Print Friendly

Fredrik Sterzel; Lagrådet, rättsstaten och demokratin

Av Redaktionen | 31 december 1993


1993


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

LAGRÅDET, RÄTTSSTATEN OCH
DEMOKRATIN
FREDRIK STERZEL
Alltsedan Regeringsrättens tillkomst 1909 har laggranskningen i Sverige utförts av Lagrådet.
Det är en viktig och särpäglat svensk institution vars roll och betydelseförändrats med tiden.
I denna artikel resonerarjustitierådet Fredrik Sterzel omjust Lagrådet med utgångspunkt i en
av Karl-GöranA(gotsson nyligenframlagdavhandling, ”Lagrådet, rättsstaten och demokratin
under 1900-talet”.
N
ärjagtalar om Sveriges
forfattning for utlänningar, brukarjag säga
att vi har gjort två
lyckade konstitutionella uppfinningar:
Lagrådet och Ombudsmannen. Senast
en pakistansk student, som påpekade att
islam har forstfödslorätten till ombudsmannen. Så skulle bara Lagrådet
återstå. Föralldel. Ombudsmannen har
ju ändå förlorat terräng. Ingen har på
allvar övervägt hans möjligheter att
fungera i det moderna, oerhört komplicerade samhället.
Den frågan har däremot for Lagrådet
tagits upp till djupgående granskning av
statsvetaren Karl-Göran Algotsson vid
Skytteanum i Uppsala. I en diger bok
har han behandlat Lagrådet, rättsstaten
FREDRIK STERZEL är justitieråd.
och demokratin under 1900-talet (Norstedts juridik, 1993). Han bygger på ett
stort material: samtliga yttranden från
1910, 1930, 1950, 1970 och 1990 och
alla yttranden inom sex områden, bl a
fri- och rättigheter, skatter och
vårdfrågor. Boken är en framstående
prestation, lättläst, redig och intressant.
Författaren visar god förståelse for
Lagrådets överväganden.
Generande enkel nivå
Undersökningen är alltså statsvetenskaplig, inte juridisk. I forgrunden står
frågor om Lagrådets politiska roll.
Algotsson hargenomfort eninträngande
argumentationsanalys av de granskade
yttrandena.Han skiljermellan ”juridisktekniska” argument, intresseavvägningar
och målrationella argument. Det tema.
som går igenom boken är det välkända
‘juridik ochpolitik”. Det hardiskuterats
SvENsK TiDSKRIFT 417
i alla tider, dessvärre nästan alltid på
generande enkel nivå av både politiker
och jurister. Desto mer välkommet är
ett vetenskapligt bidrag som ger ett
objektivt och solitt underlag för en
diskussion.
Kanske bör jag presentera Lagrådet
för läsaren. Det har enligt regeringsformen till uppgift att granska lagförslag
innan de prövas av riksdagen. Dess
yttrande ”bör” – sammanfattningsvis –
inhämtas ”omlagen ärviktigför enskilda
eller från allmän synpunkt”. Lagrådet
rekryteras (normalt) från Högsta domstolen och Regeringsrätten och arbetar
sedan länge på avdelningar, envar med
(normalt) tre ledamöter som utses för
två år. Antalet avdelningar minskades
1991 från tre till två. Tillfålligt kan det
finnas fler, t ex när detta skrivs fyra
Målrationella argument
Vad granskningen skall gå ut på anger
regeringsformen i fem punkter.
De avser hur förslaget förhåller sig
”till grundlagarna och rättsordningen i
övrigt” och ”till rättssäkerhetens krav”.
Samt ett par typiskt juridisk-tekniska
frågor. Punktenfyra ärav särskiltintresse.
Den ”om förslaget är så utformat att
lagen kan antagas tillgodose angivna
syften”. Den ger otvivelaktigt stöd för
vad Algotsson kallar målrationella argument. Riksdag och regering har dock
klart sagt ifrån att de önskar en juridisk,
inte en politisk granskning.
Lagrådet inrättades 1909 vid Regeringsrättens tillkornst. Det övertogden
laggranskningsomhade utförts avHögsta
domstolen. Ett motiv var ”det rasdösa
lagstiftningsarbete” somförsiggick i vårt
land och som gjorde granskningsuppgiften betungande. Fram till den
första efterkrigstiden gjorde Lagrådet
ofta uttalanden av politisk karaktär. Det
saknades inte underlag för kritik från
socialdemokratiskt håll. Sedan många år
är den situationen ändrad. Fullständig
enighetråderomattLagrådetskall avhålla
sig från ”politiska” uttalanden. Trots en
del stridigheter har Lagrådet aldrig på
allvar ifrågasatts utom vid ett tillfålle:
1927 då framstående socialdemokrater
ville avskaffa det och i stället genomföra
”en effektiv förstärkning av Justitiedepartementets lagavdelning”.
Utbrett kompromisstänkande
De politiska skärmytslingarnaförtar inte
intrycket att Lagrådet alltid har koncentrerat sig på det ”juridisk-tekniska”.
Detta har blivit så uppenbart för Algotsson, att han inleder de granskande
kapiden med rubriken ”Ett huvudresultat: partipolitiskt okontroversiella,
oftast ‘juridisk-tekniska’ anmärkningar
dominerar”. Detta betyder inte att
Lagrådet är eller ens bör vara okontroversiellt. Rimligen måste även lagfrågor någon gång ta bli föremål för
418 SVENSK TIOSKRIFT
politisk strid. Det är i dag en vanlig först något grundläggande. Om alla är
uppfattning, att kompromisstänkandet
har brett ut sig för mycket, särskilt på
grundlagsområdet. Men om det blir
debatt, måste Lagrådet tåla kritik från
den som förlorar på yttrandet ochberöm
av den som vinner.
Ros och ris
Algotssonvisaratt ros och ris harfördelats
rättjämt på senare år. skattefrågorna på
80-talet är belysande. Lagrådet fick stark
kritik i ärendet om generalklausul mot
skatteflykt av moderaterna, i ärendet om
löntagarfonderna framför allt av folkpartiet och i engångsskatteärendet av
socialdemokraterna.
Det sistnämnda varjag själv med om.
Med tillfredsställelse konstaterade jag
efteråt att misshaget blev ganska
likformigt utbrett: bland de borgerliga
för att vi underkänt flera argument,
bland socialdemokraterna för att vi inte
stannat vid en formell granskning mot
grundlagstexten. En sådan snävare
granskning – som Kjell-Olof Feldt
förespråkar även i sinbok Alla dessa dagar
– stämmer inte med grundlagen.
Om Lagrådet sköter sig, måste det
alltså bli kritiserat då och då, förhoppningsvis även omdetmisskötersig. Detta
far inte leda till en alltförstorförsiktighet
och att ramen kring ”politiska” frågor
dras alltför vid.
Nu till frågor och diskussion och då
ense om att Lagrådet bara skall syssla
med ”juridisk-tekniska” frågor, vilka
skäl finns det i dag för att ha en sådan
granskningsinstans? Onekligen har
”Justitiedepartementets lagavdelning”
förstärkts avsevärt. Ett särskilt rättssekretariat finns också i varje fackdepartement. Den numera till Justitiedepartementet lokaliserade centrala
granskningsenheten ser på alla lagförslag
från bl a konstitutionella och formella
synpunkter. Något liknande kommer
säkert att etableras då det gäller
förhållandet till EG-rätten.
Nödvändig efterkontroll
Jag kan närmast se en saklig motivering
för Lagrådet: riksdagens ringa insats i
lagstiftningsarbetet. Det krävs – av
principiella konstitutionella skäl, av
hänsyn till balansen i systemet – en
efterkontroll av regeringskansliet. Man
kan tala om en preventiv funktion.
Denna efterkontroll borde riksdagen
svara för, men den är extremt illalämpad
för ”juridisk-tekniska” frågor. Å andra
sidan tror jag inte alls på att göra om
Lagrådet till en riksdagens myndighet.
Meddetta resonemangblirdet viktigt
att utveckla lagrådsgranskningenvidare,
så att den tillför något nyttigt utöver en
extra finslipning av teknikaliteter.
Intressant är att granskningen faktiskt
har utvecklats. Under de år, 1985-87
SVENSK TIDSKRIFT 419
.j
\
·r
och 1989-91, då jag själv var ledamot,
iakttog jag två nya drag. Först kom
konstitutionella synpunkter alltmer i
förgrunden, sedan också Europakonventionen. Båda mina iakttagelser
bekräftas av Algotsson. På vilka punkter
skulle då granskningen kunna utvecklas
idag? Enligtmin tanke börmerallmänna
och övergripande frågor ta en större
plats på detaljernas bekostnad. Då jag
lämnade lagrådet 1991, gissade jag att
den punkt i grundlagen skulle ta en ökad
betydelse, som avser om ett lagforslag är
ägnade att nå sina syften.
Alltfler ramlagar
Algotsson redovisar en viktig diskussion
som vi hade i detta ämne 1990. Det
gällde den nya lagen om psykiatrisk
tvångsvård. Ledamöternavarbekymrade
över att resurser for alternativa insatser
inte garanterades när tvångsvården
begränsades. Detkunde medforaattsjuka
människor miste den vård de fick utan
att ges någon annan i stället. Vår
diskussion fordes främst utifrån punkten
om lagforslagets syfte. I yttrandet strök
vi även generellt under att resursfrågor
måste behandlas på ett realistiskt sätt i
remisserna. Givetvis bör inte Lagrådet
utvecklas till enmerallmänt ekonomiskt
granskande institution – behovet av en
sådan i lagfrågor är ett annat problem –
men jag tror att det finns en del som
Lagrådet kan uträtta.
En annan övergripande fråga som
Algotsson tangerar utan att fordjupa sig
i rör ramlagarna, alltså tendensen att lita
till allmänt hållna lagregler och överlåta
på lägre myndigheter att utfärda
detaljregler. Riksdagen har flera gånger
reagerat mot ramlagarna men det har
aldrig följts upp. Ett lysande exempel är
hur riksdagen 1987 uttalade sig mot
ramlagar för att 1988 anta djurskyddslagen, vår kanske mest utpräglade
ramlag. Nästa lär bli en rniljöbalk.
Lagstiftning om småsaker
Ennäraliggande fråga gällerlagändringar.
Algotsson framhåller alldeles rätt, att det
är viktigt for rättsstaten att lagarna inte
ändras for ofta. I annat fall minskar
förutsägbarheten, som har central
betydelse. Hur är läget i dag? När jag
lämnade Lagrådet 1991 togjag med mig
ett problem: varfor hade vi haft så litet
attgöra underden senaste perioden trots
att lagstiftningsarbetet allmänt sägs ha en
så stor omfattning? En hypotes som jag
satte mig att undersöka, var att
lagstiftningsarbetet i själva verket mest
handlar om en massa småsaker som man
inte besvärarLagrådetmed. Maskineriet
går runt, runt, med allt större fart, men
avsätter allt mindre faktiska resultat.
Jag fann hypotesen bekräftad i en
utsträckning som jag aldrig drömt om.
Sedan 60-talet har lagändringarna
ungefår fyrdubblats. Rättegångsbalken
420 SVE NSK TI DSKRI FT
ändras t ex nu genomsnittligen sju gånger
om året, brottsbalken sex. Ett år (1992)
ändrades lagen om allmän forsäkring 28
gånger och sekretesslagen 20 gånger! De
tal jag fann var så höga att detaljanalys
blev ointressant. Redan en smula sunt
fcirnuft – for att inte tala om t ex sinne
för rationell foretagsledning – säger att
nuvarande ordning inte kan försvaras.
Men ingenting görs åt saken fastän det
borde vara angeläget för riksdagen och
alla partier. Lagrådet borde kunna vara
ett redskap bland andra.
Beklagligaförsummelser
Man frågar sig gärna om det finns några
sakligasynpunktersomLagrådetnaturligt
borde se som ”sina” och hävda oavsett
politiken. Algotsson betonar på flera
ställen attvakthållningenkringrättsstaten
alltidvarit central för Lagrådet. Men den
förefallerfrämst gälla ”juridisk-tekniska”
aspekter. Det är ledsamt att Algotsson
kan visa, att Lagrådet aldrig slagitsärskild
vakt kring fri- och rättigheter. Det har
flera gånger utan principiella invändningar accepterat forslag om begränsrungar.
En näraliggande parallell är mellan
lagrådsgranskning och lagprövning,
mellan ”preview” och ”review”. Det är
samrna problem omjuridik och politik.
Då Lagrådet lyckats bli etablerat, kunde
man tro att striden kring lagprövningen
skulle vara mogen att avblåsas. Men
ingalunda. Den senaste utredningen har
upprepatde gamla slentrianargumenten:
Domstolarna skall inte var ”politiska
maktfaktorer”, riksdagen är ”bäst ägnad
att pröva om en viss lagforeskrift är
grundlagsenlig eller ej” osv. Den som
har läst Algotssons utvärdering av
Lagrådet suckarlätt- och suckar en gång
till om han tar del av professor Håkan
Strömbergs utvärdering av normprövningen i praxis. Kritik riktas mot Högsta
domstolen for att inte realisera ens en
sådan kontroll som redan de nuvarande
grundlagsreglerna forutsätter. Att vara
rädd for att domstolarna kan bli ett hot
mot de folkvaldas supremati har alltid
synts mig barnsligt. Menjust därfor syns
det omotiverat att statsmakterna måste
”uppenbart” kränka medborgarnas frioch rättigheter för att domstol skall ta
ingripa.
Ymnighetshorn
Mycketmerakunde tas upp tilldiskussion
utifrån Karl-Göran Algotssons bok, men
jag far sluta här. Universitetets rektor
Stig Strömholm har i en recension
lovordatboken som en gedigen produkt
ur ”det i sanning flödande ymnighetshorn som Skytteanum utgör” samtidigt
som han beklagat att statsrätten råkat så
på efterkälken jämford med statsvetenskapen. Jag har endast att instämma.
SVENSK TIDSKRIFT 421

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Pengar för ingenting

webshop_banner

Ladda ner E-boken om Liberalkonservatism