EU-val 2014
Val av ordförande till kommissionen – spel i den högre skolan
Parlamentet kommer att få större inflytande över valet till EU-kommissionens ordförande. Nyordningen framställs som mer demokratisk än den tidigare. Men Pär Holmbäck förutspår att det istället blir en himla soppa. I Dublin om en vecka kommer EPP-gruppen att nominera sin kandidat.
Få diskussionsämnen är så på allas läppar i Bryssel just nu som vem som skall bli nästa kommissionsordförande. Efter tio år med portugisen José Manuel Barroso på posten pågår nu ett intensivt spel såväl bakom som framför kulisserna bland dem som vill bli hans efterträdare. Med Lissabonfördraget i kraft ligger avgörandet ytterst i Europaparlamentets händer vilket adderar en ny dimension av risk och möjlighet, beroende på hur man ser det, till processen. Givet medias alltid närvarande intresse för personfrågor ligger det nära till hands att denna fråga kommer att överskugga valet till parlamentet också i den svenska kontexten och det kan därför vara intressant för Svensk tidskrifts läsare att känna till lite mer om processen.
Formellt definieras hur valet ska gå till i artikel 17 i Fördraget om Europeiska unionens sjunde paragraf:
Med hänsyn till valen till Europaparlamentet och efter lämpligt samråd ska Europeiska rådet med kvalificerad majoritet föreslå Europaparlamentet en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Denna kandidat ska väljas av Europaparlamentet med en majoritet av dess ledamöter. Om denna kandidat inte får majoritet, ska Europeiska rådet med kvalificerad majoritet inom en månad föreslå en ny kandidat som ska väljas av Europaparlamentet i enlighet med samma förfarande.
Den inledande frasen om ”hänsyn till valen till Europaparlamentet” och det senare ”väljas” har tagits till intäkt av alla federalister för att valet till parlamentet i maj inte bara ska syfta till att välja de 751 ledamöterna utan också till att indirekt vara ett presidentval för EU-kommissionen. Detta genom att de olika nationella partiernas samlingspartier på EU-nivå nominerar sin respektive alleuropeiska kandidat till posten som kommissionsordförande.
Detta var ingalunda syftet med det nya fördraget men en intensiv lobbykampanj från federalisternas sida – främst i de socialdemokratiska och liberala leden – har lett fram till nu rådande uppfattning om att Europaparlamentsvalet ska bli ett presidentval. Med högtravande och intill falsett gränsande vibrato har det proklamerats hur denna nyordning kommer att göra EU, och särskilt kommissionen, mer ”demokratisk”, ”legitim” och ”förankrad i Europas folk”.
Jag tvivlar för egen del starkt på att väljare runtom på kontinenten kommer att uppleva det demokratiska rus som federalisterna ser framför sig. I den mån de överhuvudtaget reflekterar över att deras röst på en nationell kandidat till parlamentet indirekt också kommer att avgöra vem som besätter ordföranderummet på våning 13 i Berlaymont lär det knappast ske med mycket annat än en kort notis.
Vad den nya proceduren däremot med säkerhet leder till är att göra valet av ny kommissionsordförande till en ohyggligt komplicerad process. Förra gången, det vill säga 2009 innan Lissabonfördraget trätt i kraft, behövde stats- och regeringscheferna enbart parlamentets ”godkännande”1. för sitt val av ordförande men likväl tog det bortåt ett halvår att klara av processen. Det nya intrikata spelet där parlamentet inte längre ska ”godkänna” utan ”välja” ordförande leder med det nu beslutade upplägget till en tvåkammarprocess och lär inte göra saken enklare.
Låt oss nämligen skissera hur processen kan komma att se ut. Från de större partigrupperna finns det än så länge två kandidater till kommissionsordförande. Liberalerna i ”Alliance of Liberals and Democrats in Europe” (ALDE) – i vilken svenska Folkpartiet och Centerpartiet ingår – har nominerat sin gruppledare i parlamentet och den tidigare belgiske premiärministern Guy Verhofstadt. En gång i tiden framstod han som Margaret Thatchers belgiska motsvarighet och beundrades intensivt av Europas nyliberaler men någon gång under 90-talet bytte han riktning och viger nu sin politiska insats till att försöka avskaffa de europeiska nationalstaterna – en i och för sig tämligen förståelig livsmission om man kommer från Belgien.
Den andra formella nomineringen har inkommit från den socialdemokratiska partigrupperingen ”Party of European Socialists” (PES) – där svenska Socialdemokraterna hör hemma – i form av tysken och Europaparlamentets nuvarande talman Martin Schulz, vars mediala genombrott kom 2003 då han av Italiens premiärminister och dåvarande ordföranden i Europeiska rådet Silvio Berlusconi betecknades som lämplig för en roll som lägervakt i en film om ett nazistiskt koncentrationsläger som en av il Cavalieres bekanta höll på att spela in.
Återstår så för den konservativa partigrupperingen ”European People’s Party” (EPP) – med svenska moderater och kristdemokrater som medlemmar – att nominera sin kandidat. Detta är den bredaste samlingen europeiska partier och traditionellt också den största i Europaparlamentet. Även EPP har som parti också länge haft idén om att gemensamma kandidater ska utses men flera av dess ledande företrädare och inte minst Tysklands Angela Merkel insåg de problem en sådan procedur skulle föra med sig. Hennes motstånd var dock inte tillräckligt starkt för att avföra idén och i slutändan böjde hon sig för dem i och utanför den egna partigrupperingen som inget hellre ville än att i alleuropeiska val kröna kommissionens ordförande. Således kommer EPP vid sin kongress i Dublin i 6-7 mars nu också att nominera en kandidat.
Spekulationerna om vem EPP kommer att nominera har varit intensiva och så här en vecka före kongressen finns tre personer som kandiderar: den tidigare luxemburgske premiärministern Jean-Claude Juncker, nuvarande kommissionären för den inre marknaden och fransmannen Michel Barnier liksom Lettlands nyligen avgångne premiärminister Valdis Dombrovskis. Finlands premiärminister Jyrki Katainen har tidigare indikerat att han skulle kunna vara kandidat men det senaste han sagt är att han inte står till förfogande. Om det är ett nej eller ett Göran Persson-nej får framtiden utvisa. Likaså Irlands premiärminister Enda Kenny har förekommit i spekulationerna och sagts vara Angela Merkels favorit till posten, men han har själv tydligt sagt nej. Detsamma gäller Polens Donald Tusk som tidigt fördes fram som ett namn men som därmed också tvingades bekänna färg. Wolfgang Schäuble har sagts förorda IMF-chefen och tidigare franska finansministern Christine Lagarde, som dock också avvisat varje sådan tanke.
Inte minst fallet med Tusk visar hur absurt hela upplägget är: hur ska en sittande stats- eller regeringschef kunna deklarera öppet att vederbörande är kandidat till posten som kommissionsordförande? Antingen får personen i fråga avgå från sin nuvarande post i avvaktan på en annan som han kanske alls inte får eller säga till sina egna väljare att ”jag tar en paus från er nu men om Europa inte vill ha mig kommer jag tillbaka till er”. Ingetdera särskilt aptitligt för en politiker med självbevarelsedrift.
I praktiken är det därmed bara föredettingar som kan deklarera sin intention att kandidera och av de som nu står till EPP:s förfogande får Juncker ändå sägas vara den mest sannolika. Det är visserligen en offentlig hemlighet att han har problem med alkohol – eller snarare att han har problem utan alkohol som en luxemburgsk tidning nyligen noterade efter att den holländske finansministern Jeroen Dijsselbloem deklarerat att Eurogruppens möten blivit mer ”kalvinistiska” efter att Juncker avgått som dess ordförande – men med dryga två decennier som regeringschef bakom sig är han ändå väl etablerad och av många respekterad.
Inför valet till Europaparlamentet den 25 maj är det därför sannolikt att line-up för kommissionsordförandeposten kommer vara den tyske socialisten Martin Schulz, den belgiske ärke-federalisten Guy Verhofstadt och den luxemburgske kristdemokraten Jean-Claude Juncker. Att denna församling skulle få den europeiska demokratin att koka blir förvisso en empirisk fråga, men tillåt mig att tvivla.
Så vem blir det då? Självfallet svårt att säga men en kvalificerad gissning skulle vara följande. I valet den 25 maj kommer extremister till vänster och höger att gå framåt. Inte fullt så starkt som nu görs gällande men likväl i betydande grad. EPP, ALDE och de gröna ser alla ut att falla tillbaka relativt kraftigt medan socialdemokraterna går framåt. Opinionsundersökningar som visar trenden i alla medlemsstater är ännu relativt få men nyligen kom en från VoteWatch som prognosticerade följande fördelning:
Källa: Sveriges Radio (20 februari 2014)
Opinionsundersökningar är alltid behäftade med stor osäkerhet och det finns dessutom många skäl att ifrågasätta just VoteWatchs siffror särskilt – det är exempelvis osannolikt att EPP skulle göra ett så stort tapp – men detta är den enda färska undersökning som finns att tillgå.
Med hänsyn till detta utfall ska stats- och regeringscheferna med kvalificerad majoritet föreslå den kandidat som de vill se och som de tror kan få stöd i Europaparlamentet. Kvalificerad majoritet i rådet innebär minst 255 av de totalt 345 rösterna – fördelade enligt medlemsstaternas storlek – samt att de som röstar för representerar minst 62 procent av Europas befolkning.2. Denne måste sedan enligt Europaparlamentets arbetsordning artikel 105 aktivt stödjas av en majoritet av samtliga ledamöter, det vill säga minst 376 ledamöter måste rösta för kandidaten för att denne ska väljas. Som framgår av figuren ovan kommer ingen partigrupp att komma i närheten av dessa 376 röster.
I rådet är EPP-familjen den största följd av socialdemokraterna i PES. ECR är brittiska Tories med David Cameron som ende regeringschef och tre länder anses oberoende med Italien som det största landet. Holland. Luxembourg och Estland leds av ”liberala” regeringschefer tillhörande ALDE. Tabellen nedan visar hur röstrelationen i rådet ser ut i mer detalj:
Inte heller här finns således någon som allena kan uppfylla kraven för att kunna nominera någon. Den teoretiska utgångspunkten måste dock vara att EPP i kraft av dominerande gruppering får stöd för sin kandidat vilket som sagt ser ut att bli Jean-Claude Juncker. Problemet uppstår dock när vi kommer till parlamentet där socialdemokraterna, om siffrorna står sig, kommer se sig själva som valets stora vinnare även om de inte nödvändigtvis blir större än EPP. Den yttersta vänstern i GUE och de gröna kommer vidare att stå bakom socialdemokraterna och det blir då mycket svårt för Juncker att få de nödvändiga 376 rösterna. Nollhypotesen måste nämligen vara att de drygt 120 högerextrema – EFD och NA i figuren ovan – samt brittiska Tories i ECR inte kommer att rösta för en kvasifederalist som Juncker. Hur liberala ALDE skulle ställa sig är oklart mer än att de skulle stödja den kandidat som säger sig vara mest federalistisk, vilket sannolikt kommer vara den socialdemokratiske. I det läget skulle rådets kandidat falla i parlamentet och det blir upp till rådet att inom en månad komma upp med en ny kandidat.
Att det skulle bli en mycket smärtsam process inses lätt. Därför är det osannolikt att detta teoretiskt sannolika inträffar. Istället kommer stats- och regeringscheferna i rådet inse att de måste välja någon som i praktiken kan få stöd av en majoritet av ledamöterna i de båda stora partigrupperna EPP och PES, då det är enda sättet att få ihop en stabil majoritet. Det parti som investerat tyngst av alla i idén om att partierna ska presentera kandidater inför parlamentsvalet är just socialdemokraterna och inte minst deras egen kandidat Martin Schulz personligen. Att de på något vis skulle släppa igenom en annan kandidat än sin egen – än mindre någon som inte nominerats innan valet såsom nämnda Jyrki Katainen och Enda Kenny – håller jag för mycket osannolikt. Samma sak gäller ALDE. I den institutionella kampen mellan rådet och parlamentet brukar parlamentet förvisso vika ned sig men jag tvivlar på att så kommer att ske i denna för hela mandatperioden definierande fråga.
Så då ligger bollen hos rådet att nominera någon som kan få stöd i parlamentet. Där är det Angela Merkel som har störst inflytande av alla och efter den 25 maj är det därför inte osannolikt att hon kommer att ställas inför en situation där hon kan bidra till att få en tysk som ordförande för kommissionen. Bara det att han är en landsman vore i många fall tillräckligt även om vederbörande inte tillhör samma parti men han tillhör dessutom det parti av vilket hennes regeringsunderlag i Bundestag är beroende. Att hon sägs avsky Martin Schulz som person och att han står för en diametralt annorlunda politik än hon tror jag blir sekundärt i ett sådant sammanhang.
Så då blir det alltså Martin Schulz? Nja, så säker kan man nog inte vara. Även om Angela Merkel kan tvingas falla till föga måste hon likväl få med sig en kvalificerad majoritet i rådet där länder som Storbritannien, Sverige, Finland, Polen och Irland med flera knappast kommer hoppa jämfota av glädje över en utpräglad federalist och vänsterpolitiker som kommissionsordförande. Och i ett råd där konsensus hyllas och man mycket sällan röstar i en så avgörande fråga som valet av kommissionsordförande kommer det knappast komma till en sådan lösning i första taget.
Nej, istället är nog det mest sannolika av allt att det blir en himla soppa. En soppa som ingen kan reda ut och som slutar med att ett antal av de tyngre stats- och regeringscheferna låser in sig i ett rum tillsammans med partigrupperingarnas ordförande och når en övergripande kompromiss med en fördelning av olika andra toppjobb inom EU som förlösande faktor och som parlamentet sedan gott får rösta igenom eftersom ingen kan se någon annan väg ut.3 Det vill säga det blir just den typ av in-transparenta och odemokratiska övning som nationalstatsförnekarna med sitt alleuropeiska val sade sig vilja undvika men som till följd av deras agerande blir oundviklig.
Nigel Farage och hans EU-skeptiker kommer att skratta sig igenom hela nästa mandatperiod.
Pär Holmbäck är civilekonom och arbetar till vardags i Europaparlamentet där han bistår Gunnar Hökmark i frågor om ekonomisk politik. Här skriver han dock i eget namn.
1. Artikel 214 andra paragrafen i Nicefördraget lyder i sin helhet: ”Rådet, som skall sammanträda på stats- eller regeringschefsnivå, skall med kvalificerad majoritet nominera den person som det vill utse till kommissionens ordförande; nomineringen skall godkännas av Europaparlamentet.”
2. Såtillvida processen inte drar ut över den 1 november i år då den kvalificerade majoriteten enligt Lissabonfördraget definieras om till att istället bestå av minst 55 procent av antalet medlemsstater, men aldrig färre än 15, samt 65 procent av befolkningen.
3. Vid sidan om kommissionsordförande ska en ny ordförande för Europeiska rådets tillsättas, ny chef för Eurogruppen, ny Hög representant för utrikesfrågor och bortom EU också ny chef för FN och NATO där Europa enligt den informella ordningen enligt somliga tydligen ska stå ”på tur” att utse kommande chefer.