenfett i en understreckare i Svenska Dagbladet den
13 december 1963. Följande bör
dock framhållas:
Av det verkliga Stor-Londons
över 8 millioner innevånare bor endast 3,5 millioner innanför gränserna för London County Council
(LCC). LCC består av 28 Metropolitan Boroughs, vilka grupperar
sig omkring City. Den regionala
myndigheten LCC har haft mycket
stora befogenheter, medan Metropolitan Boroughs fått ägna sig åt
mindre betydande lokala uppgifter.
De regionala uppgifterna skall
nu övertas av ett Greater London Council, till vilket val hållits
nu i vår. De gamla lokala enheterna utom och inom LLC :s gränser har fått bestå, om de varit
tillräckligt stora för att anses bärkraftiga. Liksom vid genomförandet av kommunblockstanken i Sve- — – – – – – – – ~– ————~———-~’—–~——–
rige har regeringen minskat antalet lokala enheter och antalet London Boroughs uppgår till 32 i stället för de av utredningen föreslagna 52. De nya London Boroughs får
ett invånarantal av 200 000 och
uppåt. Vid sammanslagningen av
tidigare primärkommuner har strä-
van varit, att de nya enheterna
skulle få en så allsidig befolkningssammansättning som möjligt, varigenom man har velat garantera
uppkomsten av en slagkraftig opposition. Många av de tidigare kommunerna har haft en så ensidig befolkningssammansättning att valresultaten varit på förhand givna,
vilket har lett till dåligt valdeltagande och klent intresse för kommunala angelägenheter i största
allmänhet. Omsatt på svenska förhållanden skulle detta resonemang
vara ett stöd för sammanslagningen av Djursholm-stocksund med
Danderyd.
Även fördelningen av befogenheter mellan GLC och London Boroughs är av största intresse i detta
sammanhang. De tidigare självständiga kommunerna utanför
LCC :s gränser kommer att få avstå en del befogenheter till GLC,
särskilt när det gäller planeringen.
De nya London Boroughs kommer
emellertid att få betydligt större
befogenheter än de gamla Metropolitan Boroughs och motiveringen
är, att den sålunda genomförda
decentraliseringen skall öka det
kommunalpolitiska intresset hos
medborgarna och därmed under- 275
lätta rekryteringen av dugliga förtroendemän. GLC skall, som tidigare framhållits, bli den centrala planeringsinstansen och bl. a. handlägga ärenden rörande huvudleder,
den kollektiva trafiken, huvudavloppsnät, brand- och ambulansvä-
sende. En London Borough skall
huvudsakligen svara för bostadsförsörjning, hälsovård, socialvård,
barnavård, omgivningshygien, lokala gator, parker, bibliotek och
dessutom ha betydande uppgifter
beträffande undervisning och stadsplanering.
Labours opposition mot den nya
ordningen i London har varit mycket frän och förre oppositionsledaren Gaitskell har förklarat, att Labour efter en valseger icke skulle
tillåta att reformen genomföres.
Några konstruktiva alternativ har
inte hörts av från oppositionens
sida, utan man spårar politiska bevekelsegrunder bakom den hätska
inställningen. Labour har mycket
länge dominerat LCC, och det hävdades, att befolkningssammansättningen i de yttre områdena var så-
dan, att en förskjutning till de konservativas fördel skulle ske, och att
det skulle vara en spekulation av
det slaget, som låg bakom regeringens initiativ. Efter att ha vunnit
valet till GLC kanske Labour i nå-
gon mån ändrar attityd.
Hur bevara ett demokratiskt styrelsesätt inom storstadsområdena?
Man tycker sig spåra professor
Robsons inflytande bakom de cen- ..~
’;’ J
276
trala tankegångarna i Londonreformen. Enligt Robson är two-tier
systemet enda sättet att finna en lösning på storstadsregionernas problem, som är förenligt med fortsatt
demokrati inom den lokala förvaltningen. En stor del av dem som bor
inom storstadsregionerna utmärks
enligt författaren av något som kan
liknas vid politisk schizofreni. De,
som bor i en förort utanför staden
men arbetar i denna, har varken
något inflytande eller medansvar,
när det gäller den stora stadens styrelse, vilken uppenbarligen är av
så stor betydelse för vederbörandes
dagliga liv. Å andra sidan måste deras intresse för den förort, där de
bor, vara mycket litet och kan
knappast vara särskilt vitalt, eftersom de vistas så stor del av dagen
i en helt annan kommun. För den,
som exempelvis bor i södra Lidingö
och arbetar i Stockholm, är det av
större betydelse för den dagliga
trivseln, hur t. ex. gatorna sköts i
Stockholm än hur de sköts i norra
Lidingö och många Lidingöbors intresse av och vetskap om förhållandena i den andra delen av den egna
staden verkar chockerande ringa.
Sammanfattningsvis bör framhållas, att lika litet som man utan
vidare kan överföra Robsons negativa kritik mot samarbetsorganen
inom storstadsområdena på exempelvis Stockholmsförhållandena, lika litet kan man okritiskt anamma
hans entusiasm inför two-tier metodiken. I rättvisans namn skall
dock medges, att en sammanfattning av huvudtankarna i ett stort
arbete lätt blir mera onyanserad än
källan. Särskilt stora risker i detta
avseende möter den referent, sc·m
tycker sig finna stöd för egna
åsikter!