Krister Thelin; Domstolsverket är en varböld i rättsstaten

w
_J
_J
:<(
:c
::2::
<C
l/l
Domstolsverket är en
varböld i rättsstaten
l av Krister Thelin
Den svenska författningen är unik inom EU i sin avsaknad av maktdelning
och domstolsväsendet är dess första offer. Om inte ambitionerna att göra
domstolarna till vilken statlig förvaltning som helst bryts i en ny författningsreform fjärmar vi oss från rättsstatens ideal.
V
ÅRT DOMSTOLSVÄSENDE behöver en mera
grundlig genomlysning och debatt. Viktiga
principfrågor drunknar f.n i en blandning
av okunnighet och partipolitiska låsningar.
Medborgarna, för vilka domstolarna bör
vara det yttersta rättighetsskyddet, förtjänar bättre, och
stolarna mest som leverantörer av brottsbekämpning
och en del av ”rättsväsendet”. Det senare uttrycket är en
gammal beteckning som dåligt speglar funktionsfördelningen mellan polis, åklagare och domstolar, men har
fast burskap hos medier och politiker. Vid en frikännande brottmålsdom klagas ibland högljutt på att ”rättsSverige behöver komma i samklang
med utvecklingen i vår omvärld. ” Det krävs en stunds
Det svenska domstolsväsendet
har djupa rötter. Nämndemannainstitutet har, liksom jurykusinerna i den anglo-amerikanska sfä-
ren, sitt ursprung i germansk fornväsendet” inte lyckats, och domstolen framstår i allmänhetens ögon
som symbol för detta misslyckande.
eftertanke fÖr att inse att en Det krävs en stunds eftertanke för
frikännande dom i själva
tid. Högsta domstolen kom till verket är ett lyckat exempel
att inse att en frikännande dom i
själva verket är ett lyckat exempel
på rättssäkerhet och ett av rättsstatens signum. Poliser och åklagare
bekämpar brott, medan domstolenrevolutionsåret 1789, fick sin formella maktdelningsroll erkänd i
1809 års regeringsform men
dömde i Kungl Majt:s namn till
1974 års nuvarande grundlag
på rättssäkerhet och ett av prövar resultatet av deras möda och
rättsstatens signum.”
har att frikänna om de misslyckats.
Till förvirringen bidrar att vi fram
till slutet av 40-talet hade en svagt
gjorde upp med såväl den den monarkiska kopplingen
som med Montesquieus maktdelningslära.
Domstolsväsendet förekommer sällan i den allmänna
debatten. När så sker är det vanligen i två skilda sammanhang: kriminalpolitik och, fast mera begränsat, i en
konstitutionell diskussion.
Om förvaltningsdomstolarna, som tillhör den
moderna tiden, talas det mindre; Regeringsrätten kom till
1909 och sammanlagt fyra kammarrätter 1974. De ännu
yngre länsrätterna, som första instans, bröts först mot
slutet av 70-talet loss från länsstyrelsernas exekutiva
famntag. Förvaltningsdomstolarna prövar ett brett spektrum av frågor med stor betydelse för de enskilda, från
skatter till bygglov.
”LEVERANTÖRER AV BROTTSBEKÄMPNING”
I den kriminalpolitiska kontexten ses de allmänna domutvecklad, för att inte säga obefintlig, åklagarfunktion
och därmed en inkvisitorisk process. Föreställningen om
domstolen som utredare och initiativtagare i straffprocessen är dock stark i det svenska kollektiva minnet;
”rannsakning” som upphörde som processuell term 1948
lever alltjämt i spalterna.
Till denna bristande folkupplysning bidrar domstolarnas traditionella återhållsamma och låga profil. Högsta domstolen, som borde stå som symbol för domstolsväsendet, kliver ut ur anonymiteten enbart när justitierådens bisysslearvoden av och till diskuteras eller då
undantagsvis kvällspressen exponerar pikanta interiö-
rer; senast var det en för HD mindre smickrande brevväxling mellan HD:s ordförande och en revisionssekreterare med beskyllningar för spridande av smitta vid
föredragning som ansågs värd att trycka och delge allmänheten.
BlJ lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21
en reform oundgänglig. Vid sidan av
de vanliga rättsliga aktörerna, framför
allt advokaterna också på de stora byrå-
erna, växer det fram andra organ som
är beredda att använda de rättsliga
instrumenten för att testa folkhemsbyggets mindre välsnickrade delar (se
bland annat www.centrumforrattvisa.se).
Frågan om domstolsväsendet och
dess samhällsroll är ideologiskt laddad.
På ett plan bekänner sig alla de politiska partierna till domstolarnas betydelse för det ”demokratiska rättssamhället”. Hos socialdemokrater och vänsterpartiet (och en del borgerliga politiker) finns dock ett motstånd mot en
utveckling som skulle underordna
”politiken” ”juridiken”. En misstänksamhet mot domare som allmänt borgerliga figurer har historiskt också spelat in för vänsterns del. De borgerliga
partierna bjöd också motstånd mot
avlägsnandet av maktdelningsprinciperna när 1974 års regeringsform kom
till. Motioner om att stärka den judiciella kontrollen kommer också enbart
från borgerligt håll.
Den allra yttersta domen har domstolsverket dock ingen makt över.
Den redan tidigare skäligen profilösa
svenska domarkåren är väl medveten
om denna partipolitiska och ideologiska
skillnad och hukar sig följdriktigt i
debatten, rädda att genom rättspolitiska
ställningtaganden bli stämplade som
”politiska”. Denna rädsla är grovt överdriven. Dels är insikten i de grundläggande konstitutionella frågeställningI den konstitutionella debatten har domstolarnas roll
dock alltmer uppmärksammats efter ED-medlemskapet.
Insikten om att EG-rätten kan sätta gränser också för den
politiska makten sprider sig. Det är inte längre ett uttryck
för rättshaverism att i svenska domstolar åberopa grundläggande fri- och rättigheter. I den statsvetenskapliga diskursen dominerar dock valfrågor, eller som nu senast
staschefens roll, framför behovet att stärka tredje statsmakten och den judiciella kontrollen; Sverige är ensamt
i den demokratiska världen att låta fjärde statsmakten,
dvs. medierna, spela rollen av tredje, vilket är ett bevis
på att vi har en bra bit kvar i fråga om konstitutionell
förändring. Vår folksuveräna författning från 1974 är
ensam inom EU i sin avsaknad av tydlig maktdelning.
Förmodligen kommer ett ökat antal rättsfall, som ett
resultat av ökad rättslig aktivism, så småningom att göra
arna också hos riksdagsmännen mycket blygsam, dels överskuggas i ledamöternas och allmänhetens ögon den konstitutionella frågan helt av den kriminalpolitiska dimensionen.
Inte sedan Gösta Bohman har det bland de borgerliga
partiledarna funnits någon med förståelse och vilja att
stärka ”Rule of Law”-inslaget i vår författning. Bortsett
från enstaka partimotioner, som mekaniskt upprepas
och avslås år från år efter den borgerliga regeringsparentesen 1991-1994, lever dessa konstitutionella frågor
en undanskymd tillvaro i riksdagen och det partipolitiska livet. Få skulle ens kunna redogöra för dem. Den
borgerliga regeringsperioden 1991-1994 såg visserligen
en del bestående framsteg, men någon riktig glöd fanns
inte. Hos särskilt moderaterna dominerar kriminalpolitiken och därmed också dessvärre vanföreställningen om
Vl
)>
~
I
)>:
rrm
lSvensk Tidskrift 12oo4, nr 21 m
w
_J
_J
:<t
I
~
<t
Vl
domstolsväsendets ”brottsbekämpande” roll i sammanhanget. De övriga partierna inskränker sig till en och
annan yttring i frågan om ”författningsdomstol”. Några
riksdagsledamöter med kunskap och engagemang finns
helt enkelt inte. Antalet jurister i riksdagen är få, inte
mer än en handfull, vilket bidrar till oförståelsen. De
som finns eller funnits de senaste decennierna har traditionellt antingen tillhört batonghögern eller mänskligarättighetsvänstern.
Det bristande intresset eller insikten har gjort att få
uppmärksammat en förändringsprocess som tagit fart
de senaste decennierna: en strävan att inlemma domstolsväsendet i förvaltningen och därmed strömlinjeforma vad man på sina håll uppfattar som ett apart inslag
i ”statsförvaltningen”
EN VARBÖLD
I samband med att nya regeringsformen antogs, infördes
också 1975 en ny förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område, Domstolsverket. Uppgiften för Verket
ADVOKATSAMFUNDET TIGER
Det är i vardagen förändringarna testas. Ett modernt
chefs- och ledarskap, gärna efter näringslivsmodelL har
under de senaste decenniet varit tongivande för den
offentliga sektorn. Moderaternas önskan att konkurrensutsätta och privatisera inom den offentliga sektorn,
särskilt med näringslivet som allmänt mönster, har givit
extra kontraproduktiv draghjälp på området. För dem
som målar med den breda penseln, dvs. Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och statskontoret, ses domstolsväsendet så gott som undantagslöst som enbart en
kriminalpolitisk produktionsapparat. ”Rättskedjan” är
det begrepp som oftast använts: domstolarna är därvid
en länk, inklämda mellan polis-och åklagarväsendet i
ena ändan och kriminavården i den andra. Det finns i
detta synsätt inte utrymme för vare sig straffprocessuell
funktionsfördelning eller konstitutionell särart. Justitiedepartement har böjt sig, och Verket svarar under dess
ledning för det önskade reformarbetet. Det beklämmande är att Sveriges Advokatsamfundet till synes stil- ”Insikten om att EG-rätten
är att, utan att formellt inkräkta på
domstolarnas självständighet, under
regeringen svara för vissa centrala
administrativa och budgetmässiga
frågor för domstolarnas del. Förslaget om ett sådant verk, som saknar motsvarighet i västliga demokratier, var omstritt redan när det
väcktes. Verket har också under hela
latigande åser kampanjen för ökad
”samverkan” mellan kedjans olika
komponenter; ett holistiskt perkan sätta gränser också för spektiv på brottmålsprocessen tjä-
den politiska makten
nar inte den enskilde och rättssä-
kerheten.
sprider sig.”
Särskilt under de senaste fem
åren har ett ”modernt domstolsvä-
sin tid funnits som en varböld inom domstolsväsendet.
Domstolsverket gillas eller fördras i princip av den politiska vänstern och de högre chefsdomarna, medan det i
varierande grad ogillas av de borgerliga och stora delar
av den obefordrade domarkåren. De olika generaldirektörernas (fyra sedan DV:s tillkomst) framtoning påverkar också frågan om sym -resp. antipatier. Den borgerliga regeringen 1991-1994 gjorde ett halvhjärtat försök
att lägga ner eller reformera Verket – tanken att lägga
ner det föll främst på att de tongivande domarna ville
ha det kvar för egen administrativ och budgetmässig
bekvämlighet. Det som dock gjordes för att markera
domstolsväsendets konstitutionella särart återställdes
snart av den socialdemokratiska regeringen.
Men inte bara Verkets existens utan också allmänna
förändringstendenser inom den offentliga sektorn har
spelat stor roll för domstolsväsendet de senaste decennierna. Ur Riksrevisionsverkets och statskontorets av finansdepartementet anbefallda synvinkel är domstolsväsendet
föråldrat. startskottet för detta synsätt kom 1986 med den
så kallade verksledningsgreformen, där mål- och resultatstyrning blev mönstret. Domstolsväsendet skulle inte
vara ett undantag och Verket sattes, liksom de andra centrala förvaltningsmyndigheterna, att leverera.
sende i medborgarnas tjänst” varit
mantrat. En större och med rättsväsendets övriga delar
bättre samordnad organisation är målet. Den vikande
rekryteringen till domarbanan skall vändas med hurtiga
tillrop och annonskampanjer, där Domstolsverket
numera framträder under beteckningen ”Domstolsvä-
sendet”. Förvaltningsmyndigheten har tagit befälet.
Det kan illustreras med när Domstolsverket stod som
fadder till ett så kallat visionsdokument ”Så här vill vi ha
framtiden- Vision för domstolsväsendet”. Dokumentet
hade tagits fram av en grupp domstolschefer och getts en
klatschig inramning (fjärilar, prästkragar, brudpar och
äppelträd) genom inhyrda reklamkonsulter. Många goda
tankar fördes dock fram:
• Färre och större domstolar,
• total sammanslagning av allmänna domstolar
och förvaltningsdomstolar;
• prövningstillstånd för alla mål vid prövning i
överrätt; och
• kompetensutveckling och modern teknikanvändning.
Dokumentet andas politisk korrekthet och man letar
därför förgäves efter något om domstolarnas konstitutionella roll. Det närmsta man kommer i denna del illusIJ lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21
trerar påtaglig beröringsovilja: ” Ett behov av samsyn
kring olika frågor när det gäller domstolens och domarens roll gör sig alltmera gällande. Olika domstolar och
olika domare har under läng tid utvecklat olika förhällningssätt till sin yrkesroll, delvis beroende på historiska
faktorer. Domstolarnas och domarnas självständighet i
dömandet får inte överskugga och behöver inte heller
komma i konflikt med behovet av ett enhetligt synsätt.”
De protester som framförs mot en glättad och hurtig
bild är lätta att tillbakavisa, eftersom fä vill verka
”omoderna’: De högre chefsdomarna, dvs. presidenterna i
överrätterna och lagmännen i de största tingsrätterna, stödjer mer eller mindre aktivt och mer eller mindre aningslöst förändringsarbetet, eftersom deras roller ju stärks.
I budgetsammanhang anses det dock legitimt för
också dem att höja rösten, vilket senast kommit till
uttryck på olika debattsidor efter budgetpropositionen
hösten 2003.
Domarkåren är numera i princip splittrad i två delar:
chefer och övriga. Den gamla tanken om en chefsdomare som en ”primus inter pares”, det vill säga den främste bland jämlikar, är i praktiken död. Sä är också frå-
gor om internt kollegialt beslutsfattande, gamla principer för mälfördelning och andra klassiska uttryck för
den dömande verksamhetens särart. Regeringen släpper
inte heller greppet över tillsättningarna, trots att förslag
lämnats (se SOU 2000: 99) om en större öppenhet i det
nu helt mörklagda diskretionära systemet för högre
domartjänster. Regeringens makt är här total. Sambandet mellan utnämningspolitiken och de högre domarnas följsamhet är inte slumpartat. Det hittills relativt
svaga genomslaget för domstolarna som judiciell kontrollinstans hänger ihop med den traditionella rekryteringspolitiken, där gamla kanslihusjurister dominerar.
Hos dem sitter lojaliteten med tidigare uppdragsgivare i
ryggmärgen.
Efter ED-inträdet har den europeiska dimensionen
dock gjort sig mera påmind också på domarsidan. Det
finns europeiska rekommendationer och principdokument som syftar till att säkerställa domarens självständighet också i administrativt hänseende, liksom att
understryka sentensen att ”rättvisa inte bara bör skipas
utan att det också framgår att rättvisa skipas(.. it is not
enough that Justice is done, justice must also be seen to
be done…)”.
DOMSTOLSCHEFERNAS SAMLADE TYSTNAD
Danmark och Norge har, i det senare fallet just med hänvisning till det svenska Domstolsverket, också på senare
år valt administrativa lösningar som mera ligger i linje
med ett allmäneuropeiskt synsätt och framhäver självständigheten för domarna och domstolarna i stället för
att, som i Sverige, undertrycka eller nonchalerar den.
Vad som i kontrast kännetecknar svensk debatt är
dels de högre domstolschefernas samlade tystnad i annat
än budgetfrägor, dels att den officiella och politiskt korrekta ”medborgarsynvinkeln” tycks utesluta det för medborgarna viktigaste: att domaren står fri i sin gärning
frän ovidkommande hänsyn i sin dömande funktion,
också i förhållande till administration och formella överordnade.
Men ibland kan det dock bränna till i fackliga sammanhang, ett annat område vid sidan av budgeten där
det anses legitimt för domare att ha en offentlig mening.
Senast var det ett förslag om individuell lönsesättning
av domare som mötte hårt motstånd. Obefordrade
domare, som skulle gynnas av förslaget, vände sig t.o.m
med kraft mot sina egna fackliga förhandlare, medan
Domstolsverket som formell avtalspart, uppbackat av
chefsdomarna (som skulle sätta lönen i samråd med
facket), stödde det. Där kritikerna såg en principiell och
konstitutionell fara för framtida självständighet (av chefen utvalda och handplockade domare, med fackligt godkänt sigill, kan nämligen tänkas vara mera mjuka i ryggen när det verkligen gäller- eller se ut att vara följsamma, vilket är lika illa), såg cheferna och de fackliga
förhandlarna bara en naturlig anpassning till ett
”modernt” synsätt och en naturlig personalutveckling.
Striden är numera bilagd, sedan också de argaste vedersakarna- som väntat- lugnat sig och accepterat sin högre
individanpassade lön. Så skall en slipsten dras.
Frågan om domstolsväsendets framtid är inte främst
en fråga för domarkåren. Men det är i stort enbart där
som någon diskussion nu alls förs. Medborgarna och
riksdagen bör därför förmås att öka sin aktivitet på
området. Insikten bör vinnas att domstolsväsendet inte
bör vara vare sig ett kriminalpolitiskt eller konstitutionellt trätoämne. Det är en samhällssektor som snarast
bör stärkas genom en bred politisk samsyn. Visionsdokumentet-med tillägg av ett antal konstitutionella markörer- utgör härvid ett utmärkt underlag för ett mera
hållbart riksdagsbeslut på området. Med en sådan
utgångspunkt kan vi kanske komma bort från det närsynta intresset för frågan om antalet tingsrätter och de
kriminalpolitiskt färgade ämnen som nu dominerar riksdagsbehandlingen. Samtidigt bör misstaget från 1974
rättas till, och den pågående författningsrevisionen ge
domstolsväsendet också i vårt land den konstitutionella
plats det bör ha. Om inte, så riskerar vi att fortsätta att
under varierande grad av aningslöshet glida in i en ordning som alltmer fjärmar oss frän rättsstatsidealet.
Krister Thelin (krister.thelin@plac-yu.org) är domare i Internationella Krigsförbrytartribunalen i Haag och var statssekreterare
i justitiedepartementet 1991-1994.
(./)
l>
s:
I
l>’
rrm
lSvensk Tidskrift l2oo4, nr 21 BJ