Print Friendly

Jens Odlander; EU som politiskt system

Av Redaktionen | 31 december 1994


1994


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

EU SOM POLITISKT SYSTEM
]ENS ODLANDER
Kan integrationen iform av det europeiska samarbetet gå vidare eller har enhetssträvandena gått
i stå? Helt klart råder idag en brist på förståelse för de systemförändringar som det kalla krigets
slut kräver. Nu måste istället vägenframåtför integration och enighet i Europa sökas i samspelet
mellan det nationella och internationella.
I
ntegrationsteorier inom statsvetenskapen kom på modet i samband med upprättandet av den europeiska unionens foregångare –
den europeiska ekonorruska gemenskapen, EEC. Året var 1957. Startskottet for
ett europeiskt enhetsverk var dock europeiska kol- och stålunionen, 1950. Den
eu(ro)fori som präglade de forsta avgö-
rande stegen mot samarbete och integration i ett sargat Europa gavs en teoretisk
överbyggnad och legitimitet. Den dorninerande skolan inom integrationsteorin
var neofunktionalismen, främst forknippad med Ernst Haas och dennes klassiker
från 1958, The Uniting of Europe. Floran
av skolor och strömningar har under åren
blivit brokig. Förutom den klassiska
funktionalismen och neofunktionalismen
talas om federalism, intergovermentalism, system- respektive transaktionsanalys, realism och neorealism.
Fil ka11d ]ENS ODLANDER är a11dre ambassadsekreterare vid de11 svet~ska ambassade11 i Köpe1111a11″‘.
Spill-over
Brister i Haas’ modellbyggnad uppmärksammades snart. Haas betonade vad
han kallat spill-over – en sektorintegrationens interna expansiva och i det
närmaste självklara logik, att integration
foder mer integration. Neofunktionalismen vidareforädlades av Leon Lindberg.
I det forsta större teoretiska verket om
EEC, The Political Dynamics of European
Economic Integration beskrev han den
springande punkten, ”spill over”, som en
situation i vilken ”… en given handling,
hänfordtill ett specifikt mål (ex. handelspolitik), skapar en situation i vilken det
ursprungliga målet endast kan tillförsäkras genom ytterligare handlingar, vilka i
sin tur skapar en ny situation och ett behov av mer handling, och så vidare.”
Institutionell kris
Detta synsätt visade sig snart vara inte
bara övermåttan simplistiskt utan också
alltfor optimistiskt. Den institutionella
kris som EG genomled i mitten av 1960-
SVE N SK T !DSKR i f.T 259
talet bidrog till en revision på såväl akademiskt som politiskt håll. En reviderad
teori och en politisk ”road-map” måste,
stod det då klart, söka ta hänsyn också till
effekterna av den dramatiska resa som
franske presidenten de Gaulle sände Gemenskapen utpå. Och hur teoretisera om
en fransk generals bravader?
Federalism vid vägs ände
Haas’ var självkritisk. Han hade, medgav
han senare, inte forutsett ”a rebirth ofnationalism and anti-functional high politics” – nationalismens återfodelse som
politikens primat, såsom den främst
inkarnerades i fransk europapolitik vid
denna tidpunkt. Uttalandet kunde gjorts
idag. Med tendenserna till en renationalisering av politiken på vår kontinent är
integrationstanken ånyo prövad. Och
detta efter en period från mitten av 1980-
talet då vi vant oss vid framsteg i
integrationsprojektet – den europeiska
enhetsakten och vitboken om den inre
marknadens forverkligande, att fom1ärka.
Svåra påfrestningar
I själva verket kan, med efterklokhetens
mått av beskäftighet, sägas att fröet till
1990- talets kris såddes i 80-talets flämtande sista andetag. Då samlades i den lilla
staden Maastricht vise män, politiker och
diplomater for att utforma 90-talets
integrationsprojekt, den europeiska
unionen. Det forsta testet for unionstanken var den danska folkomröstningen 1992. Det blev ett nej. Kort därpå
foljde fransmännens nja och därefter
tyska forfattningsdomstolens utslag, som
nog ändå tar sägas innebära att nationell
tysk rätt satts fore EG-rätt. Detta skedde
mot en fond av finansmarknadernas angrepp mot det redan forefintliga ekonomiska och monetära samarbetet, EMS
och dess nav växelkursmekanismen,
ERM. Maastricht-traktatens ambitiösare
planer for en ekonomisk och monetär
union, EMU, sköts så på framtiden.
Tysklands enande, eller snarare Tysklands ansträngda ekonomi till foljd av
enandetutsatte EG-systemet for svåra på-
frestningar. Och hur teoretisera kring
murars fall?
Kris föder framsteg
Var dessa idag verkande motstridiga krafter for unionsprojektet står lär vi ta en indikation på i samband med BU-ländernas
översynskonferens 1996. Då skall erfarenheterna ditintills utvärderas och nya
beslut fattas. Entusiasterna pekar på att
det just är ur perioder av kontraktion och
kris som kvalitativa framsteg i enhetsverket fåtts: världskriget, oljekriserna,
Eurosklerosen. Unionstraktaten passerade till slut också nålsögat. Danskarna
fårmåddes rösta ja en andra gång. EMU
har visserligen satts på sparlåga, men
unionsprojektet har lätt skadskjutet ändå
sjösatts. Blickarna riktas nu snarast framåt,
men vad händer om integrationen inte
låter sig drivas längre?
Dörren öppnats
Reaktionerna hos medlemmarna i den
europeiska unionen och i fårsvarsorga- 260 SvENsK TtosKR.tFT
nisationerna NATO och VEU på förändringarna i öst har stundom varit förvirrade. Man har inte funnit riktigt fotfäste då hela havet stormat. Anpassningar
av NATO:s och inte minst EU:s roll och
skepnad har redan måst tagas. Försök har
gjorts att överbrygga motsättningarna
mellan de som förespråkat ett starkt amerikanskt engagemang i Europas försvar
och de som betonar det europeiska alternativet, VEU. Nya samarbetsformer med
dessa organisationer utanförstående länder, främst de öst- och centraleuropeiska
men också med Sverige, har utvecklats
och försiktigt har dörren öppnats mot en
utvidgning av i första runm1et EU, också
österut.
Geopolitikens återkomst
Samtidigt har den bakomliggande filosofin i det europeiska enhetsverket kommit
att utmanas av vad som kunde kallas den
nationella politikens primat. Befintliga
organisationer har inte kunnat förhindra
dessa tendenser, men tvivelsutan verkat
dämpande. I synnerhet under Jugoslavien-krisens inledande första två år syntes
EG:s möjligheter att agera på det internationella planet ha kortslutits av divergerande nationella hållningar. Även om det
idag ser ut som om EU, USA och Ryssland kanske skall kunna finna en gemensam lösning av Bosnienfrågan skall inte
tecknen på en maktpolitikens återkomst
avfärdas. Svartsynen har talat om den europeiska politikens renationalisering eller
en geopolitikens återkomst. Annorlunda
uttryckt av den amerikanske forskaren
Stanley Hofiinan: ”Every international
system owes it’ s inner logic and its
unfolding to the diversity of domestic
daterrninants, geo-historical situations,
and outside aims among its units”. Inrikes faktorer, geo-historiska konstellationer och utrikespolitiska mål, skulle, om
Hoflinan har rätt, styra också ett internationellt sub-system som EU.
Vanmakt
Det väsentligen nya i 1990-talets problem är dock att de inte enbart är resultatet av agerande eller icke-agerande från
medlemsstaternas regeringar. Utöver en
”rebirth of nationalism and anti-functional high politics” på det internationella planet har vissa EU-medlenunars
befolkningar reagerat med missnöje eller
skepsis över den fortgående integrationen. Detta har skett samtidigt som en rad
viktiga frågor – som miljöpolitiken och
ekonomin – tarvar internationella lösningar, vare sig det är på supranationell
eller mellanstatlig nivå. Men inför känslan av vanmakt- vem kan över huvud taget ställa en kapitalrörelse till svars? – har
det politiska projektet, integrationen,
som kunde ha givit lösningarna, blivit
något av en syndabock. 1970- och 80-talens förhoppningar ställda till intcrdcpcndcnscns, det gemensa1ru11a beroendets, allena saliggörande och allt betvingande
logik naggas nu i kanten. Men vad är då
alternativet? Vilka maktcentra finns istället? Skall multinationella företag blott ha
nationalstaten som motvikt? Skall Sveriges riksdag, eller något annat enskilt parSVENSK T!DSKRII’T 261
lament kunna matcha globala kapitalrörelser, miljöfororeningar, internationell
terrorism och narkotikahandel, flyktingoch immigrationsvågor? Skall ett land
ensamt kunna möta de säkerhetspolitiska
utmaningarna och kunna garantera sysselsättningen och välfården?
Västlig värdegemenskap eller
normupplösning?
Den danska statsvetenskapliga tidskriften
Politica behandlar i ett särskilt nummer
EV som politiskt system. Morten
Kelstrup vid köpenhamnsuniversitetet,
menar att varken systemanalys i traditionell bemärkelse eller integrationsteori,
som den neofunktionalistiska, eller en
kombination av de bägge kan ge en fullgod fcirklaring till EV som politiskt system. ”Vi kan ikke nöjes med att karakterisera EF’s beslutningssystem, regirna og
politiske faelleskab. Vi må også se på de
reelle magtstrukturer i EF-systemet.”
Sammansatt system
Dessa maktstrukturer är inte blott intresseorganisationer eller foretag utan främst
medlemsstaterna. EV:s politiska system,
skriver Kelstrup, bör därfor grundläggande betraktas som sammansatt av å ena
sidan fom1aliserade, institutionella beslutssystem och å den andra av ett mer
oformaliserat ”interaktionssystem”, vari
medernsstaterna interagerar efter regler
som inte är auktoritativt fastlagda utan
bestäms av intressen och maktpolitiska
hänsyn. Slutsatserna är väsentliga. Skulle
tendensen vara att nationella politiska
lösningar premieras fore gemensamma
sådana, Br detta i så fall genklang i EVsystemets sätt att fungera. En truism
månne, men i debatten, särskilt under
1980-talet, har tagits for givet att EVsystemet varit mer än summan av dess
enskilda beståndsdelar – medlemsstaterna.
Samarbete äventyras
EV:s politiska system är visserligen tämligen institutionaliserat. Viktigare är dock
styrkan av gemensamma värderingar och
normer i medlemskretsen. Och med forlov sagt existerar på ett ”passivt” sätt och
en i begränsad omfattning känsla av politisk gemenskap. Ofta Br de nationella intressena gå fore gemenskapens bästa.
Dessa forhållanden, skriver Kelstrup, gör
EV-systemet till en på det hela taget svag
politisk gemenskap, som är starkt utsatt
for tendenser till överinstitutionalisering,
”dårlige dynamikker”, splittring och
passivitet. Systemet är beroende av
uppslutningen kring gemensamma värderingar och normer. Och om dessa
ifrågasätts kan samarbetet som sådant
äventyras. Någon värdeforskjutning
mellan de västeuropeiska staterna är
dock svår att spåra. Snarare bör sambandet mellan värderingar och normer
studeras, och det mellan nationella, inrikespolitiska intressen, ofta av taktisk
natur, och kollektivets bästa.
Avgörande for tendenserna till en
normupplösning har varit att det främsta
sammanhållande kittet mellan medlemsländerna i NATO och till dels i EU forsvunnit med det Kalla kriget. Utan en
262 SvENsK TI OSK RI FT
tydlig yttre fiende minskar kravet på inre
sammanhållning.
Bredmaskigt skyddsnät
Denna slutsats bör inte i första hand ses
som normativ, som syftande till att kritisera integrationstanken som sådan. Snarare tvärtom. Ty frågan infinner sig omgående. Vad är alternativet? Fritt spelrum
får den nationella primaten? En organisation, ett europeiskt hus månne, utan
egentliga politiska visioner, och med ett
så bredmaskigt skyddsnät att det kunde
medge nästan vilka som helst övertramp
av nationalstaterna? Skulle då inte övertrampen snart bli norm? En travesti, men
vore ett så föga förpliktigande nationellt
rättssystem att det inte kriminaliserade
brottsliga gärningar värt förtroendet hos
medborgarna? Vem kan då sova gott om
natten?
Unionen skall kunna brukas till
någonting
Givet den internationella karaktären av
många av dagens stora utmaningar finns
just inget annat att tillgå än unionen med
alla dess brister och skavanker. Den i
sammanhanget mest väsentliga diskussionen, menar då exempelvis Kelstrup, blir
inte i första hand de politiska åtgärderna
som sådana, även om denna diskussion är
väsentlig i sig – hur långt stärka arbetstagarnas inflytande genom EU i de transnationella företagen, vilken bör ambitionsnivån vara för miljöpolitiken på
gemenskapsbasis, skall prisstabilitet premieras före arbetslöshetsbekämpning på
detta plan och då medlemsstaterna skall
söka nå konvergens i deras nationella
ekonomiska politik, kan dessa mål kombineras etc? Snarare måste diskuteras det
som kallats det demokratiska underskottet – systemets legitimitet eller icke-legitmutet, såsom det uppfattas hos
medlemsländernas befolkningar. Det må
vara bångstyriga danskar, halvskeptiska
fransmän eller obeslutsamma svenskar.
Konkreta lösningar
Kelstrop antyder ett svar: ”Det er naeppe
tvivl om, at EF-komrnissionens ”flag og
ballonstrategi” er helt utilstraekkelig.”
Eller i mina ord: Det räcker inte att
deklaratoriskt propagera fcir enhetstanken. Det räcker inte att peka på EU:s
nyckelroll för att ha gjort Västeuropa till
en ”fredens ö”, för att ha tämjt forna europeiska fiender, Tyskland och Frankrike
att förmärka. Det räcker inte att peka på
vikten av att multilateralisera de europeiska stormakternas agerande, att åstadkomma en tysk eller för den delen italiensk einbindung i det europeiska regelverket, hur viktigt detta än må vara för
småstater som de nordiska. Det räcker
inte att uppställa mål som den monetära
unionen, som med svårighet kan förverkligas, hur behjärtansvärt och nödvändigt detta än är. EU måste kunna användas till konkreta och av befolkningarna
efterfrågade lösningar i för dem centrala
frågor – stora som små.
Orealistiska förväntningar
Och här spelar den jugoslaviska erfarenS VE N SK TIDSKR IFT 263
heten dessvärre ett spratt, liksom recessionen. Unionen har inte kunnat lösajugoslaviska krisen, arrfors det, – om nu nå-
got land eller någon organisation kunnat
göra detta mot de stridande parternas
vilja. EU har heller inte, om nu ens detta
låter sig göras givet den hastiga globaliseringen av produktion, handel, investeringar, kapitalrörelser och konjunkturer,
kunnat lösa den ekonomiska krisen. Problemet har varit de orealistiska forväntrungarna om vad EV-systemet kunnat
brukas till, vad detta kunnat leverera i
fråga om säkerhet och välfård. Detta har
skadat själva legitimiteten i systemet. EU
har nämligen, är det viktigt att framhålla,
däremot dämpat de spänningar mellan
EU-staterna som kunnat leda till en långt
värre utveckling – direkt egensinnigt agerande i Jugoslavien-krisen, i större skala
(av typen tvisten mellan Grekland och
Makedonien), kanske till och med vapenskrammel, och på det ekonomiska
området forhindrat en aggressiv, låt oss
kalla det nymerkantilistisk politik, av
devalveringar, subventioner och protektionism.
Norskt motstånd
Först ut i den till dels nymornade BUskepsisen har varit delar av opinionen i
åtminstone ett par av EU:s medlemsstater. Näst kan komma någon eller några
av befolkningarna i kandidatländerna. I
Norge är motståndet ett väl känt faktum.
Härnäst kan folja öst- och centraleuropeerna, även om det ter sig mindre troligt med deras stora tilltro till ett unionsmedlemskap som Vägen mot Utveckling, Fred och Välfård.
Kelstrup igen: Det är väsentligen på
två sätt som uppslutning kring ett politiskt system kan skapas: a) genom produktion av lösningar, ”output”, som tillfredsställer medborgarnas krav (alltså genom effektivitet och responsivitet) , och
b) genom strukturändringar, som ger en
större trovärdighet for det samlade politiska systemet och därmed också en ökad
känsla av politisk gemenskap. I forbindelse med det sistnämnda är det viktigt
att möjliga ändringar i BU-systemet – i
riktning mot en demokratisering och/ eller i riktning mot en mer federalistisk (effektiv) struktur – kan ses i ett sådant ljus,
som tilltag for att skapa en större uppslutning kring den politiska gemenskapen.
Politiskt möjliga
Omvänt kan sägas att uteblivelsen av lösningar (”output failure”) eller avsaknanden av reformer som kunde öka tilliten till systemet, forsvagar detta och bidrar till dess instabilitet. Är inte detta vad
som drabbat nationalstaten, vår uppfattning om vad som ligger inom det politiska möjliga for våra parlament och regeringar? Har inte detta paradoxalt nog
bidragit till en återgång till patriotism och
nationalism, till det välkända snarare än
det okända? Och detta i en ekonomisk
och politisk verklighet som näppeligen
kan hanteras ens i en i och for sig till västeuropa begränsad gemenskap av stat.
264 SVEN SK TIDSKRIF T
Stärk BU
Slutsatsen borde bli att BU-systemet bör
stärkas i s<l väsentliga avseende och i en
sådan omfattning att dagens utmaningar
kan mötas p<l ett effektivt sätt. Fruktan
får ett ”Fortress Europe” synes <ltminstone får tillfållet ha varit ogrundad. Med
GATT-avtalet i land och givet amerikanska välsignelser av en europeisk
fårsvarsgemenskap synes det snarare än
handelskrig, och profetior om en
konfrontatorisk tripolär maktstruktur –
Asien-USA-EU- vara upplagt får samarbete i konkurrens. Det m<lste vara det.
Och endast genom ett starkt och effektivt
EU kan Europa sd rustat och lösningar
finnas som motsvarar medborgarnas förväntningar. P<l somliga omdden torde
ökad överstatlighet krävas, p<l andra omclden mellanstatlighet.
Ett systemets entropi
Effektivitet p<l vilket sätt, är nästa fdga att
ställa, och är systemet möjligt att reformera? Jag har inga patentlösningar. Engelska och amerikanska forskarrön – p<l intet sätt okontroversiella – har pekat p<l det
amerikanska politiska systemets inneboende instabilitet. Detta som en del av
främst 1980-talets stora debatt om den
minskade amerikanska rollen som ledare,
som hegemoni i världssamfundet. Kunde
bristen p<l amerikanskt ledarskap i internationella fdgor bero på problem i det
amerikanska politiska systemets struktur,
frågade sig forskare, då enighet inte
kunde finnas om vad får slags omvärldsfårändringar som skulle kunna ha bidragit till USA:s påsddda politiska försvagning. Om Amerika var den enda makt i
världen som uppvisade s<lväl militär, ekonomisk som kulturell styrka, varfår minskade då dess inflytande?
Kortslutning
Om tankarna om denna den politiska
entropin – en term ursprungligen fdn fYsiken- är del av fårklaringen till det amerikanska systemets ”output failure”, och i
litteraturen har bl a Iran-Contras-affåren
lyfts fram som tecken på en kortslutning
av det amerikanska politiska systemet,
kanske de kunde äga giltighet också får
EU. Tanken är, ehuru inte underbyggd
eller på något sätt ledd i bevis, under alla
omständigheter stimulerande. Den skulle
i så fall stödja de som ser den mest uppenbara bristen i EU:s politiska syst_f[ i avsaknaden av en representativ lagstifta de
makt. För just detta kan det amerikanska
systemet, med dess tredelning av makten,
uppvisa.
”Outputfailure”
Balansen mellan den lagstiftande och den
utövande makten i EU är ett tvisteämne,
i synnerhet om till ekvationen fårs maktbalansen mellan Europaparlamentet och
de nationella motsvarigheterna. Den dö-
mande makten, EG-domstolen, kan får
sin del ses mer som bundet till att tillvaratagna integrationsintressena än att matcha
övriga EG/ EU-organ. Lägg därtill en regeringarnas dragkamp och det är upplagt
får ”output failure”.
En EU:s entropi – tendensen i ett sysSV EN SK TJ DS KRI FT
265
tem att fårändras i riktning mot sin mest
sannolika fårdelning – ser vi med lite fantasi redan tecken på. Tendenserna till en
renationalisering av inte bara utrikes- och
säkerhetspolitiken, utan också av politikområden som miljö- finans- och penningpolitiken skulle då kunna vara både
orsak av och verkan till ett systemets entropi.
Pragmatism anbefalles
Utvidgningen av unionen, i synnerhet
österut, skulle kunna motverka effektivitet i systemet och därmed ytterligare undergräva dess legitimitet. En utebliven
utvidgning skulle å sin sida tvivelsutan
negativt inverka på självuppfattningen i
EV-systemet och hos medlemsländernas
befolkningar – responsivitet. Det gäller
också utvidgningen med Sverige och övriga kandidatländer. Men utvidgningen
är blott en del av problemet. Pragmatism
må hur som helst anbefallas, ty över trettio år har trots allt forflutit sedan Carl
Friedrich skrev att endast federalismen
skulle garantera småstatens och den lilla
politiska gemenskapens möjligheter att
överleva. Vi lever ännu, men visst har
vårt manöverutrymme och vårt oberoende naggats i kanten. Tillsammans med
andra europeiska stater står vi starkare,
också om handelskrigen och uppsplittringen över oceanerna mot fårmodan skulle komma.
Ökad enighet
Bristen på fcirståelse av systemfårändringarna i Europa efter det kalla krigets slut är tydlig. Integrationsteorier ger
blott ledning till en del av svaret, likaså
den realistiska skolan inom internationell
politik, med dess betoning av traditionell
intresse- och maktpolitik. Är det inte i
stället just studier av interaktionen mellan
systemet som sådant och det inrikespolitiska eller nationella planet som saknas?
Är det inte i denna ”svarta låda”, i
glappet mellan det internationella och
det nationella, vi måste söka en fcirklaring
och en väg framåt, i bästa fall mot ökad
enighet i Europa?
Som Konrad Adenauer sagt, ”Europa
är som ett träd som växer. Det kan inte
fabriceras.”
266 SVENSK TiOSKRifT

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Efter demokratin

webshop_banner