Print Friendly

Lars Niklasson; Amerikaner återuppfinner den offentliga sektorn

Av Redaktionen | 31 december 1994


1994


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

AMERIKANER ÅTERUPPFINNER
DEN OFFENTLIGA SEKTORN
LARS NIKLASSON
ÖVer hela västvärlden pågår en omvandling av den offentliga verksamheten. De byråkratiska och
ämbetsmannamässiga traditionerna stämmer dåligt med nutidens krav på effektivitet och personlig
service. Som vanligt har debatten kommit längst i USA där en bok om den offentliga sektorns
förnyelse blivit en bestseller.
U
nder den senaste tioårsperioden har den offentliga sektorn reformerats i
allt snabbare takt. Dess
verksamhet har på sina håll ifrågasatts,
men framför allt har det handlat om att
finna effektivare lösningar till gamla uppgifter. Kommunerna har fatt friare tyglar
till exempel vad gäller användningen av
statsbidragen. På många håll har man delat den offentliga verksamheten mellan
beställare och konkurrensutsatta utförare.
Inom till exempel barnomsorgen kan
privata alternativ konkurrera på lika villkor och på skolområdet finns det till och
med en rätt för föräldrarna att ta en
”skolpeng” till den skola man önskar för
sina barn. För universiteten finns också
en sorts studentpeng tillsammans med en
prestationsrelaterad del i anslaget. SamtiFildr. IARS NIKLASSONfi>rskarvidstatsveteiiSkapliga
it~stitutiollell i Uppsalaomstyrtek11ikerjörhögreutbild11i11g
11(/t jorsk•li11g.
digt har konkurrensen och utrymmet för
proflieringar ökat. Inom statsförvaltningen i övrigt har målstyrning införts
och gamla monopolverksamheter har
sålts ut eller konkurrensutsatts. Listan
över nya lösningar kan göras mycket
längre.
Fundamentala omstruktureringar
Förändringens vindar har inte bara blåst
över vårt land, utan över hela västvärlden. Storbritannien är det land som gått
längst i att förändra och effektivisera,
men inga länder är helt oberörda. Ser
man till privatiseringar, så har de praktiserats över hela världen sedan 80-talets
början. Även fundamentala omstruktureringar av välfardsstaten förekommer,
med Nya Zeeland som paradexempel.
Bestseller
Den största samlade mängden förändringar har sannolikt genomförts i USA i
dess myriad av uppsplittrade och ständigt
SVENSK TI OSKR IFT 251
ifrågasatta offentliga organ. I en mycket mästerskapet, som också var uppbyggd på
uppmärksammad bok skildras de mest att beskriva vad man kan lära sig av dem
ambitiösa av dessa reformer. Särskilt for som är framgångsrika inom ett visst omden amerikanska vänstern är det viktigt råde.
att visa att effektivisering är ett alternativ
till att minska den offentliga sektorns Hänförande källa
uppgifter, vilket är högerns alternativ. Osborne och Gaebler säger själva att deDiskussionen tycks också intressera den ras bok är tänkt att fungera som en
amerikanska allmänheten eftersom boken blivit en bestseller och nu finns att
köpa i va~e landsortshåla med självaktning. I hyllningskören har såväl Bill
Clinton som tidigare Bush-rådgivare
stämt in. Vicepresidenten Al Gore har
till och med fatt i uppdrag att leda en arbetsgrupp som ska göra praktisk politik
av bokens ideer. En betydande del av
amerikansk politik under 1990-talet
kommer därför att handla om de förslag
till förändringar som författarna för fram.
Framgångsrika exempel
Bokens titel är Reinventing government.
How the entrepreneurial spirit is transforming
the public sector (Addison-W esley) och
har nyligen givits ut i paperbackutgåva
av förlaget Plume. Författarna David
Osborne och Ted Gaebler har lång erfarenhet som nyskapare i konkret handling
och som rådgivare till andra. I boken har
de intervjuat mängder av personer som
på olika sätt har genomfort förändringar.
Arbetet med att sammanställa boken sägs
ha tagit fyra år, men så är det också en
katalog på 400 sidor över framgångsrika
åtgärder. Kanske kan man säga att det är
den offentliga sektorns motsvarighet till
Peters och W atermans På jakt efter
checklista för reformvänner. Fotnoterna
med sina litteraturhänvisningar är diskret
placerade i slutet och de mer träaktiga
(men nog så väsentliga) distinktionerna
som används av förvaltningsforskarna har
placerats i ett appendix. Resultatet har
blivit en bok som är en hänförande källa
att hämta inspiration ur för den som vill
skapa nytt liv i förstelnade organisationer, oavsett om de är privata eller offentliga. Detta förringas inte av att den som
vill vara petig kan invända på flera punkter, till exempel hur man klassificerar
förändringarna, att man blandar olika
politiska områden utan att fråga sig om
det finns relevanta skillnader mellan dem
och mot att de utelämnar argument som
framförts i andra sammanhang både för
och emot olika åtgärder.
Ny offentlig sektor
Författama järnfor sig med dem som forändrade den amerikanska offentliga sektorn under 1900-talets första decennier.
För dem var målet att rensa upp i korruptionen och skapa en W ebersk byrå-
krati av opartiska och lojala statstjänstemän. Det var åtgärder som var inriktade
på att reglera hur den offentliga sektorn
skulle arbeta och som var lämpliga for
252 SvENSK TIOsKRIFT
sin tid. Nu anses samhällets utveckling
kräva att man på motsvarande sätt ”återuppfinner” den offentliga sektorn och
anpassar den till våra tiders krav. Nu är
det egenskaper som flexibilitet, individanpassning, kvalitet och effektiv användning av knappa resurser som måste lyftas
fram. Bokens tes är att man måste lägga
tyngdpunkten på resultaten och avreglera arbetsfom1erna. Det handlar om att
släppa fram kreativiteten och engagemanget hos de offentliganställda.
Beställande och uiförande
Tio olika modeller identifieras, men vid
nännare påseende kan de reduceras till
några ra grundtankar. Den offentliga
verksamheten måste utgå från målgruppens (medborgarnas, kundernas) önskemål, vara inriktad på resultat, särskilt på
långsiktiga sådana, samt vara kreativ vad
gäller medlen att nå resultaten. Osborne
och Gaebler hävdar med en liknelse att
den offentliga sektorn blir dålig på att
styra när den själv också ror. Med andra
ord måste man skilja mellan beslutsfattande och verkställande, eller beställande
och utförande, för att använda den moderna svenska kommunjargongen. I annat fall kommer verksamheten att hämmas av kortsiktighet, byråkratisering, dominans av intressegrupper och andra
otrevligheter som finns latenta i hierarkiska organisationer, särskilt när de skyddas
av ett monopol.
Iden att särskilja rollerna är knappast
någon nyhet för en svensk läsare eftersom
det är här några av de mer fundamentala
och omstridda forändringarna har gjorts.
Förutom kommunerna är det sjukvården
som har förändrats på detta sätt. Dalamodellen, som senare har införts av
många andra landsting, bygger på att
olika grenar av sjukvården särskiljs så att
primärvården tar ett övergripande ansvar
for patienten och köper tjänster av de
specialiserade sjukhusen. Sjukvården är
fortfarande huvudsakligen offentlig, men
redan renodlingen av rollerna kan öka
effektiviteten.
Kundens önskemål
För både beställaren och utforaren, men
kanske ännu mer för den som driver en
monopolverksamhet, är det viktigt att se
målen för verksamheten. Den som betonar målen ger sin organisation en meningsfull uppgift, tvingar den att fundera
över vad som är viktigt, att specialisera sig
och att bry sig om ifall man varit framgångsrik eller inte. Kundens önskemål
blir utgångspunkt och organisationen
övergår till att ta ansvar for att lösa ett
problem snarare än att bara leverera nå-
gon viss service. I de fall där man arbetat
med att belöna prestationer växer det
också fram allt mer sofistikerade sätt att
utvärdera prestationerna.
Nödvändigt med uppdrag
Tankegången finns även hos management-gurun Peter Drucker som har hävdat att icke vinstdrivande organisationer
också måste ha en ide för att finna sin roll
– eller nisch – bland alla andra organisationer. Inte bara General Motors, utan
SvENsK TIDsKRIFT
253
även flickscouterna, måste ha ett uppdrag
(mission). Det är svårare for flickscouterna att välja en sådan profil, men det är
minst lika viktigt for dem.
Regler självändamål
Ett sätt att framhäva målen utgör
omsvängningen från regelstyrning till
resultatstyrning. Ett sådant skifte bygger
bland annat på att byråkratiska organisationer tenderar att göra regelverken till
självändamål. I vissa avseenden kräver
visserligen rättssäkerheten i den offentliga
verksamheten att regler foljs, men ju
större den offentliga sektorn är, desto
viktigare blir det att undvika slöseri med
resurserna. I många fall handlar det om
att göra ett val. Inom barnomsorgen ger
ett kommunalt monopol och strikta regler om fortur en hög rättssäkerhet och
lika behandling av medborgarna. Om
också möjligt att skilja ut vilken verksamhet som är framgångsrik ifall man vill
satsa mer pengar inom ett visst område.
Detta anses inte ha varit klargjort när George Bush startade sitt ”krig mot narkotikan”, vilket ledde till att man satsade
21 miljarder dollar på samma åtgärder
som Reagan tidigare hade satsat på. Wall
Street Journal och ledande politiker har
konstaterat att pengarna spenderats blint
utan att man vetat vad man satsat på och
med det enda mätbara resultatet att
narkotikapriset gått upp på svarta börsen.
Skapa fler arbeten
Mer näraliggande områden for svenska
forhållanden är biståndspolitiken eller
miljöpolitiken, där det i båda fallen finns
en omfattande flora av organisationer
som kan utfora offentligt finansierade
uppdrag. Egentligen finns problemet på
verksamheten däremot drivs av alla områden där ett politiskt principbeforäldrakooperativ blir reglerna mer olika
men i gengäld blir verksamheten anpassad till de berörda, engagemanget större
och kvaliteten därmed sannolikt högre.
Misslyckade satsningar
Sätten att fokusera på resultaten är
många. Mest extrem är staden i Kalifornien som inte anslår pengar till specificerat vägunderhåll, utan anger som ett mål
inom hur lång tid vägar av en viss
kvalitetsklass ska höjas till nästa och till
vilken kostnad. Redan att definiera mål
och fundera över hur de ska kunna mä-
tas är enligt Osborne & Gaebler stimulerande for en organisation. Det gör det
slut ska omsättas i praktisk handling. Särskilt på komplexa områden som arbetsmarknadspolitiken finns en mängd myndigheter och organisationer som forespråkar olika medel att skapa fler arbeten. Varje gång man anslår medel borde
man se till att det finns uppgifter om vad
som fungerat hittills och till vilka kostnader.
Ett annat exempel på resultatinriktning kommer från en teknisk yrkesskola där man börjat mäta framgång i
hur väl eleverna lyckas på arbetsmarknaden. (Det är for övrigt ett mått som används även av många amerikanska universitet; bra jobb for studenterna leder
254 SVEN SK TI DSKR IFT
till högre status och bättre nya studenter
osv.) För att sätta press på sig själva utfärdade man bland annat en garanti att den
som inte fatt ett relevant jobb inom sex
månader skulle ta ytterligare utbildning
och stöd gratis. Effekten blev mer omfattande vägledning till nya elever, stödundervisning, omfattande utvärderingar
och bättre anpassning av kurserna till arbetsmarknadens önskemål. Vidare ändrades läsåret och kursuppläggningen för att
passa dem som yrkesarbetar. Det mesta
av undervisningen ges i en takt som anpassas till var och en av eleverna, vilket
för den enskilde som satsar tid och pengar
inte är helt oväsentligt.
Resultatinriktade incitament
I fallet med yrkesskolan tvingade man sig
själv att uppfylla ett mål. Man kan se det
som en tillspetsning av författarnas råd
att man bör se till att det lönar sig för de
berörda att göra det som leder till måluppfyllelse, eller med andra ord att
incitamenten är de rätta. Det kan i fråga
om anslagen till polisen handla om att
belöna sänkt kriminalitet och ökat brottsuppklarande snarare än att tillföra fler bilar, som bara är ett medel att nå målen.
Effekten i den polismyndighet som beskrivs i boken blev att man arbetade mer
förebyggande och med större engagemang av medborgarna.
rätta, t ex måste socialhjälpen utformas så
att klienterna kan klara sig själva, inte så
att de blir beroende av hjälpen. Detta
gäller särskilt i USA där man länge diskuterat ifall stödet till ensamma mödrar leder till att de ensamma mödrarna blir fler
och problemen därmed förvärrade. Sä-
kert kan man hitta motsvarande problem
med så kallade fattigdomsfållor, där det
inte lönar sig ekonomiskt att ta sig ur fattigdomen, här i Sverige.
Partnerskap
Kreativiteten i val av medel för att uppnå
de angelägna målen kan enligt forfattarna
ta sig 36 olika uttryck, grupperade från
traditionella via innovativa till avantgardistiska åtgärder. Till de traditionella
hänförs sådant som skatter, subventioner
och tillståndsgivning. Innovativa åtgärder
är bland annat partnerskap med privata
eller andra offentliga institutioner, och
checksystem (”vouchers”). Till den sista
kategorin hänförs bland annat omstruktureringar av marknader, att byta
tjänster med näringslivet och att överlåta
uppgifter till frivilliga organisationer. Att
byta tjänster med näringslivet är något
som avantgardistiska kommunalpolitiker
har praktiserat även i vårt land. Till exempel fick det byggbolag som åtog sig att
renovera saluhallen i Uppsala också
byggrätten till en attraktiv bit mark.
Man känner också igen det som kallas
Avantgardistiska åtgärder ”community-owned government” och
På andra av den offentliga sektorns områ- som innebär att uppgifter överlåts till det
den handlar det också om att det måste civila samhället, till exempel när flyktinglöna sig för medborgarna att göra det mottagandet sköts av kyrkor, förstaSVENSK TIOSKR IFT 255
. – — …. ~—-
gångsbrottslingar ”behandlas” av frälsningsarmen eller föräldrarna driver Chicages skolor. I det sista fallet är det de
nännast berörda som själva driver sin
verksamhet, vilket är en fonn av självstyre som ;ir vanligt på många områden
hos oss. Men det är för den skull ingen
självklar eller enkel lösning. Man skulle
önska att författarna mer utförligt diskuterade den kooperativa självstyrelsens
för- och nackdelar. För att anknyta till
svenska förhållanden, skulle man kunna
jämföra till exempel olika barnomsorgsfornler med avseende på kostnader, professionalism i barnarbete och företagsledning samt andra viktiga egenskaper.
Kollektivt företagande kanjämföras med
att köpa tjänsterna privat eller ko111111ukonstruera entreprenaden så att de kommunanställda kan vara kvar i den nya
verksamheten och konkurrensen i övrigt
uppfyller angelägna mål. En annan variant är att låta olika byråkratier tävla om
uppdrag. Den ena stadens stadsplanering
kan utsättas får konkurrens genom att
man tar in anbud från grannstadens stadsplanerare.
Ett vouchersystem är ett effektivt sätt
att flytta makt från producenterna till
konsumenterna, utan att gå hela vägen
till att överlåta ansvaret för en tjänst helt
till marknaden. Ofta används politiska
beslut just för att ge alla tillgång till något
visst utan avseende på deras betalningsfonnåga eller betalningsvilja. Finessen är
att man i ett checksystem tvingar produnalt. Inom boendet finns inte bara kol- centerna att konkurrera om köpamas
lektivt och enskilt ägande utan också gunst.
kommunala och privata hyresvärdar att
jämföra med. Olika huvudmän torde tillfredsställa olika konsumenter, men det är
inte enbart fördelar med att driva verksamheter i fonn av självförvaltande ekononilska föreningar.
Tävla om uppdrag
En av de enklaste åtgärderna för att öka
effektiviteten är att lägga ut verksamhet
på entreprenad, vilket inte förutsätter att
man bygger upp en genomtänkt beställar-utförarkonstruktion. Med bussbolagens entreprenadförhandlingar i färskt
minne är det välkommet att författarna
lägger stor möda på att beskriva hur tidigare monopolverksamhet kan lära sig att
konkurrera och vinna. Man kan också
Stödsystem för soldater
Ett tydligt amerikansktill exempelempel
på skillnaden mellan konkurrensen i ett
checksystem och ineffektiviteten i ett
monopolsystem utgör de två stödsystemen som sattes upp för de hemvändande
soldaterna efter andra världskriget. Kongressen beslutade att soldaterna skulle ta
gratis utbildning och sjukvård. I det första fallet gav man alla en betald utbildning
vid ett college som de själva valde. I det
andra fallet valde man att bygga upp en
särskild sjukhusorganisation enbart för
”veterans”, dvs soldaterna hänvisades dit
som klienter istället för att söka sjukvård
som kunder vid befintliga sjukhus. I det
ena fallet en lösning inom den ordinarie
256 SvENsK TIDsKRIFT
marknaden och i det andra fallet en hur man vill strukturera sin verksamhet.
monopolsektor vid sidan av den ordinarie marknaden. För den amerikanske lä-
saren behöver författarna knappt ens antyda skillnaderna i effektivitet mellan
universiteten och ”veterans’ hospitals”…
Decentralisering
Ett ytterligare sätt att reformera monopol
är att decentralisera och/eller avreglera
den offentliga verksamheten, vilket åtminstone gör det lättare att anpassa den
till specifika forutsättningar i olika situationer. Ett exempel på detta kommer
från det amerikanska flygvapnet som
övergett centrala regleringar på olika
områden och decentraliserat beslutsfattandet. Istället for att behandla flygplan, piloter och teknisk personal som tre
skilda verksamhetsgrenar har man skapat
decentraliserade självständiga divisioner
som ansvarar for alla sina komponenter i
”tävlan” med andra divisioner. För en
utomstående verkar den gamla ordningen nästan befängd, att man i ett utpräglat lagarbete byggde enheter på
funktion snarare än geografisk närhet.
Resultaten av forändringen lät inte heller
vänta på sig: nästan fordubblad flygtid
och halverade reparationer.
Anpassning till ifteifrågan
I Sverige ger avregleringen av universiteten möjligheter till något liknande, när
den självständiga enheten kan besluta
Däremot kommer utbildning liksom
sjukvård alltid att präglas av att den ena
parten förmedlar något till den andra
parten som den senare saknar; kunskap
respektive hälsa. I universitetens fall
präglas dessutom utbildningssidan av den
starka uppsplittringen och individualismen på den mer prestigefyllda forskningssidan. studenterna är tillfilliga gäster hos forskarna snarare än att vara de
konsumenter som forskarna skulle tävlat
om att undervisa ifall affärslivets styrkeforhållanden hade varit for handen.
Enkla saker
I många fall drivs offentliga verksamheter
som de alltid har gjort, utan anpassning
till forändringar i efterfrågan. Osborne
och Gaebler propagerar for att man istället måste anpassa sig till vad allmänheten
vill ha. För den offentliga sektorn kan
det handla om så enkla saker som att ha
öppet på lämpliga tider eller att nå grupper som man inte tidigare lyckats nå. För
att kunna anpassa sig måste man ha metoder att ta reda på vad folk vill ha. Regelrätta enkätundersökningar kan vara ett
medel och ett annat kan vara att likt nä-
ringslivet fokusera på mötet med ”kunden” och kanske till och med som Rank
Xerox, enligt boken, låta alla höga chefer ta telefonsamtal från kunderna en dag
i månaden.
om vilka studenter man vill ta in, hur det Relevantför Sverige
ska gå till, vilka utbildningar man vill er- Sammanfattningsvis är de flesta exemplen
bjuda, personalens anställningsvillkor och relevanta for det svenska arbetet med att
SVENSK TIOSKRIFT 257
reformera den offentliga sektorn även
om somligt är svårt att direkt överföra till
våra förhållanden. Regelverken är ibland
olika och även attityderna skiftar. Omvänt finns det svenska problem som inte
har sina motsvarigheter i USA. I till exempel välfårdspolitiken blir perspektiven
olika om man som i USA inriktar sig på
att hjälpa de särskilt behövande eller om
man som i Sverige byggt upp system som
ska omfatta alla medborgare. Den svenska modellen gör det bland annat svårare
att ändra på offentliga subventionssystem
som ”alla” tycker att de själva tjänar på,
oavsett om systemen uppnår sina mål eller inte.
Ledarskap som konst
Vill man vara gnällig kan man också konstatera att förfåttarna knappast presenterar några precisa teorier om vad som är
orsaken till att så många av eldsjälarna
lyckas. säkerligen finns det faktorer utö-
ver de som nämns i boken som borde figurera i en vetenskaplig forklaring av
varför det blir på det ena eller det andra
viset. Men om ledarskap är mer en konst
än en vetenskap, då är det inte alls ovä-
sentligt att studera de som lyckats. För en
offentlig sektor som vill försvara sin existens är det i högsta grad väsentligt att lära
och ta efter.
258 SV EN SK TIOSKRIFT

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner