Print Friendly

Håkan Winberg; Att stifta lag är svårt…

Av Redaktionen | 31 december 1983


1983


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

HÅKAN WINBERG:
Att stifta lag är svårt …
Det blir allt svårare för den enskilde att
Ulla reda på vad som verkligen gäller
;dolika områden. Vid årsskiftet hade vi
1288/agar och förordningar. Dessutom
sktr det fortlöpande många ändringar i
gQllande författningar.
Hovrättspresidenten Håkan Winberg,
som var justitieminister i den andra
lltpartiregeringen, granskar bl
agiverilagen och generalklausulen. Om
itte rättstryggheten skall äventyras
ltdste lagförslag av sådan typ att det
kln ifrågasättas om de överensstämmer
111td hittills gällande rättsprinciper få
IIÖjlighet att belysas både i den
IIImänpolitiska och i denjuridiska
debatten innan en färdig
lllgstiftningsprodukt föreligger.
I l kap 4 § regeringsformen stadgas att
en av riksdagens huvuduppgifter är att
stifta lag. Till skillnad från vad som gällde enligt 1809 år regeringsform är riksdagen ensam lagstiftande organ. Hinner nu
riksdagen och dess ledamöter att jämte
sina övriga uppgifter som folkets främsta
företrädare på ett ändamålsenligt sätt behandla de lagförslag som föreläggs dem?
Detta sker i allt väsentligt i form av propositioner från regeringen. Ja, i det stora
hela får man nog säga att den granskning
som sker av lagförslagen under riksdagsbehandlingen är både noggrann och omfattande.
Jag har från min tid som riksdagsman
erfarenhet från arbetet inom två av utskotten, justitieutskottet och lagutskottet. Lagutskottet sysslar nästan uteslutande med lagstiftningsfrågor medan
justitieutskottet dessutom handlägger
anslagsfrågor som hör tilljustitiedepartementets huvudtitel.
Arbetet i ett utskott går i regel till så,
att sedan en avlämnad proposition remitterats till det utskott inom vars ämnesområde den hör – och motionstiden i
anledning av propositionen utgått – sker
en föredragning inför utskottet av någon
av dess särskilda föredragande. Propositionen och de i anledning av den eventuellt avlämnade motionerna brukar föredras samtidigt. Förutom rent avslagsyrkande kan en motion gå ut på mer eller
mindre omfattande ändringar i den föreslagna lagtexten.
Min erfarenhet är att utskottsledamö-
tema väl sätter sig in i lagförslagen också
när lagtexten är omfattande, komplicerad och kanske också svårförståelig. Till
skillnad från många andra parlament har
den svenska riksdagen få jurister bland
256
sina ledamöter. Det alldeles övervä-
gande antalet ledamöter i utskotten,
även ijustitie- och lagutskotten, har därför en annan yrkesbakgrund än juristens.
Många av dem som under en något så
när lång tid tillhört dessa utskott tillägnar
sig ett imponerande juridiskt kunnande.
Åtskilliga lagförslag är inte alls kontroversiella. De föranleder då inga motioner. Föredragningen i utskotten blir naturligtvis i sådana fall i regel mer översiktlig än när meningarna bryts och motioner väckts om ändringar i större eller
mindre delar av det föreslagna lagkomplexet.
Men ibland kan ”politiska” eller ”juridiska” olyckshändelser inträffa. Den
enskilde riksdagsmannen blir ofta i underläge i förhållande till regeringskansHeL Varje riksdagsgrupp har visserligen
ett kansli för att bistå riksdagsmännen.
Dessa kanslier är dock – även om en
viss upprustning torde ha skett i förhållande till tidigare – obetydliga i förhållande till regeringens kansli. Närjag 1979
gick över från riksdagsarbete till regeringsarbete upplevde jag under de första
veckorna skillnaden som nästan bedö-
vande då jag på en gång fick justitiedepartementets mycket omfattande utredningsresurser till förfogande.
Ingen riksdagsman kan läsa alla regeringsförslag som framläggs. Tyvärr gör
mängden av de frågor som riksdagen
skall pröva att möjligheten att lägga
övergripande synpunkter på de särskilda
frågorna blir allt mindre. Möjligheten till
överblick av vad som verkligen gäller på
olika områden försvåras. Allt fler har
fullt att göra med att syssla med sin egen
specialiserade – nästan alltid viktiga
men ofta också snäva – sektor i samhälJet. Det är dock faktiskt så, att ju
ögon som kan granska ett lagförsill
desto fler möjligheter finns att i tid UJt
täcka bristfålligheter i förslaget.
Angiverilagen
Den beryktade s k angiverilagen kan
nämnas som exempel. Den inn
långtgående skyldigheter för den en~
de deklaranten att i sin egen självdeklt!
ration lämna uppgifter om ersätt ·
som har utbetalats för uppdrag tex
hantverkare för arbete i fastighet
bostadslägenhet. Om någon ersät ·
inte har utbetalats skall en förs”
lämnas i den egna självdeklarationen
så inte har skett.
Detta innebär en kontrollverks
från det allmänna gentemot den ens
av en art och omfattning som bryter
hittills gällande principer för relati
mellan den enskilde och statsm
Man får lätt George Orwells ”1984′
tankarna. När lagen behandlades av
dagen i november 1982 hade mode
samlingspartiet invändningar på ·
punkter och återkom i januari 1983 i
partimotion med yrkande om avslag
hela lagen. I övrigt reagerade ingea
riksdagen.
I efterhand tycks alla inse att regi
är olyckliga och går för långt i kontr
mot den enskilde. Regeringen har
bådat viss uppmjukning av lagen.
skulle enligt uppgift tvånget att uppge
negativ försäkran tas bort men i ö
uppgiftsskyldigheten i princip bestå
dan vissa andra justeringar skett.
Det här är tydligt en lagprodukt
inte tillräckligt har uppmärksammats
riksdagsbehandlingen. Den har tr ·
”kommit bort” i mängden av andra fördag.
Ett särskilt prolem är också den koncentration av propositionsavlämnande
11111 sker till vissa tider av riksdagsåret.
Det försvårar i stor utsträckning riksda~
aens möjlighet till en grundlig granskning
av regeringsförslag.
1288 lagar och förordningar
Hackdelarna med den omfattande lagiiftning som nu sker har diskuterats
lAnga gånger. Svensk Författningssamlags register för 1982 upptar l 288 lagar
ech förordningar. Det är mycket att hålla
leda på både för domstolar, enskilda,
11yndigheter och organisationer. Ett anlit problem är de ofta förekommande
lodringarna i gällande författningar. Det
imebär en risk för rättsförluster. Tidpunkten för författningars ikraftträdande
ir också en fråga som borde uppmärksammas mera. Det är nödvändigt att en
viss tid får förflyta från det att en lag
eller förordning har utfärdats och till
dess att den träder i ~aft. Blir den tiden
alltför kort försvårar det för dem som är
berörda att sätta sig in i dess innehåll.
En inom lagtillämpningens område vedertagen princip är att okunnighet om en
rittsregel inte befriar från rättsligt ansvar. Om en person inte känner till en
författningsbestämmelse och därigenom
tommer att bryta mot den kan han inte
Aberopa sin okunnighet för att undgå
tonsekvenserna härav. Men det måste
då också finnas rimliga möjligheter för
den enskilde att ta del av de förutsättningar som gäller eller som skall komma
att gälla.
Det råder knappast riågon tvekan om
257
att i det moderna samhället med hög lagstiftningstakt, omfattande författningsreglering och mycket ofta förekommande ändringar i gällande rätt har den enskildes svårigheter att ha kunskap om
vad som på olika områden verkligen gäller ökat i förhållande till tidigare. Företrädare för myndigheter, näringsliv och
organisationer har vid olika tillfällen
framhållit de stora problem de har att
följa ändringarna inom lagstiftningen.
En åtgärd för att förbättra rättsinformationen skulle vara att inte låta en författning i normalfallet träda i kraft förrän
t ex minst två månader hade förflutit från
det att den varit publicerad i Svensk Författningssamling. En annan skulle vara
att begränsa de tidpunkter under året då
nya författningar träder i kraft. Som huvudregel – med möjlighet till undantag i
brådskande fall – kunde införas att
ikraftträdande skulle ske bara vid kvartalsskiften dvs den l januari, den l april,
den l juli och den l oktober. Det verkar
dock som om tendensen är den motsatta,
nämligen att ikraftträdandet sprids alltmer under årets månader. Då och då
händer det också att en författning träder
i kraft vid andra tider än månadsskiften,
t ex den 15 i en månad. Dessa tendenser
är ur den här framförda synvinkeln
.olyckliga.
Lagrådets uppgift
Lagrådets granskning av lagförslag är en
viktig del i arbetet att nå en hög kvalitet
på lagarna. Lagrådet skall numera bl a
granska hur lagförslagen förhåller sig till
grundlagen och rättsordningen i övrigt
liksom till rättssäkerhetens krav. Däremot skalllagrådet inte göra någon poli- 258
tisk bedömning av frågorna. Det är naturligt att detta någon gång kan medföra
gränsdragningsproblem.
Även om det framför allt är de borgerliga partierna som velat skjuta fram lagrådets ställning i lagstiftningsprocessen
för man nog säga att regeringarna oavsett politisk färg i stor utsträckning beaktar synpunkter från lagrådet. Det är naturligt eftersom dess granskning just gäller mindre ett förslags materiella än formella innehåll.
Lagrådets inverkan på ett lagförslag är
ibland större än vad som framgår av dess
protokoll och föredragande statsrådets
bemötande av detta i den aktuella propositionen. Det förekommer att lagförslag
granskas ”underhand” och att man i vederbörande departement beaktar synpunkter från lagrådet innan en formell
remiss dit har skett. Detta kan vara en
fördel för regeringskansliet men bör inte
drivas så långt att lagrådet kan komma
att uppfattas som en del av detta.
Även om lagrådet inte skall granska
det materiella innehållet i ett lagförslag
kan dess ställningstagande ibland inte
undgå att få politisk betydelse.
Generalklausulen
När den borgerliga trepartiregeringen
trädde till i oktober 1979 hade den tidigare folkpartiregeringen remitterat det
icke obekanta förslaget om en generalklausul mot skatteflykt till lagrådet. Centerpartisterna och folkpartisterna i den
nya regeringen var positiva till en sådan
generalklausul, moderaterna var negativa. I regeringsförklaringen enades man
om att förelägga riksdagen förslaget till
generalklausul om inte ”lagrådets
granskning ger anledning till annat”. Del
har ju senare blivit viss debatt om vM
lagrådets ledamöter egentligen menadet
sitt sedermera angivna yttrande men inte
ens vi som i regeringen var negativa Ii
en generalklausul kunde finna att lagd.
dets granskning gav ” anledning till aanat”.
I den frågan kan man säga att lagrådd
på grund av regeringsförklaringens innohåll kom att få avsevärd politisk betyd’
se. Nu har också 1982/83 års riksmöte..
förslag av den nya socialdemokrati
regeringen utvidgat skatteflyktskla
lens tillämpningsområde – utan n’
erinran från lagrådet. Klausulen har 11
blivit så lös i konturerna att t o m finruw
ministern tar fel på vilka rättshandtinga r
som skall omfattas av den och vilka SOI
inte skall göra det.
Förslaget till avverkningskonto
En annan kontroversiell lagstiftninp.
fråga gäller regeringens avsikt att föroskriva generell skyldighet för enskilda
skogsägare att göra inbetalning på sär·
skilt avverkningskonto. Syftet är all
tvinga fram ökad skogsavverkning. Hi
konstaterade lagrådet, att den metod flr
att garantera det uppställda kravet påa•
verkning, som använts i lagförslaget,
helt avvek från den ordning som vaai- ·
gen tillämpades i svensk lagstiftning u
detta slag. Lagrådet fann förslaget oti
fredsställande från rättssäkerhetssyt
punkt och ansåg sig ”med hänsyn till dc
invändningar av principiell och lagtet.
nisk natur, som sålunda kan framställas,
inte kunna tillråda lagstiftning enligt del
föreliggande förslaget’ ‘.
· Regeringen fann också bäst att draIi
bakaförslaget i den delen även om det av
jrdbruksministems uttalanden att döma
!lkför inte verkar som om man skrinlagt
llllkama på någon slags form av åtgärder
lllt enskilda skogsägare.
Det här visar lagrådets betydelse. Det
bn – åtminstone ibland – hindra slapp
och illa genomtänkt lagstiftning.
IMtstryggheten hotas
Ba alltför omfattande lagstiftningsverkliDhet med inte sällan hastigt framlagda
Inlag om ändringar av gällande lag (typ
lnndkårsutryckningar) utgör ett starkt
1111t mot möjligheterna att få en effektiv
JIIISkning av lagförslagen. Det blir därled också ett hot mot lagkvaliteten.
Lagförslag av sådan typ att det i vaije
259
fall kan ifrågasättas om de överensstämmer med hittills gällande rättsprinciper
(hit hör angiverilagen, skatteflyktsklausulen och tanken på avverkningskonton)
måste få möjlighet att hinna belysas både
i den allmänpolitiska och i den juridiska
debatten innan en fårdig lagstiftningsprodukt föreligger.
Om sedan en politisk majoritet ändå
driver igenom sina förslag kan minoriteten inte göra mycket annat än att själv
arbeta för att bli i majoritet och då kunna
avskaffa eller förändra oacceptabel lagstiftning. Men oavsett politisk uppfattning borde det vara så, att rättsordningen och rättssäkerheten är viktigare än att
t ex ett antal tallar och granar något för
länge får stå ofållda i den svenska skogen.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Läs mer

Efter demokratin

webshop_banner