Print Friendly

Kungarikets nya kläder

Av Redaktionen | 31 december 1963


1963


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

KUNGARIKETs NYA KLÄDER
Att byta regeringsform
SvERIGE har under sin historia haft
åtskilliga författningar. Som den
första skrivna författningen nämns
ofta landslagens kungabalk. Denna
har följts både av en rad kungaförsäkringar och av dokument med
beteckningen regeringsform. Den
första »regeringsformen» kom år
1634. Den reviderades 1660 men
förlorade under Karl XI :s tid sin
betydelse. Efter Karl XII :s död
ledde reaktionen mot den enväldiga
kungamakten till frihetstidens båda
regeringsformer 1719 och 1720.
Perioden präglades av maktkoncentration hos riksdagen. Frihetstiden
slutade i oenighetens tecken. Den
frihetstida författningen avskaffades efter ett halvsekel genom Gustaf
III :s statsvälvning 1772, året för
nästa svenska regeringsform. 1789
års förenings- och säkerhetsakt betecknade en ytterligare utveckling
av 1772 års regeringsform mot en
absolut kungamakt. Denna bröts
först genom statsvälvningen 1809,
då Gustav IV Adolf avsattes och då
vår nuvarande regeringsform antogs.
Av preceptor NILS ANDREN
Det har hittills alltid varit speciella skäl som har legat bakom
tillkomsten av våra regeringsformer. År 1634 ville man befästa de
stora landvinningar som hade
gjorts på förvaltningens område;
regeringsformen brukar allmänt
betecknas som en förvaltningsstadga snarare än som en regeringsform i egentlig mening. Den innehöll inga närmare bestämmelser
om kompetensfördelningen mellan
statsmakterna konung och riksdag.
När de båda frihetstida regeringsformerna antogs, var däremot detta
problem ett av de viktigaste. De traditionella förvaltningsbestämmelserna från 1634 och 1660 kompletterades med bestämmelser i syfte
att trygga riksdagens ställning gentemot kungamakten. Den gustavianska regeringsformen 1772 utgjorde den formella inregistreringen av ett förändrat konstitutionellt maktbalansläge, som hade
följt på en framgångsrik monarkisk statskupp, medan 1809 års regeringsform slutligen innebar bekräftelsen på att det gustavianska enväldet hade avskaffats. Maktfördelningen, kompetensfördelningen, funktionsuppdelningen mellan
statsmakterna framstår år 1809 som
det centrala.
Vi står idag för första gången sedan 1809 inför ett förslag till en ny
regeringsform för Sverige. Vad är
orsaken? Det är inte att det inträffat en väsentlig förändring som
kräver en omedelbar legitimation i
form av en ny grundlag. Enbart
den omständigheten att författningsutredningen har arbetat i
bortåt ett decennium bevisar orimligheten av en sådan förmodan. I
själva verket omfattade inte utredningsuppdraget något uttryckligt
uppdrag att framlägga förslag till
en helt ny regeringsform. Utredningen har ju också betonat i sitt
betänkande att de partiella och
mindre ingripande reformernas väg
låg närmast till hands. Det var först
så småningom som uppfattningen
växte fram att en allmän grundlagsrevision var ofrånkomlig om en
modernisering över huvud taget
skulle genomföras.
Här befinner vi oss alltså i den
för svenska förhållanden unika situationen att en grundlagsrevision,
som till resultat skall ge en helt ny
regeringsform, föreslås med hänsyn till »redaktionella» önskemål
m. m. snarare än till politiska förhållanden. Bevisbördan att en ny
regeringsform faktiskt behövs ligger i hög grad på utredningen.
Denna har framför allt förklarat
att den inte anser att de reformer
som är önskvärda kan inrymmas
inom den ram som våra nuvarande
121
grundlagar utstakat. Den har dessutom anfört en del särskilda motiveringar, som det kan vara anledning att något närmare syna.
Varför byta regeringsform nu?
I första hand åberopar utredningen vad den kallar »vissa synpunkter på den skrivna författningens allmänna roll för statsskicket». Här påpekar den att vä-
sentliga delar av den svenska
skrivna författningen och framför
allt regeringsformens maktfördelningssystem har kommit att mista
kontakten med statslivets realiteter. Det påpekas att vid sidan av
regeringsformen en vittförgrenad
konstitutionell praxis har utbildats
men att denna praxis’ rättsliga karaktär och förhållande till den
skrivna rätten är ovissa. Resultatet
av utvecklingen sägs ha blivit inte
bara att den skrivna författningens verkningskrets successivt inskränkts utan även att på viktiga
områden inom statslivet det rättsliga läget blivit oklart. Grundlagens
huvuduppgift sägs vara att upplinjera en grundordning eller en
fast ram för politisk aktivitet. Författningsutredningen gör gällande
att den nuvarande svenska författningen icke uppfyller rimliga anspråk i detta hänseende. Utredningen gör också gällande att en
kodifiering av det faktiska statsskicket i en skriven författning ger
ökad styrka och motståndskraft åt
den rådande ordningen. Den skulle
göra det lättare att vid inifrån eller
l
..1
_:. __ ….
122
utifrån kommande angrepp hävda
statsskickets principer. En modern
grundlag skulle sålunda utgöra ett
krafttillskott till den svenska demokratin.
På det hela taget är detta ett av
de allmänna talesätt, som kan förefalla plausibla. De direkt kritiska
invändningarna emot det nuvarande rättsläget är dock knappast
belagda på annat sätt än med hänvisningen till att regeringsformens
maktdelning är föråldrad. Detta i
och för sig riktiga påpekande kan
väl närmast betecknas som en
truism; det är alldeles uppenbart
att läget 1963 inte är detsamma
som 1809. Men det är å andra sidan
lika uppenbart att regeringsformens bestämmelser ifråga om
maktdelningen sedan lång tid tillbaka har blivit så förändrade till
sin innebörd genom den faktiska
politiska utvecklingen och konstitutionell praxis att de i dagens läge
kan sägas utgöra ett accepterat uttryck för en helt annan uppfattning
än den som behärskade 1809 års
män. Maktdelningen har förändrats och blivit en funktionsdelning
mellan statsmakterna.
Utredningen åsyftar med sitt förslag till regeringsform att få till
stånd en funktionsdelning, som
skall vara avklädd alla den gamla
maktdelningens attribut. Det förefaller emellertid inte att råda nå-
gon principiell skillnad mellan den
nya funktionsdelning som författningsutredningen vill införa och
den funktionsdelning som i ett och
ett halvt sekels konstitutionell utveckling har skapats på basis av
1809 års regeringsform. Endast ett
formalistiskt och ohistoriskt betraktelsesätt kan undanskymma
detta förhållande. över huvud taget
kan det invändas mot författningsutredningens allmänna uppläggning att den präglas av bristande
förståelse för historisk tradition.
Man kan säga att detta återspeglas
redan i det pietetslösa förslaget att
utan tvingande skäl avskaffa 1809
års regeringsform, vilken med alla
sina ofullkomligheter dock utgjort
den konstitutionella ramen för den
längsta period av fredlig politisk
evolution som Sverige upplevat.
Men framför allt återspeglas denna brist på historiskt sinne i den
bristande insikten om att vad man
i själva verket vill genomföra är
något som redan finns. Lika ofrånkomligt synes det vara att den
funktionsdelning som författningsutredningen vill införa under vissa
yttre politiska betingelser blir en
reell maktdelning, oavsett vad som
står i författningen och oavsett vad
grundlagsstiftarna, 1954-1963 års
män, har avsett. Om argumentet
emot denna kritik helt enkelt blir
att författningsutredningen enbart
har avsett att modernisera författningens uttryckssätt, blir svaret att
detta knappast är en tillräcklig
förevändning för en helt ny grundlag.
Jag tror också att hela det resonemang som författningsutredningen för om grundlagen såsom
ett värn emot inifrån eller utifrån
kommande angrepp är tämligen
orealistiskt. En nedärvd önskan att
upprätthålla en lagbunden ordning,
en instinktiv förkärlek för kompromisser är utan tvivel långt starkare garantier för ett statsskick än
anpassning av grundlagens bokstav
så nära till den egna tidens språkbruk som möjligt. Det skulle med
lika stor rätt kunna göras gällande
att principen att grundlagen måste
vara modern rimligtvis också innebär att grundlagen mycket ofta
måste ändras väsentligt. Detta
skulle i och för sig kunna tänkas
leda till ett undergrävande av respekten för grundlagen, eftersom
den då kommer att uppfattas så-
som något högst föränderligt eller
efemärt.
Hur blir en regeringsform folkkär?
Författningsutredningen medger
själv att den svenska regeringsformen är ett märkligt historiskt dokument och att den har en påtaglig
förankring i Sveriges på många
sätt intressanta och särpräglade
författningshistoria. Utredningen
säger till och med att regeringsformens ålder är ägnad att inge respekt. Men denna respekt är inte
oreserverad. Den undergrävs av den
iakttagelse som författningsutredningen har gjort att Sveriges grundlag intar en långt mindre uppmärksammad plats i folkmedvetandet än
10- 634842 Svensk Tidskrift H. 3 1963
123
exempelvis Förenta staternas eller
Norges. Den enda förklaring som
utredningen kan ge till detta i och
för sig ofrånkomliga fenomen är
att för nu levande generationer det
finns en svårighet att i regeringsformens lagtext igenkänna vårt
nuvarande statsskick. Detta är
mycket illa. I princip vill man
gärna hålla med om utredningens
önskemål att grundlagen skall vara
så avfattad att den kan läsas och
i sina huvuddrag begripas av envar
allmänintresserad medborgare och
i önskemålet att vid undervisning
om det svenska samhället i skolorna författningstexten direkt bör
kunna utnyttjas och ge upplysning
om de grunder enligt vilka vårt
land styres. För det demokratiska
statsskickets förankring i folket
är detta ingalunda oväsentligt, anser författningsutredningen.
Till dessa utmärkta synpunkter
må dock fogas ett par kommentarer. Förklaringen till att den amerikanska och den norska grundlagen intar en så stark ställning i
folkmedvetandet, eller i varje fall
under långa skeden av landets
historia har gjort det, ligger inte i
dessa författningars redaktionella
utformning. Den bör i stället sökas
i den historiska situation i vilken
författningarna har tillkommit och
i den betydelse de haft för den
följande utvecklingen. Här må i
korthet erinras om att både den
amerikanska konstitutionen och
den norska grunnloven tillkom, då
de båda länderna första gången
L
124
framträdde eller hoppades kunna
framträda som självständiga stater.
De har alltså haft en viktig funktion i den nationella självständighetsutvecklingen.
Vad Förenta Staterna beträffar
tillkommer härutöver att författningen reglerar förhållandet mellan federationen och delstaterna
och att den därför hela tiden har
haft en påtaglig politisk betydelse,
som inpräntats under en snart 200-
årig historia. Vidare bör det erinras
om att Förenta Staterna har varit
en nation i uppbyggnad, i ständig
omdaning. Den amerikanska författningen har utgjort en av de
fasta punkterna i en integrationsprocess, som lett till att skilda
folkslag från olika delar av världen
idag framstår som den amerikanska nationen.
I Norge fick ju grunnloven efter
antagandet 1814 en särskild betydelse som instrument i den nationella och politiska kampen mot
unionen. Något tillspetsat kan man
kanske säga att den amerikanska
och den norska författningens ställning i folkmedvetandet – vilket
måhända kan förefalla något mera
imponerande på avstånd än om
den ses på något närmare håll –
är ett resultat av att de tillkommit
i en inspirerande yttre situation,
i vilken författningen har framstått som en stor och samlande
symbol för en stor nationell strä-
van.
Detta gynnsamma utgångsläge
har förvisso icke det förslag till regeringsform som författningsutredningen har framlagt.
Grundlagsförfattarna har praktiskt taget helt frigjort sig från
den traditionella svenska grundlagsstilen. Även om förslaget i
många hänseenden är Sveriges historia skriven i paragrafer – låt
vara med tyngdpunkten på mera
modern politisk historia – saknar
det traditionens tyngd. Ersätts detta, som författarna säkerligen just
avsett att befria sig från, av en så-
dan etsande skärpa i formuleringarna att förslaget av denna anledning kan bli »folkkärt», om det
skulle genomföras? På den frågan
blir svaret nej, trots att förslaget
onekligen har flera pedagogiska
meriter. Dispositionen är överskådlig och av förslagets detaljbestämmelser har de som gäller budgeten
förenklats på ett sätt som är särskilt berömvärt.
Är det reaktionärt att bevara
»1809»?
Slutligen framhåller utredningen
lagtekniska synpunkter för sin
grundlagsrevision. Den understryker att om man anser tillräckligt
många enskilda ändringar i regeringsformen motiverade, når man
en punkt där den bärande konstruktionen brister. stilbrytningen
mellan de gamla och de nya stadgandena blir, framhålls i utredningens betänkande, utomordentligt
påfallande. Författningsutredningen menar också vidare att det inte
längre går att åstadkomma ett tillfredsställande sammanhang mellan
de skilda stadgandena. Ett försök
att i den nuvarande regeringsformen inskriva regler i anslutning
till parlamentarismen är, menar
utredningen, detsamma som att införa en helt väsensskild princip.
Detta är ungefär samma slags argumentering, som när utredningen
i ett annat sammanhang exemplifierar 1809 års regeringsforms ålderdomliga karaktär med dess bestämmelser om maktdelning. I
själva verket är parlamentarismens
princip lika litet oförenlig med den
funktionsdelning, till vilken maktdelningen av 1809 genom konstitutionell praxis har förvandlats, som
med den funktionsdelning som utredningen själv avser att införa.
Det förefaller som om utredningen själv på något sätt misstänker att dessa principiella argument för en totalrevision inte verkar helt övertygande. Efter de
positiva synpunkterna i syfte att
stödja slutsatsen om totalrevisionens nödvändighet övergår nämligen utredningen till att misstänkliggöra dem som inte omedelbart
inser nödvändigheten av att helt
avskaffa 1809 års regeringsform.
Författningsutredningen föreställer
sig att allmänheten frågar varför
vår gamla beprövade regeringsform
skall avskaffas och hur man kan
vara säker på att statsskicket just
nu nått ett stadium som är så definitivt att det bör kodifieras i en
ny grundlag.
125
Vad svarar utredningen på dessa
självvalda frågor? Den säger att
invändningar av detta slag rö-
rande tidpunkten för en grundlagsrevision kan riktas mot varje sådan
revision vid varje tidpunkt. Tiden
blir aldrig mogen i den mening att
statsskickets utveckling når sin
slutpunkt. Det är alltså knappast
fråga om ett särskilt argument mot
denna reform utan snarare om ett
sätt att uttrycka en allmänt negativ
inställning till reformer av detta
slag. Det ligger snubblande nära
att i detta se underförstått att den
som inte accepterar förslaget till
ny grundlag är i grund och botten
en reaktionär och föga reformvillig person. Utredningen menar att
om man håller fast vid 1809 års
regeringsform är det liktydigt med
att successivt avskriva den centrala
tanken bakom alla konstitutioner,
nämligen att den högsta statliga
maktutövningen skall vila på lagens grund. Också detta är en berömvärd princip, låt vara att andra
länders författningshistoria visar
att en författning mycket väl kan
vila på lagens grund utan att totalrevideras eller rent av utan att överhuvudtaget totalkodifieras.
Det är alltså uppenbart att författningsutredningen anser att 1809
års regeringsform har spelat ut sin
roll, inte bara innehållsmässigt
utan också som en ram eller en
yttre symbol för en författningshistorisk kontinuitet. Inte alla som
läser utredningens allmänna motiveringar och förslagets olika de- . ·—~~-
126
taljer låter sig dock övertygas om
att inte det väsentligaste i utredningens förslag mycket väl skulle
kunna infogas i en regeringsform,
som i olika hänseenden kunde bevara kontinuiteten och därför även
kvarstå under samma yttre beteckning som tidigare.
Efter dessa allmänna synpunkter kan det vara anledning att gå
över till en diskussion av några av
de viktigaste delarna av författningsutredningens förslag. Först
bör det påpekas att grundlagskomplexet ändras delvis så till vida att
riksdagsordningen inte längre skall
betecknas som grundlag. Skillnaden mellan denna författning och
de tre kvarstående grundlagarna
blir egentligen formellt sett ganska
liten, eftersom också riksdagsordningen skall kunna ändras i samma
ordning som en grundlag.
Alltjämt proportionella val
De två största frågor som författningsutredningen tar upp gäller
riksdagen. Den ena avser valsystemet, den andra riksdagens struktur, enkammarsystem eller tvåkammarsystem. Båda dessa frågor har
uppenbarligen varit mycket besvärliga. Det förslag som utredningen har kommit fram till bär
prägeln av föga inspirerande kompromisser. Det kan knappast bidraga till den popularisering av
regeringsformen som varit en av
utredningens målsättningar. Utredningen hade kanske gjort författningsfrågan en större tjänst, om
den hade försökt lägga fram ett
mera helgjutet förslag, som inte
inneburit ett så ängsligt sneglande
åt olika håll, och sedan lämnat det
politiska kompromissandel till den
fortsatta bearbetningen av författningsförslaget
Ifråga om valsystemet hade författningsutredningen enligt sina direktiv att förutsättningslöst undersöka frågan om vårt nuvarande
proportionella valsystem bör ersättas av ett majoritetsvalsystem.
Vad som i själva verket menas med
en förutsättningslös undersökning
av en fråga, vars avgörande beror
på så många olika förutsättningar
må här lämnas därhän.Det är ingen
tvekan om att utredningen har gått
mycket grundligt till verket. Den
har undersökt olika majoritetsvalsystem och räknat fram hur dessa
skulle slå i Sverige. Av vissa skrivsätt i betänkandet förefaller det
som om författningsutredningen
haft de största sympatierna för ett
renodlat majoritetsvalsystem, dvs.
ett valsystem med majoritetsval i
enmansvalkretsar. Detta system
har den påtagliga fördelen att det
lätt skapar starka majoriteter. Det
starkaste partiet får en växande
grad av överrepresentation i förhållande till minoriteten. Men författningsutredningen har inte föreslagit ett majoritetsvalsystem. Den
konstaterar att opinionsmässiga
förutsättningar inom partierna
»icke synas vara för handen för
övergång till majoritetsvalsystem».
Det valsystem som rekommenderas
är i stället i stort sett det redan nu
tillämpade, alltså den jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första
divisor.
Helt vid det gamla har dock författningsutredningen inte tänkt låta
det förbli när det gäller valsystemet. Utredningens andra viktiga
förslag när det gäller riksdagen är
av mera radikal karaktär. Det gäller införandet av enkammarsystem.
Men enkammarsystemet blir något
modifierat. I den enda kammaren
skall 230 ledamöter välj as enligt
den jämkade uddatalsmetoden. Därtill skall komma en grupp på 60
ledamöter. Dessa skall inte väljas
som de 230, i de nuvarande andrakammarvalkretsarna, utan i 6 regioner, som skall utse 10 ledamöter
var. Valsystemet för de regionvalda
ledamöterna skulle vara det
d’Hondtska, av utredningen betecknad som heltalsmetoden, Denna
skulle tillämpas utan möjlighet för
partierna att ingå i valkarteller.
Regionmandat skulle tilldelas endast sådana partier, som dels fått
mandat i någon av valkretsarna
inom regionen och dels erhållit
minst fem procent av antalet avgivna röster i riket vid regionvalet.
Regionmandaten syftar bl. a. till
att öka det största partiets representation i riksdagen. Men det är
ingen tvekan om att detta skulle
kunna ske med betydligt enklare
medel, t. ex. en reduktion av valkretsarnas storlek.
127
Kan majoritetsval rädda parlamentarismen?
Författningsutredningen har på
olika sätt deklarerat sin avsikt att
stärka riksdagens ställning. Det
måste under sådana förhållanden
anses vara mycket beklagligt att
utredningen inte har menat sig
kunna framlägga ett förslag om
övergång till majoritetsval. Varje
system som innebär ett konserverande av den nuvarande splittringen på oppositionssidan i svensk
politik måste nämligen sägas innebära en direkt försvagning också
av riksdagen. Ett valsystem som
under överskådlig tid bevarar ett
permanent regeringsparti och håller oppositionen permanent splittrad måste leda till, och har i realiteten redan lett till att viktiga oppositionsfunktioner glidit bort från
riksdagen. Harpsundsdemokratin
har blivit en rival till riksdagsdemokratin. I växande grad kanaliseras politisk aktivitet genom organisationerna i stället för genom
riksdagsoppositionen. Det är en
naturlig utveckling, eftersom ju
riksdagsoppositionen är permanent
maktlös.
Eftersom författningsutredningen ömmar både för riksdagens
makt och för den svenska demokratins bestånd är det anmärkningsvärt att den inte kunnat samla
sig om ett förslag till majoritetsval.
Inte något land, inte ens någotparti,
far väl av att ett enda parti har
permanent innehav av makten.
128
Makt korrumperar och absolut
makt korrumperar absolut. Med
all respekt för vår överhets hederliga uppsåt är detta en iakttagelse
av universell giltighet.
Vad oppositionen beträffar har
denna demoraliserats av sin mer än
30-åriga ökenvandring utan något
hopp om att se det förlovade landet, dvs. utan någon reell chans
att bli förvandlad till en regeringsduglig majoritet. En demokrati behöver en stark opposition, som utgör ett realistiskt alternativ till den
som besitter regeringsmakten. Utan
en sådan opposition blir demokratin ofullständig; det har ofta och
med rätta påpekats att utan en så-
dan opposition fungerar inte den
parlamentariska demokratin på ett
tillfredsställande sätt.
Det låter sig väl sägas att det
inte är en författningsutrednings
sak att lägga fram förslag som skall
ändra den svenska politikens karaktär. I och för sig borde dock en
politiskt motiverad förändring av
valsystemet, så länge som motiveringen är av principiell natur och
inte innebär ett ställningstagande
i aktuella konflikter mellan partierna, mycket väl kunna inrymmas inom den ram för sin verksamhet som författningsutredningen uppställt, nämligen att upplinjera en fast ram för den politiska
aktiviteten. Så länge som det anses
legitimt att formulera valbestämmelserna så att de skall underlätta
uppkomsten eller bevarandet av en
stark regeringsmakt, går det icke
att av principiella skäl avvisa krav
på regler, som underlättar uppkomsten av en effektiv opposition.
Partival eller personval?
Man kan alltså i stort sett säga
att författningsutredningens förslag beträffande valsystemet i hög
grad är traditionellt. På en punkt
kommer dock utredningen med en
väsentlig nyhet. Den har försökt
formulera ett förslag, som inom det
proportionella valsystemets ram
skall kunna ge valen en mera markerad karaktär av personval. Utländska förebilder för sådana strä-
vanden saknas förvisso inte inom
de nordiska länderna. Särskilt Finland har utformat sin valordning
med detta syfte. Utanför Norden är
valsättet Förbundsrepubliken
Tyskland särskilt uppmärksammat. Utredningen har dock inte anknutit till någon av dessa förebilder. Den har i stället tagit upp det
danska systemet med särskilda
ortskretsar (danska: Opstillingskredse). Varje valkrets skall enligt
förslaget delas in i lika många ortskretsar som det finns mandat i valkretsen, och ortskretsarna skall till
folkmängden vara ungefär lika
stora. Varje parti får anmäla sin
kandidat för varje ortskrets och på
varje valsedel i valkretsen upptas
alla partiers ortskretskandidater.
En särskild valsedel redigeras dock
för varje ortskrets på så sätt att
respektive partiers egen kandidat
för ortskretsen alltid upptas först,
medan de övriga kandidaterna från
de andra ortskretsarna inom valkretsen upptas nedanför. Vid varje
namn finns en ruta, och väljaren
skall kryssa för namnet på en av
de uppställda kandidaterna.
Förslaget har kritiserats såsom
alltför komplicerat, en kritik som
förefaller att bygga på en klar underskattning av genomsnittsväljarens förmåga att anpassa sig till en
ny princip. Författningsutredningens förslag har dock en annan
svaghet som kan förefalla allvarligare. Den officiella kandidaturen
uppsättes som princip, varigenom
endast på visst sätt i förväg anmälda kandidater kan komma
ifråga vid ett val. Endast ett registrerat parti skall ha rätt att nominera kandidater och för att ett
parti skall få registreras, måste det
ha ett visst antal inkrivna medlemmar. Detta föreslås till 15 000
för hela riket, resp. l 500 i viss valkrets. I sak innebär detta en formell restriktion som riktar sig emot
nyetablering av politiska partier.
I nuvarande läge innebär den ingen
reell förändring, men i princip
måste det var betänkligt att ta bort
den säkerhetsventil som finns i det
existerande systemet. Utredningen
tycks ha stirrat sig blind på den
nuvarande praxis och, förmodligen
med denna som förevändning, avskaffat en demokratisk garanti.
Folkomröstning
Folkomröstningsinstitutet var
för omkring tio år sedan föremål
för ett visst intresse. Vi upplevde
129
då t. o. m. den remarkabla situationen att riksdagen såsom vilande
antog ett förslag i syfte att vidga
möjligheterna att anordna folkomröstningar. Men efter nyvalet hade
riksdagen tänkt om; förslaget försvann genom en fallucka till stor
förtret för oppositionen. Icke desto
mindre är det knappast någon
överdrift att säga att intresset för
folkomröstningsförfarandet under
1950-talet betydligt har mattats.
Att så är fallet återspeglas i författningsutredningens betänkande.
Någon vidgning av det allmänna
folkomröstningsförfarandet i lagfrågor föreslås inte. Däremot framlägger utredningen ett förslag om
att grundlagsändringar i vissa fall
skall kunna underställas folkomröstning. Detta är inte, som man
möjligen skulle ha kunnat tänka
sig, en utväg att snabbare få igenom grundlagsändringar. Det förutsätts att förslag till grundlagsändringar skall antas såsom vilande för att definitivt antas först
efter nyval till riksdagen. Den folkomröstning som i vissa fall skall
kunna äga rum om grundlagsförslaget, skall hållas i samband med
detta mellanliggande val till riksdagen. Väljarna får sålunda på
samma gång rösta dels i själva valförrättningen, dels för eller emot
olika vilande grundlagsändringsförslag.
Syftet med en sådan bestämmelse
är att grundlagsändringsförslaget
inte skall få drunkna bland alla
andra frågor som kan förekomma
130
i en valkampanj. Men det är inte
meningen att tvinga väljarna att
uttala sig om en rad icke kontroversiella förslag till ändringar i
grundlagarna. Endast om en minoritet, bestående av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter, framför förslag därom, skall folkomröstning om grundlagsändring eller
om »grundlagsärende» äga rum. I
princip menar sig författningsutredningen härigenom ha skapat en
vidgad folklig kontroll eller en
möjlighet till kontroll från folkets
sida över riksdagsmajoriteten, om
denna skulle vilja ändra statsskickets grundläggande principer.
Detta innebär i realiteten t. ex. att
enligt författningsutredningens förslag det inte skulle bli möjligt för
en knapp riksdagsmajoritet att
mot en stark opposition genomdriva monarkins avskaffande. Oppositionen skulle ha möjlighet att
vädja till folket i allmän folkomröstning.
Det kan vara naturligt för en
författningsutredning att med en
bestämmelse av detta slag vilja
understryka författningens speciella betydelse. Förslaget är knappast väsentligt men verkar inte
orimligt, och ett positivt drag i
författningsutredningens betänkande är att utredningen klart har
tagit avstånd från tanken att förstärka den direkta demokratins
roll i det svenska statsskicket. Det
finns knappast något annat skäl
än en principiell önskan att ge regeringssättet så demokratiska yttre
former som möjligt som skulle
kunna tala för en sådan förändring.
Två kamrar blir en
Den enda punkt på vilken författningsutrednin~n har förmått
sig till ett tämligen radikalt grepp
gäller riksdagens organisation, men
det radikala anslaget är inbäddat i
försiktiga kompromisser. Författningsutredningen föreslår visserligen att enkammarsystem skall införas, men som i det föregående
antyddes i samband med utredningens förslag i fråga om valsättet, är i själva verket denna enda
kammare på sätt och vis en kompromiss mellan ett rent enkammarsystem och ett tvåkammarsystem
av traditionell svensk typ. Kompromissen ligger just i själva valsättet.
Visserligen avskaffas landstingens
roll som väljare, men valsättet bevarar en kategoriklyvning inom
riksdagen med de 60 regionvalda
ledamöterna vid sidan av de 230
valkretsvalda. Till sitt faktiska arbetssätt skall folkrepresentationen
dock bli en enkammarriksdag av
lika renodlad karaktär som den
danska riksdagen.
Därmed har författningsutredningen övergivit en klassisk doktrin inte bara i svenskt utan även i
västerländskt konstitutionellt tänkande. Under 1800-talet tedde sig
tvåkammarsystemet som ett axiom;
det gav goda möjligheter att skapa
en representation med företrädare
för olika intressen, vare sig dessa
var högre klasser mot lägre klasser,
ärftlig aristokrati mot folkets breda
lager, delstater emot federation
osv. I Sverige fungerade tvåkammarsystemet under de första 50
åren i stort sett som en garanti för
att rikedomen skulle ges en tillräckligt bred representation i riksdagen. Motsättningarna mellan
kamrarna var betydande. De byggde
på de ytterst stränga valbarhetsvillkoren till första kammaren,
länge också på den omständigheten
att förstakammarledamöterna icke
uppbar riksdagsmannaarvode. Först
genom författningsändringarna
kring demokratins genombrott efter första världskriget skedde en
ändring. Första kammarens urväljare, i regel landsting, men tidvis särskilda valkorporationer,
blev identiska med andra kammarens väljare, och så småningom
försvann de sista skillnaderna
ifråga om valbarhetsvillkor; beträffande valbarhetsåldern dock
först efter andra världskriget. sedan dess har första kammaren
mindre framstått som en garanti
för speciella intressen än som en
garanti för kontinuitet, mot häftiga
förändringar i den politiska utvecklingen. Denna garanti har vunnits genom första kammarens
längre mandatperiod och genom
den successiva förnyelse som medför att cirka en åttondedel av kammarens ledamöter skall väljas varje
år.
Den stabiliserande effekten av
denna anordning har varit påtaglig
131
under efterkrigstiden, inte minst
när socialdemokratin haft nedgångsperioder och varit relativt
svag i andra kammaren. Under så-
dana skeden har en stark majoritet,
baserad på goda kommunalval och
på den allmänt fördröjande effekten av första kammarens valsätt,
gjort det möjligt för partiet att sitta
kvar i orubbat bo. Tvåkammarsystemets utformning har bidragit
till att skapa en politisk stabilitet
utan motstycke i något demokratiskt land. Ett och samma parti har
i Sverige praktiskt taget oavbrutet
suttit vid makten sedan september
1932, året innan Adolf Hitler övertog makten i Tyskland och Franklin D. Roosevelt blev Förenta staternas president! Om det finns anledning att klaga över något drag
i svensk författningspolitisk utveckling, inte är det bristande stabilitet.
Första kammarens stabiliserande
effekt, vilken enligt författningsutredningen inte bör överdrivas, utgör lika fullt den viktigaste anledningen till att utredningens majoritet föreslår införande av ett enkammarsystem. Den menar att
tvåkammarsystemet är ett hinder
för den »direkta parlamentarismen». Denna parlamentarism anses kräva att de röstande så snart
som möjligt får se den fulla effekten av sin röstning och att den aktuella politiken inte skall påverkas
av valresultat från en tidigare period. Endast enkammarsystem med
direkta val kan enligt utredningen
132
skapa förutsättningar för ett så-
dant omedelbart samspel mellan
folkmajoritet å ena sidan, riksdagsmajoriteten och regeringen å den
andra.
Författningsutredningens majoritet anser att de rikspolitiska
spörsmålens inblandning i de kommunala valen utgör ett otillfredsställande inslag i vårt tvåkammarsystem. De hindrar de kommunalpolitiska frågorna från att komma
till sin rätt, menar utredningen.
Medborgarna får inte möjlighet att
utöva det inflytande på den egna
kommunens angelägenheter som
kommunalvalen avser att ge. Tanken är tydligen att om kommunalvalen i fortsättningen inte får nå-
gon betydelse för riksdagens sammansättning, kommer de att rikspolitiskt avpolitiseras och att kommunalt politiseras. Det kan ifrågasättas om detta är en realistisk
tanke. Om man går exempelvis till
Norge, där kommunalvalen inte
har någon rikspolitisk funktion,
finner man likafullt att kommunalvalen uppfattas som ett slags mellanterminsval, vid vilka partierna
prövar sina krafter kring rikspolitiska snarare än kommunala frå-
gor. Det kan överhuvudtaget ifrå-
gasättas, om det är realistiskt att
tro på en kommunalpolitisk aktivisering av kommunalvalen, annat
ån möjligen i de största städerna,
så länge som samlingsregeringssystemet är det helt dominerande
på det kommunala fältet.
Det bör tilläggas att utredningen
inte kunde enas ifråga om riksdagens organisation. Två reservanter,
en centerpartist och en socialdemokrat, ansåg att tvåkammarsystemet
borde bibehållas, men reservanterna
var sinsemellan inte fullt ense om
hur tvåkammarsystemet borde vara
utformat. Det finns här ingen anledning att ingå närmare på detaljerna i herrar Wahlunds och
Ahlkvists uppfattning om tvåkammarsystemets fortsatta utformning.
Katalog över fri- och rättigheter
Med en obetydlig tillspetsning,
men knappast med någon överdrift,
kan man säga att det mest revolutionerande i den nya regeringsformen inte är dess innehåll utan dess
uppställning. Vår nuvarande regeringsform består av 114 paragrafer.
Den nya regeringsformen skall indelas i 10 olika kapitel, av vilka det
första upplinjerar statsskickets
grunder och företecknar vart och
ett av de övriga kapitlen. Bland de
innehållsmässiga nyheterna bör
nämnas den katalog över grundläggande fri- och rättigheter som
återfinns i förslagets andra kapitel.
Av dessa grundläggande rättigheter
är en del sådana som kan skyddas
av domstolar. Andra är av mera
deklaratorisk art och uttalar allmänna principer såsom rätten att
åtnjuta undervisning och utbildning, rätten till arbete och rätten
till bistånd från det allmänna.
Endast en av dessa fri- och rättigheter är absolut, dvs. regleras
definitivt i förslaget till regeringsform. Det gäller principen att »ingen må straffas för gärning som
icke är belagd med straff när den
förövas; ej heller må för gärning
utdömas strängare straff än som
var stadgat vid tiden för dess förövande». I övrigt inskränks rättighetsdeklarationerna utan undantag
av hänvisningar till lag och stadgar.
Det förefaller som om praktiskt
taget hela »rättighetskatalogem
hade kunnat överföras till kap. 7
om »lag och lagstiftning». De olika
rättigheter som garanteras i kap. 2
skulle i kap. 7 upptas såsom sådana
ämnen som endast finge regleras i
eller med stöd av lag. I själva verket framträder rättighetsförklaringen närmast som en pedagogisk
deklamation av vissa upphöjda
principer, som enklare kunde tillgodoses med andra lagstiftningstekniska medel.
Regeringen och parlamentarismen
När det gäller regeringens arbetssätt och organisation innebär
författningsutredningens förslag en
anpassning av grundlagens föreskrifter till gällande praxis. Enligt
vårt nuvarande regeringssystem
skall alla regeringsärenden föredras för kungen i statsrådet och
där avgöras av honom. Som bekant
är detta en formalitet; konseljbehandlingen innebär helt enkelt en
inregistrering av beslut, som på
olika nivåer inom regeringsmaski- 133
neriet har fattats dessförinnan,
men den är likafullt nödvändig för
att besluten skall vinna laga kraft.
Författningsutredningen föreslår
nu att den formella beslutanderätten skall förläggas till de organ
som i realiteten fattar besluten.
Endast ett begränsat antal viktigare ärenden skall i fortsättningen
förbehållas konseljen. Dessa ärenden upptar »förslag och meddelanden till riksdagen, folkomröstning,
författningar rörande regeringsarbetet samt, i den omfattning särskilt stadgas, tjänstetillsättningar,
så ock annat regeringsärende som
enligt beslut i ministerråd hänskjutits till konselj». Det mest auktoritativa nuvarande beredningsorganet för regeringsärenden är den
allmänna statsrådsberedningen,
som sammanträder under statsministerns ordförandeskap. Detta organ föreslås bli upphöjt till ministerråd med formell beslutanderätt
och också med skyldighet att uppgöra förslag till beslut i konseljärenden. De ärenden som numera
bereds inom departementen förutsätts i fortsättningen bli avgjorda
av enskilt statsråd. I likhet med
vad som är fallet beträffande konseljbeslut skall alla regeringsärenden protokollföras, vare sig de avgjorts i konselj, ministerråd eller
enskilt statsråd.
En annan punkt, på vilken det
nya förslaget innebär en precisering av nuvarande praxis, gäller
parlamentarismen. Den parlamentariska principen är som bekant
.•~
134
icke inskriven i vår nuvarande regeringsform. Regeringsformen förutsätter att kungen utser sina rådgivare och att han till rådgivare
utser sådana personer som har
hans förtroende. I praxis har måttstocken på kungens förtroende under de senaste årtiondena kommit
att utgöras av det förtroende som
ministerkandidaterna åtnjuter i
riksdagen. Kungens roll vid regeringsbildningen har inskränkts till
att konstatera vilken person som
partiläget i riksdagen utpekar som
statsministerkandidat. Därefter har
denne person erhållit i uppdrag
att bilda en regering som kungen
sedan har godkänt. Denna okodifierade ordning föreslås nu bli
grundlagsfäst i bestämmelsen att
»Konungen utnämner statsminister
sedan han rådgjort med riksdagens
talman och med företrädare för
partigrupper inom riksdagen. På
förslag av statsministern utnämner
Konungen övriga statsråd».
I praxis har man numera svårt
att tänka sig att en statsminister
avgår utan att formellt dra sin regering med sig i sitt fall. Också
detta skall nu inskrivas i grundlagen med bestämmelsen: »Avgår
statsministern skola övriga statsråd entledigas.» statsministerns
starka ställning understryks också
av en bestämmelse att om statsministern hemställer att »statsråd
skall entledigas, må entledigande
icke vägras». Den som skall avskeda honom i så fall är kungen.
Parlamentarismens ena huvudgaranti utgörs av riksdagens inflytande över regeringens tillsättning.
Detta inflytande tillgodoses inom
den relaterade bestämmelsen om
formerna för statsministerns utnämnande och regeringsbildningen.
Den andra garantin består av riksdagens möjlighet att få till stånd
ett minister- eller ministärskifte.
För att stärka riksdagens formella
möjligheter i detta hänseende föreslår författningsutredningen att
riksdagen skall ha rätt att anta en
formlig misstroendeförklaring mot
statsministern eller mot annat
statsråd. Antas en sådan misstroendeförklaring, skall hela regeringen avgå, om misstroendeförklaringen var riktad mot statsministern. Har den riktats mot annat
statsråd, skall statsministern ofördröjligen hemställa om dennes avskedande. Regeringsformen förutsätter emellertid att statsministern
skall ha möjlighet att välja mellan
att avgå och att upplösa riksdagen,
om han utsätts för en misstroendeförklaring. Upplösningsvapnet blir
effektivare än hittills därför att
det föreslås att en upplöst riksdag
icke skall behöva nyväljas vid ordinarie val, om upplösningsvalet
icke kommer mer än ett år före den
tid då ordinarie val skulle ägt rum.
En starkare kungamakt?
Författningsutredningen är ute
i det ambitiösa syftet att skingra
fiktionerna i och kring den svenska författningen. En av dessa fiktioner är att ministrarna är monarkens rådgivare och att monarken ensam är beslutande. Konungen
äger allena styra kriget. Den ordningen vill nu författningsutredningen komma ifrån. Den konstaterar att alla regeringsärenden som
upptages i konselj skall dessförinnan ha behandlats i ministerråd.
Ett beslut i ärendet skall komma
till stånd genom att kungen biträ-
der ministerrådets förslag. Utredningen gör vidare gällande att
statsråden enligt förslaget inte
längre framstår som statschefens
rådgivare. De har för sin del i ministerråd och under konstitutionellt
ansvar fattat beslut i ärenden som
sedan föredrages i konseljen. Deras uppgift vid konseljen är ej att
råda statschefen utan att framlägga
de förslag till beslut som upprättats i ministerråd och om så på-
kallas ange de närmare grunderna
för förslagen.
Resonemanget verkar något haltande. Om ministerrådets uppgift
är att uppgöra förslag till beslut i
konseljärenden och om ärendet
avgörs först genom kungens godkännande av förslaget, kan ministrarna i teknisk mening inte
komma att framstå som något annat än kungens rådgivare, när det
gäller konseljbesluten. Rådgivningsfunktionen skulle upphöra
endast om konseljen också formellt
gjordes till ett forum för enbart
anmälan av på annat håll fattade
beslut. I stället för att skriva i författningen: »Ärendet avgöres genom
135
Konungens godkännande av förslaget», borde det heta: »Beslut i
ärendet träder i kraft sedan ministerrådets beslut anmälts i konselj.» Med den nuvarande formuleringen har grundlagsstiftarna kvar
precis samma dilemma som formellt existerar också under nuvarande ordning. Vad skulle hända
om monarken vägrade godkänna
ett förslag till beslut? Den enda
vinsten författningsutredningen i
detta hänseende kan inregistrera
är att kungens numera aldrig brukade rätt enligt RF att besluta i
stil med sina rådgivares råd har
försvunnit.
För närvarande har konseljbehandlingen sin största betydelse
därigenom att den framtvingar en
förhandsregistrering av alla beslut
och en protokollföring av besluten
som kan ligga till grund för riksdagens kontroll över regeringen
genom konstitutionsutskottet. Den
återhållande effekten av att ärendet föredras inför kungen torde
vara helt betydelselös. Eftersom
författningsutredningen nu funnit
andra vägar att ordna kontrollfrå-
gan – genom att upphöja beredningarna till olika digniteter av
grundlagsreglerade regeringssammanträden – kan det förefalla förvånande att utredningen inte tagit
steget fullt ut och frigjort monarken helt från alla formella uppgifter i samband med regeringsverksamheten.
Republikaner och monarkister
må tvista om vem som vunnit mest
136
på den nya regeringsformen. Goda
skäl kan anföras för att det inte är
republikanerna. Kungens roll, som
enligt den nuvarande regeringsformens bokstav är så omfattande att
den inte längre tas på allvar, definieras klart. Genom denna avgränsning av de uppgifter som man
anser att kungen i dagens författningspolitiska läge faktiskt har,
kan man också säga att hans ställning blir förstärkt. Det blir en tydligare demarkationslinje än hittills
dragen mellan tillåten och icke tilllåten aktivitet för en monark. För
närvarande existerar denna skiljelinje endast i form av konstitutionell praxis. Vikten av de uppgifter som tilldelas monarken understryks ytterligare av förslaget att
myndighetsåldern skall höjas från
21 till 25 år. Förslaget vore märkligt, om det baserades på uppfattningen att monarkens uppgifter är
av underordnad betydelse, inte
minst eftersom det läggs fram i en
tid, då tendensen snarare går mot
att sänka den allmänna myndighetsåldern.
Riksdagens organisation
Riksdagsordningen skall enligt
förslaget inte längre var grundlag
men tydligen inta en slags mellanställning, eftersom särskilda regler
skall gälla för ändringar i denna
lag. Dessutom innehåller riksdagsordningen två slag av bestämmelser, dels riksdagsordningen i egentlig mening, dels tilläggsbestämmelser till olika paragrafer. Dessa
tilläggsbestämmelser skall kunna
ändras på samma sätt som allmän lag, dvs. genom ett enkelt
riksdagsbeslut. De innehåller detaljregleringar som inte anses ha
samma principiella vikt som riksdagsordningen i övrigt.
Som helhetsomdöme kan om
riksdagsordningen sägas att den är
betydligt bättre utformad än själva
regeringsformen. Den innehåller
också en rad intressanta uppslag
beträffande riksdagsarbetets förenkling och rationalisering. Riksdagens årliga sessionstid skall läggas om. Den nuvarande uppdelningen i en vårsession och en höstsession skall avskaffas. Riksdagen –
omdöpt till »riksmöte» – skall
börja på hösten och sluta på våren.
I princip blir det samma session,
låt vara att den blir avbruten av
ett juluppehåll.
Utskottsväsendet föreslås i princip få samma karaktär som för
närvarande. I själva verket vill utredningen skärpa den nuvarande
grundregeln för utskottens kompetens, enligt vilken ett ärendes
statsrättsliga art, inte dess materiella karaktär, avgör vilken typ av
utskott det skall remitteras till. De
väsentligaste nyheterna är att ett
överfinansutskott, finansnämnden,
inrättas tillsammans med motsvarande överlagutskott kallat lagnämnden. Båda anknyter i viss utsträckning till existerande förhållanden. Finansnämnden blir en förstärkt budgetdeputation och lagnämnden har redan nu i viss mån
en motsvarighet i de sammanträ-
den som äger rum mellan lagutskottens presidier i syfte att fördela
ärendena mellan lagutskotten.
statsutskottet, bankoutskottet
och jordbruksutskottet avskaffas.
I stället inrättas sammanlagt sju
finansutskott av vilka fem motsvarar statsutskottets hittillsvarande avdelningar, ett bankoutskottets budgetuppgifter och ett
jordbruksutskottet. Bankoutskottets allmänna ekonomiska och finanspolitiska uppgifter övertas av
finansnämnden. Som helhet måste
man säga att författningsutredningens lösning av riksdagens utskottsorganisation verkar både formellt elegant och sakligt tilltalande.
Den anknyter till Sveriges tidigare
traditioner på området och renodlar dem vidare.
Reformera eller putsa?
Egentligen är det väl djärvt att
redan nu försöka sammanfatta
intrycken av förslaget till ny regeringsform. När detta skrivs, har
utredningens slutbetänkande ännu
icke publicerats. Uppenbarligen har
137
dock syftet med att framlägga
själva lagtextförslaget före slutbetänkandet varit att så snart som
möjligt få till stånd en debatt. Frå-
gan om behovet av en ny regeringsform har i den hittillsvarande debatten icke fått ett entydigt svar.
Behovet har sålunda icke styrkts.
Utredningen har ännu icke övertygande visat att alla viktigare förändringar icke skulle kunna införlivas med en uppsnyggad 1809. Det
radikalt omformade utanverket
rymmer egentligen mycket litet av
fundamentala nyheter. Utredningen har samtidigt varit antitraditionalistisk och konservativ.
Det är icke osannolikt att vi får
god tid på oss att överväga hur vi
skall ha det med den svenska författningen i framtiden. Dröjsmålet
gör ingen skada. Har vi fått vänta
nära nio år på utredningens betänkande, kan utredningen inte klaga
om det dröjer ytterligare ett par år
innan frågan avgörs. Tyvärr förefaller det dock icke realistiskt att
tro att väntetiden kan leda till den
författningsreform som vi verkligen
behöver, den reform, som kan lösa
vårt författningspolitiska dilemma
– permanent regeringsmajoritet
och splittrad opposition.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner