Print Friendly

Kommunaldemokrati

Av Redaktionen | 31 december 1965


1965


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

471
KOMMUNALDEMOKRATI
Av kommunalkamrer EWERT MÅRTENSSON
Den som tror på en förbättrad kommunaldemokrati inom en bibehållen kommunal
självstyrelse måste se tiden an
med en viss bävan, skriver
kommunalkamrer Ewerth
Mårtensson, Veddige, i denna
artikel, där han med utgångspunkt från resonemangen i
Törnqvist och Wirsälls arbete
»Kommunaldemokratin i fara?» och i Furhoffs bok
»Kommunal skendemokrati?»
analyserar situationen. »Centraliseringsfanatismen har redan gjort sig alltför bred på
bekostnad av de enskilda
medborgarnas trivsel och på
deras rättigheter och möjligheter inom den kommunala
självstyrelsen. Det är alltså
hög tid för oss alla att till
varje pris försöka stoppa den
pågående utvecklingen mot
det öde som annars väntar
oss: en ytterligare försämrad
kommunaldemokrati.»
Demokrati betyder folkstyrelse.
Eftersom vi i Sverige har en demokratisk, och dessutom parlamentarisk styrelseform skall styrelsen
utövas av folket, för folket och genom folket. Till övervägande del
sker maktutövningen indirekt genom valda representanter. Demokratins effektivitet blir alltså beroende av folkets möjligheter att utöva kontroll över sina representanter och de olika myndigheter, som
har till uppgift att bevaka folkets
intressen. Den kommunala självstyrelsen ger förvisso medborgarna
ökade möjligheter till insyn och
deltagande i det för dem viktiga
samhällsarbetet. Det är av stor betydelse hur och i vilken omfattning
dessa möjligheter utnyttjas, tydetta
bestämmer graden av den kommunala demokrati, som närmare skall
diskuteras i denna uppsats.
Debatten om kommunaldemokratin är högaktuell. Frågetecknen är
många, och meningarna är delade.
Harry Törnqvist och Nils-Erik Wirsäll har i sin bok »Kommunaldemokratin i fara?» presenterat
sina åsikter, och Lars Furhoff har
gjort detsamma i sin bok »Kommunal skendemokrati?» Författarnas
frågetecken bör väcka samhällsmedborgarnas intresse för läsning
och debatt om kommunaldemokratins problem. Innehållet i deras
böcker skall här bli föremål för en
472
kortfattad presentation. Dessutom
skall några av författarnas teser
prövas utifrån det praktiska erfarenhetsunderlag, som författaren
till denna uppsats skapat genom mångåriga anställningar inom
landskommunal förvaltning.
Självstyrelse, demokrati och
effektivitet
Kommunerna är särskilda juridiska personer med rättskapacitet
och rättshandlingsförmåga. Denna
viktiga princip, som med skärpa
fastslogs i motiven till 1862 års
kommunalreform, utgör grundvalen för vår moderna kommunala
självstyrelse. Ramen för kommunernas uppgifter och verksamhet
är den kompetens, som finnes inskriven i gällande kommunallag.
Härav framgår, att kommunerna
har både rättigheter och skyldigheter, rättighet att utan direkt inblandning från statens sida sörja
för egna angelägenheter och skyldighet att svara för av staten på-
lagda uppgifter.
Samhällsutvecklingen har skapat
betydande problem för den kommunala självstyrelsen. Kommunernas egna uppgifter har ökat och
komplicerats, och staten har i
ständigt ökande omfattning tagit
den kommunala kapaciteten i anspråk för »statliga» angelägenheter.
Samtidigt har anledningen till och
kravet på effektivitet i beslut och
förvaltning accentuerats.
Törnqvist och Wirsäll har i sin
bok uttryckt farhågor för att
dessa effektivitetssträvanden kan
komma att innebära en nackdel
för demokratin. De säger sig också
vara oroliga för utvecklingen mot
större tätorter, och de fruktar, att
effektivitetsjakten kan leda till en
ny typ av »fogdevälde». Furhoff
gör i sin bok gällande, att demokrati och effektivitet inte utesluter
varandra, men han påpekar också,
att det »ofta visas tendenser att
tillgodose effektivitetskravet på demokratins bekostnad».
Det framgår av förarbetena till
kommunindelningarna 1952 och
1961 bl. a. att man önskade ge medborgarna mer valuta för skattepengarna, t. ex. effektivare skolor
och bättre åldringsvård. Detta trodde man sig kunna uppnå endast genom att sammanslå kommunerna
till större enheter. I praktiken har
också sedan åtskilliga år tillbaka
orden underlag och bärkraft varit
till synes oumbärliga begrepp i
debatt och politik.
Törnqvist och Wirsäll förnekar
bestämt för sin del att effektiviteten kan betraktas utifrån rent ekonomiska kriteria när det gäller uppgifter i ett demokratiskt samhälle.
Erfarenheten säger mig, att kommunala förtroendemän vanligtvis
blir mycket belåtna, när de får rätt
och möjlighet att inom sin kommun låta uppföra högstadieskola
och ålderdomhem, som avses komma att uppfylla de högsta krav på
effektivitet och omvårdnad. Tyvärr
har det emellertid ofta blivit på det
sättet, att skolanläggningens tillkomst, finansiering och praktiska
utnyttjande blivit beroende av elevunderlag, samarbete över kommungränserna och överställda myndigheters tillstånds- och finansieringsbeslut. I dagens läge gäller detsamma för ålderdomshemmen. Effektivitetsjakten med ty åtföljande
centraliseringssträvanden kan således förklaras och försvaras i princip, men det råder ingen tvekan
om att en sådan politik kan innebära betydande nackdelar för den
kommunala självstyrelsen ochkommunaldemokratin. De flesta kommunalmän håller säkert med Furhoff om att :.när självförvaltningen
förenas med statsbidragsbestämmelser som förvandlar de kommunala instanserna till blankettskrivande och korridorspringande
supplikanter i de centrala ämbetsverken kunde man lika gärna ta
steget fullt ut och förstatliga verksamheten».
Furhoff skriver också, att »demokratiprincipen kräver i och för
sig inte kommunal självstyrelse».
Han gör vidare gällande, att den
främsta motiveringen för kommunal självstyrelse i dagens läge är att
»folk får möjlighet att uppfostras
till deltagande i allmänna angelä-
genheter». Törnqvist och Wirsäll
anser emellertid, att »den politiska
demokratins existens är därför enligt vår mening till väsentlig del
beroende av den kommunala självstyrelsens fortbestånd:.. Det behö-
ver naturligtvis inte ligga någon
åsiktsskillnad inbakad i de båda
473
här redovisade påståendena, men
den som vet hur det demokratiska
systemet fungerar har säkert fullt
klart för sig att varje inskränk-‘
ning i den kommunala självstyrelsen oundvikligen leder till en urholkning av den kommunala demokratin.
Maktfördelning och kommunaldemokrati
Inledningsvis antydes, att medborgarna delegerar sin makt till av
dem valda representanter och att
graden av kommunaldemokrati bestämmes av väljarnas förmåga att
utöva kontroll över sina representanter. Låt oss närmare undersöka
hur makten är fördelad och hur det
egentligen är ställt med kontrollförmågan.
De valda kommunala förtroendemännen har visserligen fått sina
mandat för viss bestämd tid, men
deras möjlighet till :.självständigt»
handlande i det kommunala förtroendemannaarbetet är begränsad.
staten har att bestämma i vissa
frågor, lagar och förordningar skall
följas och viktigare ärenden utredas och lösas med hjälp av tjänstemän och andra experter. Förtroendemännen får emellertid ofta ensamma bära hela ansvaret inför
sina väljare för hur frågorna blir
lösta.
Eftersom makten således är fördelad och ansvaret koncentrerat
befinner sig förtroendemännen redan från mandatperiodens början
i ett maktutövningens dilemma. En
474
»stark» kommunalman kan i ett
sådant läge bli en, som Furhoff
säger, »klockarfar», som allting
skall bestyra. Om kommunalmannen är »svag» kan han kanske mot
sin vilja avhända sig den reella
makten till andra, som inte behöver
redovisa och bära ansvaret för sina
åtgärder inför väljarna. Enligt
Törnqvist och Wirsäll är båda alternativen farliga för den kommunala demokratin.
Kommunaldemokratin kan inte
fungera om lekmannastyret ersättes
med expertstyre. Förtroendemännen måste emellertid i stor utsträckning anlita tjänstemän och
andra experter. Furhoff anser, att
ett ökat antal tjänstemän i stället
för tjänstemannavälde kan innebära en fördel för kommunaldemokratin genom att förtroendemännen, tack vare tillgång på tjänstemän, kan ägna sig åt att styra kommunen, d. v. s. syssla med de stora
principiella frågorna.
I »Sveriges kommunkalender»
kan vi bl. a. räkna fram, att av de
i kalendern upptagna 775 landskommunerna har inte mindre än
646 (83,4 %) anställt kommunalkamrerer eller kommunalkassörer
samt att 245 av landskommunerna
(31,6 %) har anställt såväl kommunalkamrer eller kommunalkassör som kommunalingenjör eller
kommunaltekniker. Vi kan också
räkna fram, att det finns 250
landskommuner med 2.000-3.000
invånare och att 161 (64,4 %) av
dessa har anställt kamrer eller kassör och 31 (12,4 %) såväl kamrer
eller kassör som ingenjör eller
tekniker samt att det finns 104
landskommuner med 1.000-2.000
invånare och att 46 C44 %) av dessa
kommuner har anställt kamrer
eller kassör. Dessutom vet vi av
erfarenhet, att de allra flesta kommuner är starkt beroende av
»Utomstående» experter, t. ex. arkitekter, projektörer, entreprenörer,
kontrollanter och advokater av
skilda slag. För min personliga del
har jag all anledning påstå att lekmannastyret i våra kommuner i
dag inte kan utövas på ett godtagbart sätt om det inte funnes
möjlighet för dem som styr att rådfråga och lita till tjänstemännen
och de övriga experterna. Frågan
är bara var gränsen skall dragas.
En sak är säker: Man vinner ingenting positivt genom att tala nedsättande om tjänstemännen/experterna i allmänhet eller förtroendemän/lekmän isynnerhet, ty båda
grupperna har sin uppgift att fylla
i vårt samhälle. Men man bör onekligen ha anledning fråga sig hur
detta samhälle egentligen skall se
ut och styras. Samtidigt bör man
göra klart för sig att det i grund
och botten är de »vanliga» människorna, som ytterst bär det
största ansvaret för vad som sker
och inte sker på samhällslivets
olika områden.
Vi har alltså klart för oss att
det finns konkurrenter till förtroendemännen om malden och inflytandet i kommunerna. Detta förhållande kräver naturligtvis kompromiss- och samarbetsförmåga
hos alla parter. I boken »Kommunaldemokratin i fara?» ställer författarna frågan: »Är kommunalmännen kompromissbefängda?» De
skriver också: »l kommunalpolitiken blir man på sina håll tveksam
om inte kompromisserna börjat
utplåna de motsättningar som behövs för att demokratin skall fungera». Jag har den erfarenheten,
att kommunalmännen inte gärna
kompromissar i onödan, i varje fall
inte för kompromissernas egen
skull. Man vill visserligen gärna
uppvisa enighet utåt, men bakom
den förtroendeingivande fasaden
döljer sig vanligtvis egoister, lokalpatrioter, småpåvar och partipolitiska schackspelare. Dagens kommunalmän framhåller gärna och
ofta den enighet som råder inom
kommunen och mellan de olika
partigruppena. Det kan ifrågasättas
om denna s. k. enighet är värd sitt
pris. Under alla omständigheter
vore det ur kommunaldemokratisk
synpunkt bättre om debatterna blev
något livligare än som nu är fallet.
Törnqvist och Wirsäll påtalar
också den växande makten »nedåt»
till nämnder och styrelser. De anser, att en sådan utveckling försvagar kommunaldemokratin, eftersom nämndernas och styrelsernas
verksamhet inte är föremål för
samma insyn som fullmäktige.
Varje kommunalt initierad människa vet att författarnas farhågor
är berättigade på denna punkt, allt- 475
så att den beslutande instansen ofta
endast har att utöva en formell
makt, medan den reella makten
är utövad i »lägre» instanser. I
många kommuner har man tillsatt
ett antal mer eller mindre »onö-
diga» nämnder, styrelser och kommitteer inom den oreglerade förvaltningens ram, och det visar sig
tyvärr att dessa »extrainstanser»
ofta tar makten från kommunalnämnd och fullmäktige och att
maktutövningen härigenom blir
svårkontrollerbar för »utomstående». Detta visar, att väljarnas/medborgarnas förmåga till insyn och
kontroll kan åsidosättas. Anmärkningsvärt är emellertid det förhållandet att det är de av väljarna/
medborgarna ufsedda förtroendemännen, som genom åtgärder och
beslut försvårar insynen och kontrollen för sina uppdragsgivare.
Reformerad kommunaldemokrati
»Ingenting är så bra att det inte
kan göras bättre», brukar det sä-
gas. Jag förutsätter här, att detta
talesätt också gäller den kommunala demokratin. Låt oss därför
söka finna lämpliga medel att uppnå en förbättrad kommunaldemokrati. Vi kan börja med att citera
några viktiga påståenden i boken
»Kommunal skendemokrati?»
»Utan offentlig debatt, utan information till väljarna, utan en
kommunal valdebatt kan man inte
tänka sig någon mönsterdemokrati. Utan en livaktig och fri pressdebatt i kommunala spörsmål, kan
476
man inte tänka sig att den kommunala demokratin fungerar. Med
hänsyn till att motiveringen för
vårt kommunala självstyre till stor
del måste sökas just i behovet att
skola medborgarna är det viktigt
att kommunerna blir något av
mönsterdemokratier. Men viktigare är att de föredömliga förhållandena verkligen tränger in i
folks medvetande, att väljarna genom den oavbrutna informationen
om de kommunala problemen får
en känsla av medansvar och helst
även medinflytande. Det kan inte
vara någon hemlighet att själva ledningen av kommunens utveckling
ofta faller ur fullmäktiges händer
för att hamna hos kommunens styrelse, andra nämnder eller tjänstemän. Frågornas prövning förläggs därmed i realiteten till andra
instanser än fullmäktige. Debatterna där blir endast skenfäktningar. Allvarligare är att diskussionerna i fullmäktige många
gånger rör skäligen betydelselösa
frågor, medan de verkliga avgö-
randena sker utan någon debatt
dän.
Enligt Furhoffs uppfattning existerar alltså dels allvarliga faror
för kommunaldemokratin i förhållandet väljarna- förtroendemännen och dels betydande brister i
den organisation som uppbär
själv.styrelsen och demokratin i
våra kommuner. Men han anvisar
också medel mot detta tillstånd.
Vi kan sammanfatta dem sålunda:
l. Bristen på kommunal valdehatt kan ersättas av en effektivare
intern partidebatt, vilken skulle
kunna utesluta olämpliga kommunala förtroendemän.
2. Ett reviderat valsystem eller
ett slopande av första kammaren
skulle möjliggöra uppkomsten av
kommunala partier, vilka kunde utnyttja motsättningarna tätort –
glesbygd och centralort – andra
tätorter och därmed skapa en kommunal valdebatt,
3. Om dagspressen ökade sitt intresse för de kommunala frågorna
och lämnade plats för den kommunala debatten på ledarspalterna
skulle detta förbättra den offentliga insynen, fostra medborgarna
och påverka den kommunala beslutsprocessen i positiv riktning,
4. Besvärsinstitutet skulle bli en
värdefullare garanti än nu mot
misskötsel och maktmissbruk om
medborgarna finge bättre information om hur institutet fungerar,
5. Kommunala folkomröstningar
kunde införas på försök för att öka
väljarnas möjligheter att inverka
på den kommunala beslutsprocessen,
6. Fullmäktiges reella maktlöshet kan hävas om fullmäktige koncentrerar sig på de verkligt stora
och principiella frågorna, medan
mängden av detaljärenden med
vissa direktiv delegeras till andra
:.lägre:. instanser,
7. Om rågången mellan tjänstemännens och förtroendemännens
arbetsuppgifter hålles klar kan
samarbetet underlättas och förtroendemannavälde och tjänstemannavälde omöjliggöras.
8. En minskning av den kommunala bolagsbildningen skulle gynna
offentlighetsprincipen och besvärsrätten, två grundläggande garantier
för kommunal demokrati och
9. Om mångsyssleriet försvinner
skulle resultatet bli bättre möjligheter att nyrekrytera kadern av förtroendemän, bättre förankring av
styrelseskicket bland medborgarna
och bättre skötta förtroendemannauppdrag.
Allmänhetens intresse
För min del måste j ag konstatera,
att allmänhetens intresse för de
kommunala angelägenheterna är
mycket svagt. Endast när det inträffar uppenbara och »personligt»
färgade skandalhistorier i vilka enskilda tjänstemän eller förtroendemän är inblandade vaknar intresset hos medborgarna. Jag vågar
också påstå, att den interna partidebatten är minimal i de flesta
kommuner, att kommunal valdebatt
hör till de sällsynta undantagen och
att lokaltidningarna i de flesta fall
visar föga intresse för de kommunala frågorna, frånsett mer eller
mindre korrekta referat från fullmäktigesammanträdena. Bristen på
korrekthet beror framför allt på det
dåliga intresset, som i många fall
i sin tur bottnar i olika slags hänsynstagande till egna partipolitiska
och affärsmässiga målsättningar.
Det hör faktiskt till sällsyntheterna att en »vanlig» medlem i en
477
kommun överklagar ett kommunalt
beslut. När överklagning någon
enstaka gång sker är det, som Furhoff mycket riktigt skriver, »missnöjda minoriteter i fullmäktige»,
som står bakom. För min egen del
kan jag tillägga, att överklagningshandlingarna ofta visar, att de missnöjda är ytterst okunniga om hur
besvärsinstitutet egentligen fungerar. Det skulle alltså inte skada
om medborgarna i gemen finge nå-
gon form av information rörande
sina rättigheter och möjligheter
när det gäller den opartiska och
lagenliga prövningen av kommunala beslut. Men det kanske är för
mycket begärt att kommunalmännen/beslutsfattarna själva skall
lämna informationen ifråga.
Mångsyssleriet är en verklig fara
i våra kommuner. Det finns gott
om personer, som gärna överskattar sig själva i jakten efter förtroendeuppdrag. Epiteten klockarfar
och småpåve borde egentligen på
något sätt införas officiellt och förlänas dessa mångsysslare. Det
finns t. ex. lantbrukare, som mänskligt att döma borde kunna nöj a sig
med ett eller ett par uppdrag vid
sidan av sitt lantbruksarbete men
som med stor aptit kastar sig över
det ena uppdraget efter det andra
utan hänsyn till sin begränsade förmåga och till det faktum att det
finns andra som på ett bättre sätt
skulle kunna sköta dessa uppdrag.
Det värsta med dessa mångsysslare är att de i sin överdrivna iver
efter uppdrag och en plats i »solen»
478
ofta har svårt att hålla rågången
klar mellan sina egna och tjänstemännens arbetsuppgifter, vilket
stundom leder till onödig irritation
och problem med samarbetet.
Kommunaldemokratin är, som vi
sett, inte så bra att den inte kan
göras bättre. Hur en förbättring
skall kunna ske är emellertid inte
så lätt att säga. Den pågående debatten om självstyrelsens och demokratins problem är trots allt ett
hälsotecken. Den som i likhet med
mig fortfarande tror på en förbättrad kommunaldemokrati inom
en bibehållen kommunal självstyrelse måste med viss bävan se framtiden an. Den nuvarande politiken,
med dirigering av människorna,
deras bosättning och utkomstmöjligheter måste betraktas som felakOM majoritetsbeslut
tig. Centraliseringsfanatismen har
redan gjort sig alltför bred på bekostnad av de enskilda medborgarnas trivsel och på deras rättigheter och möjligheter inom den
kommunala självstyrelsen. Det är
alltså hög tid för oss alla att till
varje pris försöka stoppa den på-
gående utvecklingen mot det öde
som annars väntar oss: En ytterligare försämrad kommunaldemokrati. Detta kan vi kanske i viss
mån förhindra genom att vi låter
debatten och informationen aktiveras och självstyrelsens organisation
effektiviseras. Om så sker kan
medborgarandan och det personliga
engagemanget bli hållbara hörnstenar åt den förbättrade kommunaldemokrati, som vi alla har anledning att arbeta för.
Varför skola två besluta för den tredje, varför beslut fattas genom majoritetens avgörande? Svaret blir väl, att detta är axiomatiskt, och går man djupare in på frågan, möter till sist motspörsmålet: ja, hur skulle beslut annars fattas? Däri är i själva verket
hela innebörden av den s.k. majoritetsprincipen kort men ganska
klart angiven, den är en praktisk utväg men icke alls någon obestridlig rättsgrundsats.
Svensk Tidskrift 1915

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner